旧概念与新需求的矛盾以及教育公平与效率问题

二、教育扩展引发的问题：旧概念与新需求的矛盾以及教育公平与效率问题

正是从20世纪60年代开始，人类教育进入了一个大众化和与国家发展紧密结合的时代。面对如潮水般涌入的大量的学习者和急速变化时代国家发展的紧迫要求，传统的教育制度能解决这些问题吗？问题究竟在哪里？出路又在哪里？报告正是从能否公平满足所有人的学习需求和有效满足国家发展要求这样的角度来分析当时数量的扩大。他们眼中的教育“繁荣”呈现出一幅光明与黑暗两种现实相互交织在一起的画面。数量的增长自不待言，有目共睹，是“繁荣”之所在。而“繁荣”背后潜藏的教育危机则只有那些具有前瞻性和深邃眼光的人才能看到。潜藏的教育危机主要表现在以下方面。

1.公平：社会（发展）要求与公众需求之间的矛盾

社会对人力的要求体现为能够提供的教育机会和为毕业生提供的就业机会。需求，指的是学生、家长等试图接受更多教育的愿望和需求。这一教育愿望和需求具体体现在两个方面：一是接受教育的愿望；二是不断继续受教育的需求。公众需求的增长往往快于社会对人力要求的增长，从而就会出现“学生失业”的现象。

报告正是从根据社会发展的条件和要求如何公平满足公众对教育的需求这一标准来诊断当时的教育发展和教育系统的。

实际上，教育系统应对供求矛盾的策略有多种，不同的策略结果是不一样的。

（1）数量线性扩大策略产生的后果

第一种策略就是数量的线性扩大。即敞开大门，满足每个人的教育需求。报告认为其直接后果就是，在一段时间内入学人数暴涨，教室拥挤，可能还将伴随教学质量下降。这一策略可以满足公众对教育的需求，至少看上去是如此，但代价是高辍学率、低劣的质量、公共资源的浪费等等。后来的事实证明确实如此。

由于教育自身产生的动力及人口增长、政治承诺等，使公众对教育的需求持续增长。报告认为，如果继续采取线性扩大的方式满足公众的需求，将产生以下几种后果：^[6]

·假如教育系统比GNP增长快，那么迟早教育增长速度要降下来，直到经济增长赶上教育增长（从国家系统角度全面考虑）。

·教育系统产出毕业生的速度比经济能够提供的岗位快，失业的毕业生就会增加。

·儿童人数增长快于教育的提供能力，这就会导致给他们以劣质的教育。其结果或是受教育人口减少，或是拥挤的教室和质量低下的教育。

·如果社会各部分——经济、农业、人口、教育等的增长率之间不协调，国家的整个发展进程就将陷入困境，不仅仅是经济发展，而且将涉及社会和政治层面。

（2）严格筛选策略引起的质疑

另一种策略是严格筛选。初等教育扩大，此后的教育采用严格的筛选方式——如此就可以保证质量，乍看起来这很公平。它接受了“有能力者”，但却无情地拒绝了其他人。不经意间将年轻人打上了“失败者”而不是“成功者”的记号。这一策略的目标是培养精英，为社会提供基本领导力。它是许多发达国家长期采用的策略，对精英教育目标是有效的。

特别是第二次世界大战以后，不论是在发达国家还是在发展中国家，公众对教育需求的膨胀，使筛选策略的公平性遭受严重质疑。

报告认为，这一质疑体现在以下两个方面：

首先，看似公平的筛选机制，实际上有内在的社会偏见。如果真正为社会培养精英，它的标准和考试必定是学术性的，这些内容不是由初等教育传授的，而是一种文化环境熏陶的结果，即主要依靠校外的教育。自然，这样一种考试和标准袒护的是有文化家庭的子女。

其次，这种精英制度拒绝了大量年轻人，浪费了大量人力。如果这些人能够获得更进一步的教育，就能将其所获能力作用于社会。“没有一个力图繁荣的现代经济体能够承受得了这种浪费，也没有一个追求民主的民族，能够长期容忍一种教育制度否认具有平等天赋而社会背景不同的青年的平等机会”。这种拒绝大量年轻人、浪费大量人力的教育制度又如何谈得上公平与效率！

（3）其他矛盾

除了教育机会的供求矛盾外，教师配置的供求矛盾也相当尖锐。由于全面缺乏合格的人力、教育在社会大系统中所处的弱势地位、教师培训能力的落后等因素，在教育需求大扩张的时代，教师数量短缺与质量普遍下降成为必然。

