教育管理的基本问题

第一节　教育管理的基本问题

自古代产生学校教育以来，教育管理就以一定的形式出现了。现代的教育管理是指国家或地方政府对教育系统进行的计划、组织、协调、控制等一系列活动。从管理职能与管理过程来看，现代教育管理主要包括两个方面：教育行政管理和学校管理。教育管理不同于教育行政，教育管理不仅有行政的内容，还包含有关政党的方针和政策，而党政是应分开的；教育管理从层次上看，按照学者刘文修的观点可分为教育的宏观管理（教育政策与法律法规、教育方针的颁布等）、教育中观管理（地方层次的教育行政活动）、教育微观管理（学校层次的管理经营活动）

教育行政管理是指国家各级教育行政部门对学校教育的管理，主要内容有：（1）实施教育法令；（2）制定教育规章；（3）编制教育计划、教育发展和改革规划；（4）审核教育经费；（5）任用教育行政人员；（6）视导和检查所属单位的工作；（7）协调教育与其他部门和社会其他方面的关系（有的国家对教育行政管理采用中央集权作法，如中、法等，有的国家则采取地方分权的做法，如美国等）。学校管理是我们后面主要讨论的内容。

一、教育管理

教育管理就是管理者通过组织协调教育队伍，充分发挥教育人力、财力、物力等信息的作用，利用教育内部各种有利条件，高效率的实现教育管理目标的活动过程。教育管理是管理者通过计划、组织、监测与评估来实现教育目标的活动过程，这个过程包括了制订计划、组织实施、监测评估、反思改进等基本的环节。“管理”的词根是“伺候”（minister），教育管理者有责任为学校的需要服务，并通过为家长、教师、学生的服务来体现“伺候”；教育管理者以一种鼓励他人成为自己权力范围内的领导者的方式来提供“伺候”；教育管理者通过突出学校的价值体系和保护学校的价值体系来提供“伺候”。莎乔万尼强调的是，努力把教职工培养成为他们各自工作范围内的领导者，是校长的重要职责，校长应是领导者的领导者，而不是单打独斗式的“英雄”。

诺贝尔经济学奖获得者西蒙将科学方法引入管理学。1945年，他出版了《管理行为》，把“决策”界定为所有管理工作的重心，探讨了人们在做决策时的心理和逻辑需要。最重要的是，他引入了逻辑的科学推理方法，将其作为不含价值取向的理性决策的手段。西蒙的《管理行为》出版后，深刻地影响了美国的管理学。直到今天，逻辑的科学推理方法仍然在教育管理学中占主流地位。

二、教育管理模式

教育管理与学校教育同时产生，并随着学校的发展变化而发展变化。在教育管理的发展过程中，产生了三种管理模式：经验管理模式、行政管理模式和科学管理模式。

（一）经验管理模式

经验管理，就是管理者在管理过程中凭借个人或某一集团积累的知识和经验来实施管理工作。它的局限性是明显的。就像孔茨所言：“人们往往不理解，从经验中学到的能应用到新情况中去的东西，只能是一些基本知识。有许多主管人员所过分依赖的经验，其实只不过是过去曾经存在而将来不会原样地重复出现的一堆问题及其解决办法的大杂烩而已。两种管理在各方面都是一模一样的情况是罕见的。作为一名主管人员，不能假定在一种情况下适用的恰当方法在另一种情况下也必然行得通。然而，要是主管人员能从过去的经验中取其精华，找出并认清在不同环境下的各种基本的因果关系，那么他们就能够应用这些知识去解决新问题。换言之，如果按照基本原理解决问题，那么问题的解决就容易了。……理论和科学能够解决在变化无常的环境中提出的未来的问题。”^[1]古代的教育管理基本上是经验管理。

经验管理模式的主要特点：强调经验和实际操作在教育管理中的决定作用。管理的好与坏，主要取决于教育管理者个人或领导成员的经验。相信经验的价值，重视个人的智慧和才能的发挥，重视工作年限的作用，主要经验管理模式总结和汲取别人或自己成功的经验与失败的教训，并根据管理者自己的经验做出判断、决策与对策，做出处理问题的行为准则，强调从实践经验出发来管理教育，可以用下列公式来表示经验管理模式：工作绩效=经验×知识×能力。

就是说，经验随着工作年限而增长，成绩、效率也随着年限和经验的增加而加大或提高。工作年限越长，经验越丰富，工作效率就越高。经验管理的信条是“姜还是老的辣”、“老马识途”、“老将出马，一个顶俩”等。

