1.20世纪70年代末，中国各级教育亟待发展
（1）十年“文化大革命”给中国教育造成了严重的破坏
十年“文化大革命”给我国的国民经济及各项事业造成了极大的破坏。国家的综合实力与世界经济大国的差距不但没有缩小，反而拉大，人民的生活水平在许多方面还有所下降。文化教育事业受到了前所未有的摧残。知识分子地位低下。很多有造诣的科学家、专家学者、艺术家等受到迫害。各级教育处于非正常的状态，教育的发展出现了很长时间的停滞甚至倒退。国民素质低下，人才断档，成为长期以来影响中国各项事业发展的主要因素。
1976年的中国的教育，处于一个亟须恢复秩序的状态。教育部和高教部对各级教育的管理和领导在“文化大革命”期间被停职，各级教育处于无政府状态。常规的各级学校教育实际让位于学工学农活动，让位于其他政治活动；为了适应教育革命的需要，学制被缩短，全国统一的课程、课本和教材在“文化大革命”期间被废弃，课程与教材被压缩、简化和修改了，教育教学工作处于一个低水平、无标准的时期；师生关系经过“文化大革命”的破坏处于相互不信任的情形中，学校正常的教育教学秩序未建立。虽然从统计数字上看，相对于“文化大革命”初期，中小学生的入学率得到一定的提高，但相对于迅速增加的出生人口，入学率实际下降，辍学率居高不下，教育质量低下。高等教育在十年“文化大革命”期间基本处于停滞状态，国家高级专门人才的培养几乎是空白。
（2）建设现代化国家要求大力发展各级教育
为了挽救我们的国家，1977年8月12日，中国共产党第十一次代表大会明确提出建设社会主义现代化强国的目标。中国共产党十一届三中全会进一步确定了“解放思想、开动脑筋、实事求是、团结一致向前看”的指导方针，果断地停止使用“以阶级斗争为纲”的口号，作出了把工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策。在教育上，中央把教育发展看做是我国赶上世界先进水平，实现四个现代化的重要手段，要求“教育大干快上。各级各类学校的发展速度要加快，发展规模要扩大，教育质量要提高”，为国家建设培养又红又专的人才。[1]
1978年7月，全国教育工作会议召开。教育部在会上提出新时期教育战线的总任务：“必须极大地提高整个中华民族的科学文化水平，造就一支宏大的工人阶级的知识分子队伍。”为此，教育部提出各级教育的发展目标：
高等教育——积极挖掘潜力、创造条件，恢复和新建普通高等学校350所，使1985年的在校学生达到140万人左右，比1965年至少翻一番。8年毕业学生预计200万人左右，培养研究生8万人，是28年总数的3倍多。
基础教育——城市基本普及十年制教育，农村基本普及八年制教育，使广大青少年在走上劳动岗位之前，能受到政治思想、科学文化知识和生产技能的基本训练，并为高等学校输送合格新生。普及和提高小学教育，大力发展幼儿园教育。3年内，要使大多数县95%以上的学龄儿童入学，并坚持读满5年。[2]
要实现这样的目标，必须尽快恢复各级各类教育秩序。教育部随之采取各种措施整顿恢复各级各类教育。第一，高等院校于1977年开始恢复招生。接着，各级各类学校以升学考试为基础的招生工作正式恢复。第二，教育部在高等学校和普通中小学建立重点学校制度，以尽快弥补“文化大革命”造成的损失，快出人才，多出人才，为四化建设服务。第三，教育部出台各种措施，加强对各级学校的管理，整顿恢复教学秩序。如，撤出进驻大中小学的工宣队。重新颁行中小学生守则；组织专家学者制订教学计划、专业目录，组织统一编写教材。第四，肯定绝大多数知识分子是工人阶级和劳动人民自己的知识分子，形成尊重知识、尊重人才的局面。
我国各级教育事业由此走向了正规化的轨道。
2.20世纪80年代，中国经济建设快速发展对教育提出了更高的要求
（1）加速中国经济建设的目标迫切需要大量的高级建设人才
20世纪80年代是中国社会、政治、经济、文化等各项事业处于积极发展的阶段。
五届人大五次会议批准的《中华人民共和国经济和社会发展第六个五年计划（1981—1985年）》，提出了到20世纪末我国经济建设的战略目标，是使全国工农业的年总产值翻两番，人民物质文化生活达到小康水平。后来，又提出在建国100周年，把我国“建设成为社会主义物质文明和精神文明高度发展的、世界第一流繁荣富强的、现代化的社会主义强国”。[3]