2.效率：教育系统的产品及质量问题

教育效率主要指在一定教育投入下，教育系统能否生产出数量相当和质量合格的毕业生，来满足社会发展的要求和公众的需求。

（1）学业“失败者”是教育投资的极大浪费，并使他们坠入社会底层

教育系统的主要产品就是毕业生。全面测量教育产品及其最终对社会的影响是相当困难的。学生毕业时，我们可以了解到他学到的概念、知识，包括他的思维方式，以及他的视野、价值观、抱负和个人行为等。但是这些东西对其未来生活，以及家庭和社会的作用和影响是什么？这个问题就难以回答了。衡量一个学生尚且如此困难，更不用说衡量来自不同教育渠道、学习时间各不相同的多样化的学生了。

20世纪60年代使用最简单的办法就是测量产品——学生数，包括辍学生数。

报告认为，既然是产品，非常重要的就是要区分“完工的”产品和“未完工的”产品。上述“敞开大门”和“严格筛选”这两种方法实际上都制造了大量“未完工的”产品。被“严格筛选”贴上“失败”标签的人，没有机会继续学习，这必然对其生活造成不利影响，使其缺少生活的动力。而“开放式”则会导致失败者少，辍学者众。

对于中小学辍学者来说，他们甚至没有掌握最基本的文化知识和生活能力。从教育系统的效率看，对他们的教育投资完全失效，这占了一国教育投资的相当比例。更严重的是，这些辍学者将加入成人文盲的行列，生活在社会最底层。如此，教育不仅没有起到促进发展的作用，反而在促退发展的进程，是最大的无效。

即便哪个国家能够突然成功解决小学辍学问题，根据60年代严格筛选的方法，这种压力将逐级向上一级学校移动。随着对高一级教育需求的稳步增高，严格筛选制度就难以维持了。

从以上的分析可以看出，毕业生和辍学者是教育产品的标志，但这些标志本身并没有能够提供评价教育系统业绩的坚实基础。报告认为，任何单一类型的指标都无法做到这一点。

（2）教育产品脱离当地条件和发展要求，也是浪费和低效率

任一个国家发展的最终目标都是使其各地都获得发展，从而整个国家才能均衡。为了促进这种均衡，发展的过程或历程就必须有助于促进这一均衡目标的实现。因此，教育产品必须满足各个地方发展的要求，才能有助于各地同时发展、均衡发展。这里满足人力要求指的是，满足当地政治、经济、社会、文化发展等等各方面的各行业具体的人力需要；而不是单纯GDP的增长的要求，也不是其他地区发展的要求。这里体现的是，根据各地发展对人力的要求，通过教育培养的人参与当地发展，促进每一地方的发展，实现一个国家的各个地方共同发展的远景。

当时比较流行的是使用人力资源预测。由于未来发展的不可预测性，人力资源预测就必然有局限性、不完整性和不确定性，也就无法预测到未来发展的要求，但是它比此前单纯测量毕业生数已大大迈进了一步。作为诊断一种制度的标志，它有助于确定现行教育系统的缺陷及如何纠正；而无助于显示该教育体系的优势及其保持与否。报告正是利用这一方法来诊断各国的教育产品。

他们的结论是，各国教育系统没有能够生产足够数量和质量的毕业生，同时，由于就业结构和刺激性也都没有能够充分利用毕业生。

由于当时人们以为工业化国家的经验是世界唯一的标准模式而且是放之四海而皆准的成功模式，发展中国家盲目引进了在报告看来已经证明不成功的经验和不适合本国国情的经验，从而造成花费大量教育投资培养的毕业生当地并不需要，没有出路，最终一部分人仍然落入社会底层的现象。

这种脱节主要体现在以下方面：^[7]

·职业教育和培训。没有按照当地要求设置专业和门类。有的国家盲目移植国外的专业。当地没有资源，生活也没有这种需要，从而浪费了投资。但也不是说没有成功的例子。成功案例都是使培训适应当地需求，而不是简单地、不加分析地盲目照搬外国模式。盲目引进后，就会产生过度培训的问题。尽管经济贴上同样类型的标签，但实质却完全不同。

·在大学教育方面，主要是农业、工程技术和自然科学学生数量过少，尤其农业专业学生比例极低。许多人毕业后没有从事相关的技术工作而成了管理者，最优秀和最有能力的人没有为改善国家的面貌和推进发展进程做专业领域内的实际工作。如农业科技人员没有在农村为发展和改善农业生产出力，医务人员没有为改善公共卫生健康出力等等，而是都坐在办公桌后面。社会科学中，人文比例过高。

