推进我国教育公平与效率的切入点（政策建议）

三、推进我国教育公平与效率的切入点（政策建议）

近年来我国教育事业获得了前所未有的快速发展，这是有目共睹的。但这种发展主要是传统的以学科教学为基础的正规学校教育的大发展。这与满足知识经济社会、信息社会和市场经济要求的多样化、全民化、终身化的教育还有一定距离。这就要求我们更加关注和大力发展学校外各种途径的非正规、非正式教育，更加关注社会中弱势人群的学习需求，并且转变“一次定终生”的传统机制，使所有公民在一生当中都具有教育和学习的机会。

因此当前我国推进教育公平与效率，在具体措施上应着眼于以上“三化”，建议如下：

1.推行全民素质（养）教育

我国实施基础教育阶段素质教育已有近20年。其对象主要是在校中小学生，主要通过学科教学、综合实践活动和考试评价全面推行。20年来虽然素质教育取得了一定成果，但是应试教育也还普遍存在。

当前由于技术的高速发展，信息社会或后工业社会和知识时代的到来，社会的方方面面多发生了巨大而深刻的变化。不仅是就业的要求，生活在这个时代的每一个人的日常生活中都面临许许多多新的事务和现象，这一切都要求所有的人都具备生活于这个时代和这个社会的基本素质（养）。因此素质（养）教育成为全体公民的必需和紧迫的要求。

（1）由于社会的发展与变迁，素质（养）教育是一项不可能一蹴而就的任务，更是一项无法通过指标或数据表明高度的事业。它是一项可持续发展的工程，只能通过对社会活动结果的评价来考察素质（养）教育的结果。

（2）扩大素质（养）教育的对象，从过去的中小学生扩大到社会的全体公民。

（3）素质（养）教育的内容依教育对象和实际生活的需求而定，不同的对象由于需求不同应有不同的内容。改变长期以来我国教育的过分强调学科、强调系统性和忽视面对实际生活问题解决能力的状况。更加注重问题导向、能力为基础的学习途径，诸如健康素养、技术素养、媒介素养、信息与交流技术的素养、与他人共同生活的素养、家庭生活素养、理财素养、文物保护素养、旅行素养等等。

（4）强调培养解决问题的能力。解决问题的能力不能够仅停留在课堂上或模拟环境中掌握相关知识和技能上，必须通过接触实际、参与实际活动、面对实际问题、综合运用所学知识和技能才能培养出解决具体问题的实际能力。并通过反复运用，形成解决实际问题的能力习惯。从而才能增强个体的社会适应性，减少社会摩擦与冲突。

（5）除了通过中小学渠道开展素质教育外，学校外的社会各界开展的各种各样的活动和经历也应是培养公民素质（养）的重要渠道。通过在不同群体中的交往，通过“做中学”，个人、集体都可以获得大量新鲜经验和学习经历，结交了新朋友，是一笔宝贵的财富。

（6）由于这些素质（养）的多方面性，因此，全民的素质（养）教育就不是教育部门单独能够完成的任务。国家必须设立协调机构，协调政府各部门的素质教育政策，并与社会各界建立合作关系。必须动员所有行业和部门共同推行和实施。转变职能，树立服务意识。服务，就是一种提供学习经历和经验的过程。

2.利用非正规教育，提升人力资源的数量和质量

非正规教育在我国的教育实践中，尤其是在职业培训、成人教育、社会教育和儿童课外教育等领域发展得轰轰烈烈。当前的问题，首先是政府对这种学习形式的结果没有给予合法地位和合理的评价；其次，这些实际存在的非正规教育成果，行业分隔严重，相互间不能够转换和沟通；再者就是大量的非正规学习仅仅是作为正规教育的入门砖，反映了我国成材和学习渠道的单一和狭窄。总之，就是教育服务的不足、法律与政策的缺位，教育尤其是非正规教育长期对发展的贡献和作用没有能够充分发挥。不论与发达国家相比，还是与周边国家相比，我国非正规教育的发展都显得薄弱，需要特别予以关注和支持。

我国要提高在国际上的竞争力，推进和谐、公平社会的建设，“非正规教育”的发展将根本改变我国的人才观念。它将大大提升我国人力资源的数量和质量。当前必须在非正规教育的发展上下大力气。主要是：

