民生档案管理与法制建设

2.3　民生档案管理与法制建设

张锐认为，民生档案管理是一整套贯穿于档案管理实践各环节中的实际内容与方法。而能否取得民生档案管理的实效，在很大程度上取决于相关强化措施的制定、实施与制度体系的完善。这包括6个方面。一是完善制度体系，各级档案管理部门，尤其是各级档案行政管理部门，要建立健全相关的政策制度体系，真正将民生档案管理问题纳入各部门的工作部署、考核奖惩机制、目标责任制及档案收集与业务指导范围，使民生档案管理问题得到应有的重视。二是转变管理理念，在管理理念上破除过分强调档案信息服务机要性、保密性的要求，充分发挥档案信息服务公益性、公共性的优势。此外还应保障经费投入、培育利用群体、创新服务方式，以及提高人员素质⁽⁴⁰⁾。

吴海琰认为，档案部门需对管辖范围内产生、保存的各类民生档案进行详细调查研究，摸清家底，做好民生档案排查和登记工作;根据不同形式、不同服务人群等制定各自的管理标准或遵循行业标准，对民生档案实体进行分散保管，同时进行统一指导管理;综合考虑民生档案的各种情况，合理规定进馆范围;对民生档案进行数字化加工实现统一检索⁽⁴¹⁾。

民生档案的建设与管理都需要以法律、法规制度为保障。2007年12月，国家档案局印发的《关于加强民生档案工作的意见》即明确提出，通过建立健全完备的民生档案管理法规和制度来推进民生档案资源体系的建设和利用。这一说法为众多民生档案研究者所认同。陆江指出，民生档案存在牵涉面广、管理单位多、保管水平低、布点范围散，以及档案法制观念不强和执行管理制度不严，监管难度较大等问题⁽⁴²⁾。吴风敏认为，要力求做到齐抓共管，上下配合，左右联动，形成以各级档案管理部门为中心有关涉民部门为辅的工作机制;建立健全与民生档案工作相关的法律法规⁽⁴³⁾。熊建文认为，要实行依法监管与分类指导相结合⁽⁴⁴⁾。

那么，什么是民生档案法规呢?潘玉民等人认为，所谓民生档案法规，是指有立法权的机关按照法定程序制定发布的涉及民生档案管理、利用和保护方面的行为规范。这一概念有广义与狭义之分。广义而言，强调它是调整公民、法人和其他社会组织在档案事务方面关系的行为准则，其表现形式为档案法律、档案行政法规、地方档案法规和档案行政规章。狭义来说，仅指档案行政法规和地方档案法规。我国档案法规建设已经具有一定的基础。在档案法律层面，从我国现行有效的229件法律来看，有多部法律设专门条款对民生档案作了规定，其中17件社会法就有对民生档案的形成与管理问题的规定。在档案行政法规层面，与民生档案关系最为直接的当属2007年4月5日公布、2008年5月1日起施行的《政府信息公开条例》。在地方档案法规层面，截至2007年年底，我国除西藏自治区外，其他各地方均已制定实施了地方档案法规。在档案行政规章层面，其特点表现为立法以国家档案行政管理部门为主体，数量较多，是对某一民生领域档案的专门规范。除上述档案法规外，我国国家档案局与各地方档案局还发布实施了大量的关于民生档案管理的行政规范性文件。从总体上考察，目前涉及民生档案的法规还比较分散，缺乏一定的系统性。关于民生档案法规的完善，则目前主要有两个方面:一是对于没有制定的档案法规应尽快立法;二是对于已有的但不够完善的档案法规要修改完善⁽⁴⁵⁾。

张东华等人认为，由于社会发展和档案管理社会范式趋向于深化，应结合档案领域自身发展的需求，立足于社会范式对民生档案法制建设进行相应的思考。档案管理社会范式立足于社会公众利益，以更为开放的姿态完善自身服务，其管理制度、服务方式和机构，以及管理人员的服务素质都更加趋向于社会化，追求的是一种积极面向公众和主动开放的服务精神。民生档案是档案管理社会范式最为直接的一种开放式信息服务体现，而民生档案法制建设是属于民生档案信息服务相关管理手段中最具法律强制性和社会权威性的一种。但目前档案法律意识整体层面滞后，且现行民生档案法律法规的立法层面较低，加之民生档案相关法律的制定缺乏社会整合性，民生档案的执法、监督和普法环节流于形式。因此，民生档案法制建设的立法角度、立法主体、执法方式和普法途径等方面都需要体现社会公共性，在不断完善的过程中逐步转向档案管理社会范式的本质核心，从而真正实现民生档案信息服务工作有法可依、有法可循⁽⁴⁶⁾。