·再者，专业人员与辅助专业人员的比例不协调。专业人员若要充分发挥创造性，就必须得到半专业人员和技术工人充分的和专业化的支持。但是在许多国家，毕业生中专业人员的人数甚至超过辅助人员的比例。有的国家三个医生配一个护士，如此，专业人员就必须花费大量时间从事辅助人员的工作。许多护士之后还离开了医院，寻求更高的报酬去了。这些都是对教育投资的一种极大的浪费和无效。

·贴上了合格标签的毕业生不合格。除了教育质量差、错误的引导外，还有对工作的态度差等。

·完全忽视了农村人口的教育。以上的教育都只注重一个国家的现代部分或城市部分，而完全没有涉及乡村人口。到21世纪的今天，全世界还有一半以上的人口生活在农村，更何况50年前。如此大量的人口被排除在教育系统之外，这种制度的效率又何在呢？其次，在一个现代与传统共存的二元社会中，应该培养更多的毕业生从事农业和农村生活现代化的转换工作，就是将现代化成分引入到农村地区，以促进农村和农业的发展，实现国家均衡的现代化发展；而不是通过教育培养越来越多的人到城市锦上添花。实际上，这是教育脱离发展的最集中体现。

·工业化国家死抱着18、19世纪的传统不放。在一个科学技术的时代，概念、思维模式、探索方法和适应社会的途径都发生了极其深刻的变化。传统的东西难以满足科学时代青年人的需要，这也是浪费和无效，需要进行结构改革。从管理的方式和类型、教学的目标与态度、课程和教法，即学校精神，都必须改革。

当然，也有一些成功的例子。主要是开办综合中学，强化中学的数学和科学课程，扫除科技文盲，以便使人们在科技时代生活得更有质量。

（3）允许毕业生失业现象长期存在，是教育系统的不负责任和自我拆台^[8]

一方面国家发展需要大量人才；另一方面毕业生找不到工作。这一似乎矛盾的问题究竟原因何在？

第一，发展过程早期，GNP增长，但就业可能下降。

第二，发展中国家在向现代化转型的早期，伴随着人口的大量增长，就业矛盾就变得更为突出。劳动力增长速度快于经济能够吸纳的速度，其关键是教育系统产品增长过快，许多受过教育的人找不到工作。这就是“过度教育”。

第三，就业本身的问题。不适宜的薪资结构将稀缺的人力资源引向错误的方向；工作类型与教育资格之间不适宜和过于紧密的关系；传统的歧视和等级观念；政府传统的“监管”观念，而非激励发展的“积极的行动”观念……凡此种种，导致文官机构和链条恶性膨胀，吸引大量有能力的青年人从事案头工作。

毕业生失业反映了两方面的问题：一方面经济界和政府没有学会利用毕业生——工程、农业、建筑、公共卫生等为国家的最大利益服务。这些受过良好训练的专门人员正坐在办公桌后从事“管理”，而不是在修建道路和学校、生产更多食品、改善公共卫生。同时，对管理者的薪酬过高而对做实际工作的人的报酬过低也是问题。另一方面，也并不能解脱教育系统自身的问题，特别是与经济界和管理系统的综合作用的问题。他们认为，静观大量毕业生失业而不检讨教育自身，是教育系统主动放弃自己的表现，只按教育自身意愿而不是发展的要求生产毕业生。这些都属于不负责任和自我拆台。

（4）教育系统自身及其未能与社会联手转变观念加剧了教育的低效^[9]

上面谈到的问题都潜藏着一个态度问题。报告认为，早晚人们会发现态度将成为影响上述各种问题的最关键因素之一。

在几乎所有的工业化国家，那时人们热衷的都是传统的文科教育，最有能力的学生都选择了文科类型，因为这是他们的就业首选。在发展中国家，大量毕业生聚集在“白领”工作或“室内工作”，这是与这些国家的传统观念相联系的。首先是对工厂或农村工作的歧视、看不起体力劳动等等；另一方面，社会没有设法转变这种观念，教育甚至通过学校和教师不断强化这种观念。当时就有研究者对拉丁美洲迅速发展的中等教育得出这样的结论：这是一种完全没有为本地发展要求服务的、几乎没有提供一点平等机会的规划。关于其他国家的研究也证明如此。报告认为，一个国家的发展只能通过艰苦奋斗，这种奋斗通常包括在工厂和农村的体力劳动，也包括许多受过良好教育的建筑工程师和农业专家。当然也需要一定数量的坐在办公桌后面的管理者。但如果教育将最聪明能干的人们脱离体力劳动，将超量的人置于办公桌后面，而且如果这成为中等、高等训练的目的，教育又如何促进经济增长并使教育投资获得良好回报呢？

