档案工作中各种相关权利的维护

3.2　档案工作中各种相关权利的维护

3.2.1　档案利用中的公权与私权

公权是由国家依法赋予、并由国家强制力作后盾、以管理社会公共事务和谋取公共利益为目的的一种国家强制权力;与公权相对应，私权是一种公民权利，是指有关社会主体在社会生活中所享有的各方面权利。私权是公权的来源，公权是私权的保障。

私权由于具有防御性、广泛性和脆弱性，相对于公权而言经常处于被侵犯的状态。杜锋峰⁽¹²⁾对私人档案管理中公私权矛盾及解决矛盾的原则提出，私权被漠视和公权冷漠症是公私权矛盾演化的两种典型结果:公权受到了自身的漠视，公民自身的档案意识却又很薄弱，私权得不到维护。这说明我国私人档案事业的动力缺乏，源于社会和档案部门自身两方面的原因，档案机构和公众的档案意识都处于薄弱状态。要改变这种双重薄弱的状态，平衡利益、协调公私权矛盾是必经之路。处理私人档案管理活动中出现的法律问题，可以遵循尊重私权原则、公共利益原则、协调为主原则等。

连志英⁽¹³⁾从政府信息公开的要求探讨了公私权平衡的问题:政府部门和个人之间的关系体现了政府信息公开中公权与私权的冲突。公民档案利用权利难以完整、有效实现的根本原因，缘于档案及相关立法中未能协调好公权与私权的制衡关系，私权处于明显的弱势地位。目前我国政府信息公开中公民私权保护存在的主要问题是，借保护公共利益之名滥用赋予的公权，侵犯公民私权。这种现象的出现有诸多原因。首先，从历史上来讲，传统的轻视个人、轻视私权的观念对私权的地位造成了影响。其次，我国涉及政务公开的法律法规对公民私权的保护规定不健全、不完善，这就从法律方面使私权容易受到侵犯，而且受到侵犯后无法得到救济。政务信息公开机关及其人员对权力扩张、滥用的依赖心理，成为私权容易受到侵犯的心理原因。因此，为了尊重和保护政务信息公开中的公民私权，要做到以下几点:观念和意识层面上，政务信息公开机关及其工作人员应树立尊重公民私权的观念，同时公民应提高自己私权保护意识;立法层面上，在立法指导思想上应树立“私权神圣”的理念，完善政务信息公开中公民私权的保护，对于一些重要的公民私权的保护应出台专门的法律法规加以规范;执法层面上，政务信息公开机关应依法行事，不仅要按照法律的条文规定去理解、适用法律，更重要的是要能领会立法背后的意图和精神，并以此来规范自己的行为。此外，作者认为，要确实保障政务信息公开中公民私权还必须设立相关的监督部门以加强对政府各部门政务信息公开的监督。

3.2.2　公民隐私权

档案工作中的隐私权主要体现在档案开放利用过程中，是指档案机构所保管的档案中有关个人利益或专属个人特征的，且权利人不愿为他人知晓的私人信息，包括隐私保密权、隐私维护和救济、隐私公开权、隐私修改权等权利。隐私权的维护要求在私人档案的管理中更为明显。郑锦霞⁽¹⁴⁾将私人隐私权区分为隐私保密权、隐私修改权、隐私维护权和隐私公开权。

因隐私涉及的范围广泛，故与公民隐私权有关的档案种类也很多，肖文建等人认为主要包括两大部分:一是在公务活动中直接形成的档案。如病历档案、纪检档案、统计档案、声像档案、户籍档案、人事档案、公安档案、诉讼档案、会计档案等。二是档案部门通过征集、购买、接收或档案所有者以寄存、捐赠等方式而保存在档案部门的私人档案，它们有的所有权仍归个人，而有的所有权已为国家所取得。记载隐私的载体各异，既有纸质档案，又有磁带、录像带，还有电子档案⁽¹⁵⁾。

隐私权在世界上大多数国家得到了尊重和保护。目前我国的实体法尚未对隐私权进行直接的规定，只体现在《宪法》、《刑事诉讼法》、《妇女权益保护法》、《未成年人保护法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》、《民法通则》、《档案法》、《计算机信息网络国际互联网安全保护管理办法》、《最高人民法院关于审理名誉权案件若干问题的解答》等相关条款中。档案方面最早明确提出对隐私权保护的档案法规是国家档案局、国家保密局联合颁发的《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》。这些法律法规从档案工作者、利用者以及档案所有者的角度对公民隐私权给予法律上的保护⁽¹⁶⁾。2008年5月1日起正式实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》，作为规范政府信息公开事务的行政法规，在一定程度上也体现了对隐私权的保护⁽¹⁷⁾。