现代化的强国必然需要高素质的人力资源做支撑。为此，中国共产党十二次代表大会，把发展高等教育作为实现我国现代化的战略重点之一，提出“加速发展高等教育，为四化建设培养和输送数量较多、质量较高的专门人才”的指导方针。高等教育的迅速发展战略必然对提供生源的基础教育的规模和质量提出了要求。
（2）普及九年义务教育迫切需要足够的合格师资作保障
1982年我国制定的“六五”计划中，中央提出了“到1985年，争取全国大部分县普及或基本普及小学教育”，“城市普及初中教育”的目标。[4]1985年5月27日，在《中共中央关于教育体制改革的决定》中，进一步提出了有步骤地在全国实行九年义务教育的目标：“一是约占全国人口1/4的城市、沿海各省中的经济发达地区和内地少数民族发达地区。在这类地区，相当一部分已经普及初级中学，其余部分应该抓紧按质按量普及初级中学，在1990年左右完成。”“二是约占全国人口一半的中等发展程度的镇和农村。在这类地区，首先应该抓紧按质按量普及小学教育，同时积极准备条件，在1995年左右普及初中阶段的普通教育或职业和技术教育。”“三是约占全国人口1/4的经济落后地区。这类地区，要随着经济的发展，采取各种形式积极进行不同程度的普及基础教育的工作。对这类地区教育的发展，国家尽力给予支援。”[5]这样的目标必须有充足、合格的师资作保障。
3.中小学教师队伍难以适应经济和教育发展的要求
尽管各地在中央的领导下，各级各类学校教育开始恢复，但作为各级教育基础的中小学校教师的数量和质量严重地影响到各级教育的恢复和质量的提高。
截至1977年，全国中学在校生数比1965年净增约6000万人，按1965年中学生与专职中学教师实际比例20∶1计算，应增加教师300万人。同一时期，高等师范学校毕业生仅21万人，只占应增教师数的7%。其中，还有30%左右被分配到其他战线，没有当教师。因而各地不得不抽调小学公办教师和增加民办教师来补充中学师资的不足。小学在校生数1977年比1965年净增约3000万人，按1965年小学生与专职小学教师实际比例30∶1计算，应增加教师100万人。同一时期，中师毕业生补充仅40余万人，加之原有小学公办教师大批抽调到中学，大量缺额又不得不用民办教师补充，从而造成中小学教师队伍数量不足，文化业务质量大幅度下降。
除了数量不足外，中小学教师队伍质量下降十分严重。据统计，高中教师中，高等学校本科毕业的，1965年为70%，1977年下降到33.2%；初中教师中，高等学校专科毕业及以上的，1965年为71.9%，1977年下降14.3%；小学教师中，中师毕业及以上的，1965年为47.4%，1977年下降到28%。当时不少的教师是中学文化程度教中学，小学文化程度教小学。[6]到1979年底，全国中小学教师队伍的状况还是很令人担忧。整个教师队伍不合格的比例占1/3以上。这种情况，即便是先进地区也不例外。[7]小学毕业教小学，中师、中学毕业教中学的现象相当普遍，而且老的老，小的小，“青黄不接”。这些问题，都比60年代还要严重。[8]初中阶段的教师是基础教育阶段教师学历不合格比例最高的。
不仅仅是学历不合格，数量也严重不足。20世纪80年代，小学在校生数与教师数之比为25.3∶1；初中在校生数和教师之比为17.6∶5。[9]而当时我国小学仍有相当比例的学龄儿童未入学或辍学，初中更为严重。这种情况下，师资的缺乏显而易见。
为了实现普及教育，极大地提高整个中华民族的科学文化水平，实现建设社会主义现代化强国这一宏伟目标。作为工作母机的教师教育的恢复发展是这个时期的主要任务。而大力发展的主要思路是恢复“文化大革命”前独立的教师教育制度。
1.恢复独立的教师教育体系