（1）提高对非正规教育作用的认识。非正规教育提供了多样化的学习渠道，能够满足不同群体的不同学习需求，并且能够与发展世界紧密结合，改变传统教育的“一次性”机会的局面。其作用在于：

·它不限定入门资格和提供的多次机会，能够使所有人看到提升自己学习的希望，改变当前千军万马挤独木桥的状况。大大降低终身的成绩失败者和差生的数量。有助于减少低文化人群和社会弱势群体的产生，从而促进社会的稳定与和谐。

·它有助于缓解各类人才的不足。不论个人原来入行的门槛如何（初中或高中或其他），都可以通过和利用非正规教育不断积累学分和学历，在岗期间不仅不断提高自己的实际工作能力和理论水平，而且最终实现高学历的梦想。由于是在职渐进性提高学力，学习者都有着丰富的实践经验，可以转换为进一步学习的资格。学习者可以用较短的时间学完必需的课程；企业既可以保留有丰富经验的工人又解决了工人学历不高的问题，他们不存在重新寻找职业的问题。这已是国际上企业通行的做法。还可以减少大学生就业难问题。

·有助于减轻学生的学习压力和负担，提高学生终身学习的兴趣和动力。在全球化的知识时代，由于变化速度快，每一个人都需要终身学习新东西。而这种学习能力、习惯、兴趣和动力是来自于早期中小学教育的经历。而通过将部分学习内容转变为核心课程（或称之为“以问题中心”）而不是学科课程，采用非正规教育途径实施，不仅缓解了学生的学习压力，还有助于提高学生童年的学习兴趣，丰富学生的社会阅历，扩大学生的视野，发现不同学生的长处。对于缓解当前我国中小学学生负担过重、减少学习“失败者”不妨是一种选择。

·有助于创新。非正规学习，由于是渐进式积累性学习，而且是以问题为中心不断开展学习，它不是以原有学科为基础，学习者的知识构建不是遵循传统的专业或学科路径，而是随眼前需解决的问题而构建的。因此其中充满了创新、创意的机会和空间。

·有助于缓解毕业生就业难。各行各业在岗人员都有机会获得进一步学习的机会，不需要脱离岗位学习后重新寻找工作。

非正规教育是我国的本土教育，我国有着悠长的非正规教育的历史。仅就现代而言，中国共产党在国内革命战争时期、解放战争时期和抗日战争时期就创造了大量的丰富多彩的非正规教育形式。要珍惜这份宝贵的文化遗产。

（2）在实践中最重要的是建立专业性的能力或职业资格认证机构。对各种学校外的学习经历予以认证和承认。如此，给有经验者和有学历者以平等的地位。无形中也扩大了我国人才培养的途径和渠道，扩大了我国人才的数量和队伍。

（3）在教育法和各教育专门法中，应明确说明，本法所指的教育（包括各级教育）界定为“正规教育、非正规教育和非正式教育”。这已经是国际惯例。并应进一步明确非正规的服务机制、实施非正规教育的主要机构等。

（4）在教育部或人力资源和社会保障部，建立非正规教育司，以协调各部委的非正规教育政策，并建立与企业、私营部门、非政府组织等社会各界在非正规教育领域的合作关系、服务地方的非正规教育发展。

3.满足新农村建设中的学习需求

我国政府提出了建设社会主义新农村，是一项具有战略意义的重要举措。就是城市与农村共同发展。它不是一项单纯的农业发展计划，而是农村社会全面发展的崭新过程。这项举措要求我们以平等的视角看待农村。这就是城市发展中包含农村，农村发展中包含城市。

推进农村人口的教育发展，是我国实现教育公平与效率的重要内容。更是建设社会主义新农村的迫切要求。以下几方面是较为紧迫的：

（1）制定灵活的教育政策和措施，满足中小城市、乡镇、村社教育发展要求

在教育上，不是专门为农村人口制定另一套政策和措施，而是以多样化原则，制定灵活的政策。既不是以大城市为模板，也不是以农村为标准。作为一个发展不均衡的大国，充分了解和认识特大城市、大城市、中小城市、乡镇、村社及边远地区的具体特征，制定尽可能满足不同地区要求的教育政策和措施。世界上少有像我国这样发展条件和状况如此复杂的国家，工业化国家已将城市教育发展得较为完备。而复杂和多样的国情，是我国的特点，也是我国教育政策创新的最大着力点。没有灵活的教育政策，新农村建设是无论如何无法实现的。