但是，《档案法》提供的保护途径是极其有限的，且存在诸多空白⁽¹⁸⁾。在加强对隐私权的法律保护方面，潘连根⁽¹⁹⁾认为，传统法律保护的同时，为了适应国际趋势，也要加强对网络隐私权的法律保护，积极开展对网络隐私权的单独立法，以构筑完整的法律保护体系，最好能制定专门针对档案数据隐私权的有关法律法规。刘冰认为，应从建立个人隐私档案的收集制度着手，把好收集关。在档案利用中注重保护公民隐私，并建立健全档案隐私权保护的法律法规和制度。最后，应加强隐私权宣传教育，提高公民的隐私权保护意识⁽²⁰⁾。徐菲和刘维荣⁽²¹⁾详细分析了美国在档案信息化过程中采取的隐私权保护政策，包括制定档案行业性的网络隐私权保护组织，并制定相应的隐私权保护行为准则，即隐私权政策;开展对档案网站隐私权保护的资格认证;加强对个人资料的技术保护，以及提高档案馆保护网络隐私权的自律性等，并进一步提出了档案信息网络化服务中保护隐私权的具体保护方法，如数据加密、身份认证、信息确认技术及访问控制技术等，以供我国在隐私权保护过程中借鉴。

于淑丽指出，我们应注意在档案的收集、开放、利用中充分保护公民的隐私权。不仅如此，档案学视域中的隐私权研究还包括专门档案利用中的隐私权保护、数字档案馆中隐私权的保护、档案开放与利用中的隐私权的保护、档案工作中知情权与隐私权的关系等研究视角⁽²²⁾。如有学者提出，在数字化档案的隐私权保护中要注意处理好数字化档案信息的利用与保密的辩证统一关系;要加强技术防范;加强法律保护和管理⁽²³⁾。

宋艳萍⁽²⁴⁾指出，档案利用中公民隐私权保护应遵循国家利益和公众利益优先的原则、尊重个人意愿原则、区别对待的原则、适度公开合理利用的原则、利用情况适时登记原则等。陈晓⁽²⁵⁾也认为，一般情况下，不能将含有公民隐私权内容的公务档案随意公开，否则会涉及侵犯公民隐私权，但隐私权的保护又不是绝对的，保护的同时应当注意国家公共利益至上原则、隐私权的可克减性原则和同意磋商原则。对隐私权的保护是对在法律规定范围之内的隐私权的保护，而不是在任何情况下一味地保护用户的隐私。有三类行为是不构成侵犯个人隐私权的:违法行为、危害社会公共利益的行为和为了当事人的利益和安全考虑的行为⁽²⁶⁾。

3.2.3　公民知情权

广义的知情权泛指公民知悉、获取信息的自由与权利;狭义的知情权仅指公民知悉、获取行政信息的自由与权利。陈晓⁽²⁷⁾分析了我国知情权保护的现状，发现从历史层面来看，我国现阶段的档案工作中对知情权实现及保护问题的重视程度较低，不仅法律意识淡漠，而且相关规范性文件的内容规定也存在着错位、缺位等突出问题。这些问题的存在已经严重影响了公民知情权的实现。

随着我国社会主义法治的逐步建立，公民知情权也逐步有了一定的法律保障。周林兴分析了保障公众知情权的依据，包括宪法、档案法及相关法规、相关法律，如《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)、《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政许可法》、《选举法》等。尤其是《政府信息公开条例》，确立了政府信息以“公开为原则、不公开为例外”的基本原则，并明确规定了政府部门主动向社会公开信息的义务，以及公民申请公开政府信息的权利。其重要的亮点之一就是规定了知情权的法律救济途径，这是我国知情权利保障方面的一个巨大进步。但是《条例》作为行政法规，在法的位阶层次中相对来说较低，有待于尽快将其上升到法律层面上来。孙军认为在细化《条例》内容时，尤其要以罗列的方法具体规定不公开的信息种类，使政府各个机构有可操作的依据。而有关部门在制定这样的具体办法时，更要以合法、开放和民主的程序进行，广泛听取社会各界的声音，使《条例》的原则得到更好的贯彻。孙军还分析了档案知情权在实践中的应用，认为在档案利用中我们要处理好档案隐私权和知情权的关系，一方面要保护档案形成者的隐私权，尽力不将他们的隐私对外公布;另一方面又要维护档案利用者的知情权，使其在更大范围内了解其想知道的实事。在档案利用中维护公民的知情权就必须从二者间的矛盾入手。⁽²⁸⁾