1977年全国教育工作会议明确提出，要大力发展高师、中师、幼师等各级师范学校，扩大招生，提高教育质量，以便为教育战线不断补充合格的教师。[10]1978年10月12日，教育部出台了《关于加强和发展教师教育的意见》。把建设中小学教师队伍看做是发展教育事业和提高教育质量在20世纪内实现四个现代化强国的基础性工作。为此，提出要恢复和建立三级师范教育体系，恢复独立的教师教育制度。如，要求各地办好和新建若干所四年制的本科师范学院（师范大学），使其承担起为本省、市、自治区培养高中、中师教师和培训师专教师的任务；一般地区在1980年内，依托现有条件较好又已经担负起初中师资任务的中等师范学校，充实提高为师范专科学校，为本地区培养和培训初中教师；办好培养小学教师的中等师范学校。[11]在以上精神指导下，全国各地开始恢复以三级师范教育体系为基础的独立的教师教育制度。
20世纪80年代，教育部更为坚决地要求建立健全独立的教师教育体系。以区域为单位，设置和规划全国或本地区教师教育发展的目标，有计划地培养中小学教师成为当时教育部的主导思想。如在1980年召开的全国第四次师范教育工作会议上，教育部提出，“师范教育是教育事业中的‘工作母机’，是造就培养人才的人才基地”，要办好它，就必须“建立一个健全的师范教育体系，使之成为培养各类中等、初等学校和幼儿园合格师资的基地。各省、市、自治区应根据需要和可能条件，统筹规划本地区各级师范院校的设置”。[12]
重申各级师范院校的任务是培养小学、幼儿园、初中、高中的教师，未经批准，不应轻易变动师范性质。[13]为此，要求各级部门办好所属的师范院校。教育部应当办好直属的师范大学和师范学院。各省、市、自治区应当根据需要和可能条件，统筹规划本省各级师范院校的设置；每个省、市、自治区都有一所师范专科学校，几所中等师范学校（包括幼儿师范学校和幼师班），这些学校都应当实行地方化，面向全省或本地招生，为本地区培养师资，形成一个适应本地区教育事业发展需要的师范教育网。每个省、市、自治区还应办好一所幼儿师范学校；已设置学前教育专业的高等师范院校，应积极办好，为各地培养幼教师资、幼教干部和幼教科研人员。[14]
2.创办各专门师范院校
为了更有效地培养基础教育所需各种师资，教育部还提出创办各种专门性的师范院校，培养各种师资。如创办专业师范学院，为中等专业学校培养教师；创办民族师范学校，为少数民族地区培养教师；在有条件的中等师范学校或盲聋哑学校开设盲、聋哑师资班，培养特殊教育所需的师资等。
3.恢复师范生享受助学金和履行服务的制度
为了办好教师教育，巩固和提高中小学教师队伍，切实保证各级师范院校的招生质量，教育部决定，所有高师和中师的师范生，全部享受人民助学金待遇；高师、中师毕业生属于国家分配，要求全部分配到教育战线工作。在职中小学教师升学深造，原则上也要报考师范院校。[15]恢复“文化大革命”前师范生的免费待遇和强制服务制度。
在教育部强有力的指导下，我国自20世纪70年代末就开始逐步恢复和建立各级师范院校。仅1978年恢复和增设169所普通高等学校中，师范院校增加77所，占全部新增高校的46%。到80年代，各级师范学校在健全教师教育体系的大目标下蓬勃发展起来。1976年，我国拥有中等师范学校982所，高等师范学校58所。到1988年，我国拥有中等师范学校1065所，高等师范学校262所（其中师范专科学校187所，本科师范院校73所）。[16]健全的三级教师教育体系恢复并获得长足的发展。
1.70年代末80年代初恢复独立的教师培训体系
十年“文化大革命”对我国基础教育的师资队伍破坏严重，严重影响到基础教育的质量。在恢复独立师范学校办学体系，培养大量教师的同时，尽快培训在职中小学教师是当务之急。
1977年10月，教育部在北京召开中小学师资培训座谈会。会上明确提出要在三五年内，经过培训，使现有水平较低的教师，绝大多数达到合格程度。为此，要尽快地建立和健全省、地、县、公社和学校的师资培训机构。同年12月10日，教育部发布《教育部关于加强中小学在职教师培训工作的意见》，进一步提出，除积极办好各级师范院校以外，要采取强有力的措施，尽快地、切实地抓好在职教师培训工作，提高教师的政治、文化和业务水平。为达到这样的目的，“要尽快建立健全省、地、县、社和学校的师资培训网。省（市、自治区）、地（盟、州）可建立教育学院或教师进修学院；县（旗）可建立教师进修学校；公社可建立培训站，不可设站的，要有专人负责。”[17]确立了建立与教师培养体系同层次的教师培训网络体系。