只有在国家整体教育政策中，充分考虑到农村的特点和要求，农村人口在教育中才具有平等的地位，这样的教育也才可能具有针对性，才可能对农村发展产生实质性作用。

（2）除农业生产技术外，开展多方面的学习活动，满足新农村建设的需求

农村不等于农业。农村是相对于城市的一种地域的划分。从一种可持续发展的观点看，农村是城市的一部分，城市也是农村的一部分。因此，农村作为一种社会形态，它也应该包括或具有各种社会职能、社会设施和各行各业。这应该是实现教育公平与效率的最基本观念。

因此农村教育就不只是为农业发展服务。正是基于这样的观点，教育为农村发展服务就不仅仅局限于农业生产方面的或围绕农业生产的教育和培训。它就应该与城市的教育一样，包括各种各样的教育培训、学习和活动，日常生活的方方面面。以便促进农村社会向着更加有质量的生活方向发展。这是实现教育公平与效率的基本。

（3）扩大农村成人文化技术学校的职能，为当地所有人群的教育学习服务

当前，农村人口的构成发生了变化；农村的生产和生活也都发生了许多变化。所有人都需要通过学习和教育活动来适应这种新生产和生活。留守家庭的老人需要学会独自养育和教育孙辈；人们需要学会使用新的通讯手段了解生产和生活信息；青年人需要学会新的挣钱手段；农业生产需要了解新生产方式、新品种、新技术等等，不一而足。所有这一切都需要学习才得以了解和掌握。而不仅仅是学龄人口的升学教育。因此当前在农村中，大力扩充传统成人文化技术学校的功能，面对农村人口在知识经济、信息社会和市场经济中的生存要求，是农村教育不得不面对和需要解决的紧迫任务。农村成人文化技术学校从过去只从事扫盲和成人培训、接受政府指令性计划，必须尽快转变为在政府指导下，面向农村发展要求，面向市场的、寻求发展的新功能。为社区所有居民服务，为所有行业服务，开展与当地生产和生活相关联的各式各样的丰富多彩的活动。把传统成人学校逐渐发展为社区终身学习的中心。

（4）提高农村人口教育的针对性

在社会发展进程中，对弱势人群提供必要的保障和支持，以使其能够维持基本的生活水准、并具备寻求进步、缩短发展差距，是必要的基础。但更重要的是，社会发展要保证每一个社会成员都有平等的权利与机会参与发展活动，并根据自己所做的贡献得到应该得到的回报。

因此在社会主义新农村的建设中，更加需要根据当地当时农村发展的任务、项目、工作，有针对性地为农村人口提供学习、培训和参与机会，使他们具备参与这些任务、项目和工作的知识、技能和能力。而不是仅仅依据市场竞争规律，为强势企业、主流人群开辟新的市场。

当前我国农村已基本普及了义务教育，农村青壮年大部分都具有至少初中文化程度，但缺少专业技能。应该根据当地建设眼前的任务，为他们提供专业技能的培训，并在专业人员或有经验者的指导下，自主开展建设活动，将建设的主体转变为当地人群。通过为他们开展专门技能的培训，实现在建设中不断提高当地群众的专业技能。使农村人口通过建设新农村的过程，不断成长为具有专业技能的劳动者。

如此实现教育与新农村建设的紧密结合，农村人口能力的提升、地位的提高和生活水准的改善。

从这样的视角来看待农村教育，就不是为农村教育制定另一套政策和措施，而是在政策的完整体系中，充分考虑不同地区的特点，制定出满足各地区需求的、具有一定灵活性的各项教育政策。这才是真正意义上对待农村人口教育的公平与效率观念。

4.建立一体化的教育和终身学习体系

我国已建立起庞大的教育培训体系，但是仍存在着较为严重的教育不均衡，需要增加教育机会和提高教育质量，提高整个教育体系的效率和效力。当前我国教育体系的缺陷在于各级各类教育的分割性及其成果间的无法相互转换，对以前的工作经验没有认定，职业选择、市场需求和工作机会的信息供给不充分，教育和培训市场效率低。因此，建立一体化的协调机制、规章制度和手段，是促进教育公平与效率的重要措施。