3.2.4　档案所有权

所有权是一种基本的民事权利，是所有权主体对其所有之物的一种排他性权利。严永官⁽²⁹⁾认为，档案所有权包括档案对于形成者的物权、档案对于保存者的物权和档案对于利用者的物权。档案利用者对档案并不拥有所有权和担保物权，只是通过利用而享受用益物权。郑锦霞⁽³⁰⁾将私人档案所有权分为档案实体所有权和档案著作所有权。对于寄存或租借给档案馆的私人档案其实体所有权和著作权均归个人所有，其可以在法律允许的范围内任意变更这两种权利，国家不能干涉。同时，寄存档案的物权和著作权都是可以继承的。毛春韶认为，《档案法》应设立专门条文对档案所有权进行表述，完善对侵害档案所有权行为的法律责任，科学设置档案所有权变动的规定。

有些学者针对某些特殊档案类型进行了研究。最容易产生纠纷的是私人档案，其管理的一个明显特点是较多地涉及私人利益，对私人权益的保障是实现私人档案有效管理和利用的前提和基础。魏勤政⁽³¹⁾认为，人事档案所有权从狭义上说由个人与单位共同拥有，但不同单位对其所有权的拥有具有时效性，随人员的流动而终止;人事档案所有权从广义上说当属国家所有，属于国家档案财富的范畴。郑锦霞详细分析了我国档案法律体系中企业档案所有权的归属问题，她认为，在我国法律体系中，《中华人民共和国全民所有制工业企业法》明确了国有企业中的财产关系;《中华人民共和国公司法》明确了有限责任公司和股份有限公司中的财产关系;《中华人民共和国档案法》明确了档案处置的基本原则;而《中华人民共和国物权法》则是处置企业档案的最主要的法律。企业档案的所有权应属于企业法人，其所有权是法人所有权。以上所述针对的是《中华人民共和国公司法》规定的企业，另外还有一类企业——国有企业。国有企业主要有国有独资、国有绝对控股、国有相对控股、国有参股等四种形式。从法律角度来看，国有企业就是国有独资企业。国有企业档案归属应为全民所有。

但是，所有权也有一定的限制。杨立人将档案法对档案所有权的限制性规定及限制原则分为对集体和私人档案所有权的限制和对国有档案所有权的限制两个方面，对集体、私人档案的限制主要表现在保管权的限制和处分权的限制，而对国有档案所有权的保护性规定比对集体和私人档案的保护性规定全面和具体得多，其限制包括对国有档案利用权排他性的限制和国有档案的处分权限制。但杨立人认为，只有当所有权的行使影响到他人或公共利益的时候，才应该受到相应的限制，而且限制的范围、内容和幅度都应受到严格控制，对档案所有权的限制应该降到最低的限度——“非必要不得限制”原则。⁽³²⁾

3.2.5　档案利用权

《档案法》中对我国有关主体的档案利用权进行了法律确认，档案利用权已经是一项法定权利。但是，从《档案法》及其实施办法中不仅看不到有关档案利用权的明确表述，而且从相关规定中也无法自然推导出档案利用权就是一种法律权利，只是一种应有或事实上的权利。《档案法》第十九条和第二十条在规定档案利用行为时表示有关组织或公民“可以利用”已经开放的档案或未开放的档案(对后者又做了特别限制性规定)。事实上，“可以利用”通常会出现在两种情况之下:一是公民或组织具有法定的档案利用权;二是公民或组织可以从档案馆开放档案的行为中获益。如果公民或组织是在履行档案利用权，则其档案利用行为理应受到各种保障或救济，一旦其档案利用权受到损害就应得到来自行政或司法渠道的救济;如果公民或组织是从档案开放过程中受益，那么自然不会对档案开放主体(主要是指国家档案馆)的档案开放行为提出任何非议。从权利协调与平衡的原则和要求看，公民或组织给予某一档案客体对象所产生的档案利用权始终都是有限度的，它必然会受到档案开放或公布权、档案秘密权、档案作品著作权等相关权力的制约。因此，设计合理与合法的档案利用权控制机制就成为我国档案立法的重要内容。

周毅在《档案利用权的限度及其科学控制》一文中提出，现有法律法规对档案利用权在利用权利主体、利用权利客体范围、利用权利行使目的等方面对档案利用权过度限制，可以通过设计覆盖文件管理全流程的信息开放政策、形成对档案利用权科学控制的基本机制、制定未开放档案申请利用的科学程序、开发具有保障档案利用权实现的文件管理系统等方面适度扩展档案利用权，保障其实现的基本途径⁽³³⁾。