为了确保教师培训体系规范化，该《意见》还明确了师资培训的目的、培训的形式、制度保证，如：教师进修院校利用寒暑假及其他可以利用的时间，通过学校各种培训形式，把现有大多数教师提高到初步适应使用新编教材的程度。并力争在三五年内，使现有文化业务水平较低的中小学教师大多数达到合格学历。为了确保教师培训工作的顺利展开，该《意见》要求各级教育行政部门和学校在调研的基础上认真做好师资培训规划；动用各种力量，建立高质量的专兼职教师队伍；建立如学籍管理、成绩考核和结业等必要的制度，保证教师每周至少有半天的文化学习时间等。
《教育部关于加强中小学在职教师培训工作的意见》实际是恢复20世纪50年代建立的独立的中小学教师进修体系。经过努力，到1978年底，全国已建立或恢复省、市、自治区一级的教育学院、教师进修学院34所。另有高等师范院校附设的函授部44个。[18]几乎每一省设立一所省级教育学院。20世纪80年代初，地（市）一级的教育学院纷纷拔地而起，院校数目有了急剧增加。到1986年底，在教育行政部门备案的教育学院已达262所，是“文化大革命”前的10倍，和我国高等师范院校的现有数目大体相等。[19]形成了省、地、县、公社和学校五级在职教师培训网。
2.20世纪80、90年代教师培训体系的正规化、规模化历程
（1）明确教师进修院校的地位
20世纪80年代初，教育部把在职教师教育体系作为与同级培养体系一样重要的机构加以建设：凡是按照规定手续批准建立的省级教育学院或教师进修学院，相当于师范学院；地（市）级教育学院或教师进修学院，相当于师范专科学校（有些省辖市的教师进修学院，担负培训高中教师任务的，相当于师范学院）；县级教师进修学校，相当于中等师范学校，分别享有同等的地位和待遇。[20]
在学校硬件建设上，要根据教学需要，逐步将各级教师进修院校所需的教学设备、仪器、图书、资料等装备起来。省、地（市）、县要根据教师进修院校的特点，分别参照师范学院、师范专科学校和中等师范学校的规格予以配备。[21]因此，教育学院的经费和基本建设投资，要求纳入地方教育事业费预算和基本建设投资计划，并按照国家对高师院校经费投资的有关规定，制定开支标准和费用定额。[22]教师进修学校的经费和基本建设投资，由县（区、旗）教育、财政部门，参照国家对中师经费投资的有关规定，制定开支标准和和费用定额。[23]
教师职称评定，承担培训中学师资任务，讲授高等学校课程的省辖一级的教育学院、教师进修学院的教师可评定高校教师职称。[24]
中小学进修教师，凡学完规定的课程，经过考核全部及格，确定在所教学科分别达到师范学院、师专、中师毕业程度的，由进修单位发给毕业证书，承认其学历，与全日制同等学校毕业的学生同等使用，同等待遇。[25]
此后，教师进修院校体系成为与三级师范院校并立的教师教育机构并进行正规化建设。
（2）各级进修院校任务分工明确
在进修的目标上，三级教师进修院校就是通过培训，让中小学教师达到国家要求的学历水平。如教育学院提高中学在职教师的政治、文化、业务水平；有计划分期分批地提高教育行政干部的思想政治水平、教育理论水平和管理水平；开展教育科学研究。[26]教师进修学校的办学目标是提高小学在职教师的政治、文化、业务水平，提高小学教育行政干部的领导水平和管理水平，多数地区力争到1985年，通过多种形式进修，使多数小学教师实际文化水平达到中师毕业程度，大多数能胜任和基本胜任教学工作，并有计划地培养一批小学骨干教师；公社培训站应在县教师进修学校的指导下，做好本公社在职教师的培训工作。[27]分工明确的培训任务使得各级教师进修院校与同级的教师培养体系一样，承担各阶段在职教师提升任务。
（3）制订统一的教学计划