（1）共同协调学习计划与政策

目前，除教育部外，社会保障部、国家发展改革委员会、科技部、信息产业部、农业部等也都实施面向不同群体的学习计划和政策。当前需要建立中央部委的整合机制，由教育部或社会保障部协调国务院各部委的教育培训计划和政策，充分满足全民终身学习的需求，并减少重复与浪费。

（2）共同投资于教育

终身学习包括正规、非正规与非正式学习，这一体系远远超出了传统的学校教育，需要超过政府财政的巨大资金。我国近年来，正在不断增加政府对教育的投入。进一步满足各方面的教育和学习需求、实现全民终身学习，还需要依靠社会各界的投入。在教育投资方面政府与社会各界的职能需要进一步地明确，政府更加侧重公共性。

（3）共同作为教育和学习的提供者

政府不再作为教育的唯一提供者和投资者。需要在上述政策框架和质量标准下，发展私人部门和社会各界合作共同提供教育，确保所有这些参与者都能够获得平等的运行机会。包括运作学校，提供书籍、设备，根据合同管理学校，提供培训、开发岗位标准和课程等。

（4）共同承担保证质量的责任

国际研究已表明，单纯依靠政府是无法解决质量问题的。由于各方面的利益需求不同，应建立相关的政府部门、私营部门、中介机构和其他非政府机构合作的专业机制，以反映不同部门的质量要求，使课程更加符合社会各界的需求，保障教育的质量。

（5）建立一体化的职业资格体系，逐步实现从“学历社会”向“能力社会”转变

这是实现我国教育公平与效率的具体措施中最迫切的一环，是我国社会从“唯文凭论”的学历社会逐渐向以“职业资格”评价人的能力社会转变的关键。需将学校教育、职业培训、成人和社区教育以及高等教育结合起来，纳入一个统一的、综合的职业资格名称和标准体系中。通过对知识、技能和能力的考核、认证，给有学历者和有实践经验者以平等地位，从而打破“唯文凭论”和“学历至上”的现象。支持各部门之间灵活的学习途径，适应各种教育、学习和培训的差异性，鼓励跨部门的合作，避免重复学习。从而克服目前我国教育不公及效率欠佳的状况，使大众都能在社会主义建设事业中发挥自己的聪明才智。

总之，在我国教育大发展的今天，我们取得了许多成绩，但是与满足知识社会全体公民的教育和学习需求相比，还有许多需要做的事情。特别是在满足校外人员的学习需求方面、为他们提供学校以外的学习途径并承认这些学习成果方面，我们与国际社会还存在一定的差距，需要迎头赶上。这不仅关系到我国教育的公平与效率，而且是我国社会能否在全球化的知识时代取得国家竞争优势之所在。

全球化形势下，世界教育呈现出共同的趋势和基本规律。深刻认识这种规律并根据这种人类共识，按照本国的国情制定具体的政策与措施，才能够推动我国教育不断向着更加公平和有效的方向发展。

【注释】

[1]S·拉塞克等.从现在到2000年教育内容发展的全球展望（中文版）［M］.北京：教育科学出版社，1992.第119页.

[2]S·拉塞克等.从现在到2000年教育内容发展的全球展望（中文版）［M］.北京：教育科学出版社，1992.第103页.

[3]S·拉塞克等.从现在到2000年教育内容发展的全球展望（中文版）［M］.北京：教育科学出版社，1992.第103页.

[4]胡森主编.国际教育百科全书［M］.贵阳：贵州人民出版社，1990.第12卷，第582页.

[5]经济合作与发展组织.重新定义第三级教育［M］.北京：高等教育出版社，2002.第3页.

[6]国际教育发展委员会.学会生存（中文版）［R］.北京：教育科学出版社，1996.第4～5页.

[7]国际教育发展委员会.学会生存（中文版）［R］.北京：教育科学出版社，1996.第6页.

[8]国际教育发展委员会.学会生存（中文版）［R］.北京：教育科学出版社，1996.第14页.

[9]国际教育发展委员会.学会生存（中文版）［R］.北京：教育科学出版社，1996.第15页.