（5）没有教育质量就没有教育投资的效率^[10]

①教育发展模式的质量

仅仅通过入学人数来衡量一个教育系统，那么教育内容和质量的危机就不存在了。如果我们同意教育系统存在的目的是培养学生，而不是生产统计数据的话，那么我们就必须从以下几个方面来思考：如学生实际学到了什么、学到了多少、掌握到什么程度、学习进度怎样，在学生应学的和他们所掌握的之间是否存在差距，在第二次世界大战之前人们学什么、学得怎样等等。

报告认为，存在两种评价质量标准的角度。一种是在教育系统内部按其内在标准衡量，如根据标准考试的学生成绩来衡量。另一种是从教育系统外部标准来判断质量，即教育满足社会要求的针对性和适合性。两种标准得出的结论会完全不同。按照内部标准，一所学校可能质量又好效率又高。但如果按照外部标准判断它的教学，如果跟时代和当地发展都不相关而且过时，可以认为它的质量和效率都很差。

当时国际教育规划研究所为此专门召开了教育质量与效率的研讨会。提出的看法是：教育标准，如果要真正为有意义的目标服务，就必须与学习对象的具体目标、具体地点、具体时间相关。对于国家发展来说，任何其他的标准和质量都是空洞的。这并不是降低标准，反而提升了优秀的标准。不同国家可以有不同形式，但其共同之处只有一个，即适应本国现实需要和价值观。

当时，存在两种倾向。部分工业化国家固执地死抱着昨天的标准和课程不放，把这些课程和标准看成是绝对的，没有认识到那是过去时代的产物和要求。部分发展中国家则从其他国家借来一个标准——有可能在那里已经过时了，特别是它完全不适应想要借鉴的国家。那些从欧洲殖民者统治下解放出来的亚非国家，在原有殖民教育体系的基础上，较殖民地时期更加开放，用欧洲国家的教育模式为来自不同教育背景、不同经济背景和不同社会阶层的青年服务。这就是危机。在这些国家宣布教育独立之前，这些危机始终存在，这些国家教育投资的生产力保持在低水平，而不是教育投资应该达到和能够达到的水平。

报告认为，只有在特定情况下才存在“国际标准”，就是普遍性准则，才能对教育起指导作用。例如商用客机飞行员，如果不符合严格的国际标准就会产生空难。报告指出，模仿或移植是将教育系统与教育需求、条件和社会抱负割裂开来，追求的是一种抽象概念，而不是有助于国家发展的教育策略。这是对稀缺的教育资源的浪费，而且成为一种隐蔽的破坏者。

如果学生都是来自同样的教育、经济和社会背景，事情当然就简单得多。当这种培养精英、所谓“高质量”的小众教育，面对来自几乎所有方面都各不相同、数量巨大的学生时，精英模式就会产生众多复杂的问题。它就无法固守过时的逻辑、课程和空洞单一的标准。否则，当大量学生涌入时，教育系统的业绩就会变差。辍学者和失败者将会不合理地偏高，按照传统标准的质量也会下降，遭遇挫折的人会大增。整个教育系统将遭遇改革派与保守派的一致攻击。当时一些西欧国家和继承了前殖民教育体系国家的教育系统都出现了以上情形。

②教育内容的质量

在教育内容上，长期以来，知识的来源一直是教科书和教师。但在一个“知识激增”的时代，他们不可避免地成为陈旧知识的提供者。不仅是内容陈旧，传播方式陈旧，学校的建设也陈旧。学校外面的世界，所有事物都在飞快地变化——知识、技术、工作要求和人口。尤其是发展中国家的农村，教育儿童疏远自身的文化，远离家乡的实际发展需求。

发展中国家与发达国家的条件不同，他们存在大量成人文盲，缺少密集的信息传播媒介系统，缺少现代科技。

③教师的质量

许多教育系统没有能够吸引毕业生中的强者。这些能力一般者缺乏创造力和创意，特别是教学工作没有给他们以充分时间去思考、更新知识、实验、评价自己努力的结果，包括这种教育系统的组织、人事、工作时间和手段，都无法期望他们能创造奇迹。