为了提高在职培训的教育质量，使文化程度较低的教师经过培训达到师院、师专、中师的水平，教育部要求各省、市、自治区可参照师院、师专、中师的教学计划、教学方案制订中小学在职教师进修的暂行教学计划。国家也按此方针制定了相应的教学计划。如1982年颁布的中学教师进修高等师范学校12个专科专业和7个本科专业的教学计划实行草案，是参照全日制本科四年制的教学计划和高师二年制专科的教学计划而制定的；小学教师进修中等师范学校的教学计划是参照全日制中师的教学计划设计的。从教学内容的安排上无大的区别。我们比较1980年全日制中等师范学校3年制教学计划与1982年中师进修教学计划，就可以发现进修计划基本是仿照全日制计划削减学时和课程而成的。见下表：
表2-1 1980年全日制中等师范学校3年制教学计划[28]与1982年中师进修教学计划[29]比较
经过以上努力，我国教师培训机构获得了相当大的发展。到1983年，各地报教育部备案的教育学院共计238所，其中省级教育学院31所，地市级教育学院207所，经过教育部审核，已批准备案的162所。据1982年统计，全国小学教师进修学校已经发展到2174所，教职工4.62万人，其中专任教师2.46万人，在校生119.03万人。[30]截至1989年底，我国已经建立教育学院265所，教师进修学校2153所。各级教师进修院校的办学条件得到了很大的改善。各省已建立了省、市（地）、县、乡校的在职教师培训机构。[31]这样一个网络体系为我国在职教师的学历提升作出了重要贡献。到1989年底，小学教师达到中师学历的比率已从1977年的47.4%上升到71.4%；初中教师达到高师专科学历的比率已从1977年的9.8%上升到41.3%；高中教师达到本科学历的比率已从1977年的33.2%上升到43.5%[32]。
由于认识到教育管理干部在我国基础教育质量的提高上所承担的举足轻重的作用，20世纪80年代初，教育部开始重视教育管理干部的培训。
1.明确培训目标，确定培训内容
1981年，教育部出台了《关于加强普通教育行政干部培训工作的意见》，提出了培训的目标和方针：以马列主义、毛泽东思想为指导，以促进普通教育更好地适应社会主义现代化建设需要为中心，学习马列主义的基本原理和教育科学理论知识，培养一支坚持社会主义道路，忠诚社会主义教育事业，熟悉教育规律，具有专业知识和管理能力，能够团结群众，富于艰苦创业精神的干部队伍，并从中造就一批又红又专的普通教育专家。为了确保培训质量，文件确定了培训期限和相应的内容。如半年制的培训内容是：马列主义哲学原理、新中国成立以来党的若干历史问题的决议、教育学、学校心理学、学校行政管理（教育行政管理）、专题讲座。一年期的培训内容为：马列主义哲学原理、中共党史、教育学、普通心理学、教育心理学、学校行政管理（教育行政管理）、中国教育简史、专题讲座。[33]
2.加强管理干部的培训基地建设
20世纪70年代末80年代初，教育部逐步恢复教师进修院校。它同时把省一级的教育学院和县一级的教师进修学校作为培训教师和教育管理干部的基地，并在各种文件中加以明确。
1981年，教育部出台了《关于加强普通教育行政干部培训工作的意见》后，各地陆续建立了教育行政干部培训机构。北京市、黑龙江省分别成立了独立的教育行政学院。
1983年5月18日，教育部专门出台了《关于成立干部管理学院问题的请示》，提出为适应新时期对干部教育经常化、正规化、制度化的要求，举办专门培训在职管理干部的院校。学制应长短结合，一般应举办二至三年的干部专修科和半年或一年左右的短训班。参照大专院校教学计划、教学大纲，结合培训干部的具体要求，安排教学，考试合格毕业时发给高等学校专科毕业文凭。[34]这一文件出台后，我国出现了大量的各行业的管理干部学院。一些地区也建立教育干部管理学院。
虽然20世纪80年代初有关中小学教师培训的文件中明确提出，教育学院和教师进修学校在培训在职教师的同时，还要培训教育行政干部。但建国初各司其职的模式，使得我国又建立了一个相对独立的教育管理干部机构，承担起另一任务。这种情况下，我国就形成了培训机构任务单一明确的状况，一方面它高效地完成了教师学历和干部管理水平提高的任务，另一方面也为21世纪培训院校的生存危机埋下了伏笔。
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