3.2.6　档案公布权

周毅⁽³⁴⁾认为，在我国，档案“开放”不等于档案“公布”，即便是已开放的档案，在国家授权的档案馆或者有关机关公布之前，他人不得自由传播。对利用者而言，开放的档案可以利用但不能公布。

王改娇⁽³⁵⁾认为，档案开放与档案公布是不可分离的。档案开放与档案公布原本指的是同一事物发展过程的两个阶段，在信息传播系统中，档案开放具有提供信息的功能，档案公布承担着信息主要传播渠道的角色，二者是这个系统中不可分割的两个组成部分。赵力华⁽³⁶⁾发现，随着社会主义市场经济的发展和社会主义民主法制建设的进步，当前继续沿用档案利用权与档案公布权分离的做法，其积极作用逐渐降低，而消极作用却日益显著，应当适当缩小档案馆或有关机关享有国有档案公布权的适用范围。当然，为了防止从一个极端走向另一个极端，防止在利用未开放档案过程中，个别利用者任意扩大档案内容知晓范围而产生的负面影响，档案馆或有关机关仍然需要保留对未开放的国有档案享有公布权的法律规定。

对此持有同样意见的学者有很多。杨霞⁽³⁷⁾认为其原因在于，一方面，面对数量不断增长、主题日益复杂多样的馆藏档案，综合档案馆难以独立履行其档案开放利用与公布的职权;另一方面，面对大量已经开放利用的档案信息资源，利用者却难以获得以有效形式自由获取、利用、公布、传播档案信息的合法权利。王应解⁽³⁸⁾也认为，在已经启动的《档案法》修改过程中，应该考虑废止档案公布权，取消对档案公布主体的限制，鼓励社会各界研究者参与档案公布的工作，形成档案公布与利用的有利局面。

3.2.7　各种权利之间的关系

3.2.7.1　知情权与隐私权

陈晓⁽³⁹⁾认为，在档案工作中，公民的知情权与隐私权是存在冲突的，主要体现在公民知情权与国家机关人员、知名人士在内的公众人物隐私权之间的冲突和公民知情权与其他普通公民隐私权之间的冲突两方面。在公民隐私权不受侵犯的情形下，档案管理部门要尽力提供档案的开放利用，保障公民的知情权的实现;另一方面，当公民知情权涉及公民隐私权时，可以适用公共利益原则。

许多学者对此有相同或相似的观点。有学者从档案开放过程中公民的隐私权与知情权冲突角度研究，认为它们都是公民应当享有并受法律保护的重要权利，代表了两种对立的利益，是矛盾的两方面，即公民一方面希望自己的隐私权得到切实的法律保护，不愿个人的隐私为他人所知晓;另一方面又希望尽可能多地了解自己应当知道的一切，要求尽可能地公开、增加透明度。但保护隐私权是相对于档案的形成者而言的，维护知情权是相对于档案的利用者来说的，二者之间的矛盾并不是不可调和的。隐私权和知情权相互对立，又相互制约，偏重于任何一方的最终结果将是妨碍两权的发展。因此需要协调两者之间的关系，找出一个合理的尺度来进行权利配置，在合法的前提下使他们都能得到最大的实现，实现冲突的最佳解决。

3.2.7.2　公布权与利用权

《档案法》给档案馆设置了国有档案的公布权，把利用档案与使用档案人为分离，这是妨碍档案利用、阻碍档案价值实现的行为。

肖文建⁽⁴⁰⁾对档案公布权设置进行了详细的分析，认为它侵犯了公众的知情权与参与权。在《档案法》把公布权赋予档案馆，且规定利用仅限于“阅览、复制和摘录”的情况下，这种利用正如有学者指出的，尽管“档案已向社会开放，却因档案馆或档案所有者没有公布档案，利用者就只可观而不可引用，于是利用者就处于了知悉信息内容却只能深藏于心中的尴尬境地。档案公布权割裂、损害了档案利用权。目前公布权的设置显然限制了档案利用权，与公民档案利用权产生了冲突，也背离了《档案法》‘加强档案利用’的根本目的”。

档案利用权与公布权的分离会导致档案馆和利用者“双输”。我国的档案工作实际也要求赋予档案利用者一定的公布权。但是，在赋予档案利用者公布权的过程中，要严格把好档案开放鉴定关。鉴于我国在档案公布权这一问题上法律规定的不足之处，应将《档案法》及其他相关法律法规的修订任务提上议事日程，以立法的形式确立利用者有公布档案的权利，以保障个人权利的实现。