④教育系统的观念

从精英教育向大众教育转变，首要立脚点就在于中等教育多样化。教育系统所持的等级观念是对新学习“渠道”实现高质量的主要障碍，特别是对中等教育多样化中“技术职业”方向和对中等教育的“终结性”的偏见。传统古典式“大学预备”课程仍然是王冠。最优秀的学生尽管兴趣在其他方面，也因为这种等级观念而涌向这里。仅仅重建正规教育结构以应对变化世界提出的教育质量和内容的挑战远远不够，不仅仅要提供新空间、新学习渠道、新门类、新项目，还要包括教师的变化和教授方法的变化。必须用一切手段终结顽固存在的“权势等级”和对一切新教育现象视之为“二等”的状况。

⑤教育管理系统的过时和低效

这主要指领导、指导、督导、协调、经常性评估和调整。许许多多的组织和个人都对教育的至少某一方面进行管理。这就包括各级政府机构、教会、私人机构、政治家、公务员、大学和地方学校的领导、教授和教师、学生和家长，以及各类人无休止的批评。

面对急速变化的时代，典型的教育系统的管理系统显得非常不充分，主要是因为：

·这种管理体制的模式是适应此前社会变化速度很慢的时代而建立的。那时，教育任务和类型都非常简单，规模也很小，不论是管理理念、管理工具或管理人员队伍都不是为扩大的教育理念服务的。这种管理系统也没有必要的咨询、交流和协调手段。这在当时的工业化国家和发展中国家都是如此，而发展中国家主要是从工业化国家学来的。这种管理体系的作用是照看、规划和监督，而在急速变化的时代需要的教育管理制度是主动的、以发展为导向的管理，准备创新的、通过管理系统释放独创性的并引发增长与变化的系统。教育的革新必须从管理的革新开始。

·各类管理人员严重缺乏。中小学校长都是来自教师，他们所受的专业训练主要是教师培训，因此学校的管理理念与实践都比较封闭。大学里的顶尖管理者是教授，是从学校工作人员里选出来的。由于管理的时间有限，同时要兼顾教学，管理职能只能后考虑。这也是一种“近亲繁殖”。^[11]这里没有考虑到那些从来没有想当教师的但却具有开拓性领导能力的、具有行政管理天赋的革新者和专业人员。

以上是报告从“质”的方面——其公平与效率对当时教育数量大增长潜藏的危机的分析。

关于《世界教育危机》

这一危机的实质，正如报告指出：“自从1945年以来，由于在世界范围内同时发生了一系列变革——科学和技术、经济与政治、人口与社会结构方面——使所有国家都经历了异常迅速的环境变化。教育的发展和变化也比过去任何时候都快。但是教育系统适应周围环境变化的速度却过于缓慢，由此而产生的教育系统与周围环境之间的各种新式的不平衡正是这场世界教育危机的实质所在。”^[12]

这种不适应或不平衡主要指：日益过时的陈旧课程内容与知识增长及学生的学习需求之间的不平衡；教育与社会发展需要之间的不平衡；教育与就业之间日益严重的不协调；社会各阶层之间严重的教育不平等；教育费用的增加与各国将资金用于教育的能力和愿望之间日益扩大的差距。

这一世界教育危机，在发达国家并不是经费的局限和资源的短缺，更重要的是他们传统教育制度过于强大的惰性，而且这种惰性又被公众舆论强化，从而导致了教育制度适应时代缓慢、进步不明显、缺乏针对性。

对于发展中国家来说，一方面在5～10年的时间里一些国家的教育经费翻了一至二倍，它们难以长期保持教育资源如此快速增长，甚至可能会下降。另一方面，学校空额难以满足飞快增长的人口数量，而且年轻人的数量（19岁以内）占人口的一半，没有进入劳动大军，不能创造财富。

他们认为，教育系统固有的惰性使其内部事务在适应外部新需要时非常缓慢，即使在资源不构成这种适应的主要障碍时也是如此。^[13]此外，社会本身的惰性——沉重的传统态度、宗教习俗、威信和激发模式以及结构体制——这些都阻碍了他们充分利用教育及受过教育的劳动力来促进国家的发展。

针对这种不公平和不平等，教育工作者愤然提出，国家怎么能够为了某一种教育活动而安然拨出一大笔款项，而这种教育活动只限于一小部分人享受，不顾大多数人呢！为什么不试图提出另一种教育形式，保证所花的钱有更好的效果呢！^[14]

报告最后指出，在瞬息万变的时代，教育的法则不是简单的“千篇一律的扩大”，为了适应更多、更多样化的学习者不断发展的学习需求，教育系统应该采取新的措施。同时，一味机械地追求数量发展造成了质量的下降，转移了人们促进质量的精力，而教育质量的提高有助于提高教育的内部效益和外部生产力。^[15]

参考资料：库姆斯等，《世界教育危机》