一方面，经验管理曾起过重要作用，无论在过去还是现在，也无论科学技术如何发展，经验不仅永远是管理者的财富，而且是管理理论不断发展和完善的基础。特别是在基层教育管理中，它更具有重要的影响作用。在今后的教育管理中，经验管理的模式的优点还将继续发挥作用。另一方面，经验管理有明显的局限性。主要表现在忽视理论的指导，不相信正确理论对经验的指导作用。我们经常提倡珍视经验，总结经验，吸取教训。但如果不重视理论的研究，经验就难以上升到理论的高度，而没有理论高度的经验，则不具备普遍的指导意义。凭经验办事，管理也可能成功，但很难避免失败。因为经验是在环境中形成的，离开了具体的环境条件，照抄别人的经验，管理的效果不一定明显，甚至产生相反的效果，所以只重视经验的作用，忽视理论的价值，管理往往会陷入盲目的状态。

（二）行政管理模式

行政管理模式在19世纪后半期随着国民教育体系的确立而出现。19世纪后半期，资本主义生产力对教育提出了新的要求，学校数量增多和规模扩大，班级人数激增，单凭经验管理已经不能适应需要了，需要制定出一些规章制度、法令、条例等，设立专门的教育行政管理机构和管理人员。于是乎，行政管理模式应运而生。行政管理模式是指教育管理以行政职能为中心，按教育行政系统来实施。这种管理模式来源于19世纪德国行政学家施泰因的行政理论。行政管理模式可以用下列公式表示：工作绩效=法规×组织×程序。

行政管理是我国学校采用的最为普遍的管理模式，行政管理模式的特点：（1）行政管理是以上级教育行政机构下达的指令条例、会议决议、文件以及首长讲话作为管理的依据，强调上级机关的权威性。现在存在着诸多这样的情况：做什么事情，首先要问一问有没有红头文件或上级指示，是否符合首长讲话精神，如果没有正式文件或上级指示，或上级首长没有说过，即使是正确可行的事情，也不能办。要办就得向上级打报告，等上级机关有了批件方可。（2）行政管理有明确的层次与分工，不同层次有不同的职责权限，职权不可随便超越。（3）行政管理以行政手段作为管理的主要方法，譬如，制定条例、章程、守则，发布指示、指令、文件，奖励、惩罚，提升、晋级、通报等。行政管理模式的优点：（1）有章可循，有法可依，当管理人员缺乏经验时，也不致给工作造成多大的损失，有利于工作规范化、程序化。（2）职、责、权分明，各级各层有自己的职责权限范围，民主集中关系明确，有利于行政效率的提高。（3）管理手段带有强制性，上级指示，必须照办，对于大规模多功能的教育管理有着积极作用。基于上述优点，我国到现在还强调行政管理，它也是我国教育管理采用的最普遍的管理模式。行政管理模式的缺点为：（1）容易生搬硬套条例、文件、指示，事事强调按照文件办事，强调统一，强调集中，对复杂性和多样化视而不见，容易形成“一刀切”、“齐步走”现象；容易形成教条主义、唯意志论，缺乏弹性和灵活性。僵化的教条、指令会束缚下级的手脚，抑制其主动性与创造性，不利于从实际出发，因地、因时、因事地进行管理。（2）管理的层次越多，机构越多，条条框框也越多，相互扯皮，相互推诿，没人负责的现象也越严重，工作效率也越低。（3）容易造成领导者个人意见与组织意见相混淆，有时候容易把领导者的意见当成组织的意见。领导的讲话，有时候可能代表组织的意见，有时候仅仅是个人的意见，而下级是难以区分的，只好照办。

（三）科学管理模式

大约从20世纪初起，教育管理开始从经验逐步转向科学。当时在工业管理中出现了科学管理运动，利用一些科学方法和手段对管理问题进行定量的研究，对人的行为规律进行研究，并且取得了很大的成果，产生了一些管理理论。于是乎，一些国家将科学管理引入教育领域，尝试用科学管理来处理与解决教育中的各种问题。科学管理模式是一种以科学管理理论为指导的管理模式，它把科学管理的理论引入教育管理领域来分析和解决教育管理的各种问题。譬如，对教育管理对象和教育管理过程进行定性和定量分析，然后提出改革教育管理的科学依据，采用统计、测量、试验、评估，以及计算机、音像等现代化技术和手段，增强教育管理的效果等。科学管理模式可以用下列公式表示：工作绩效=理论×方法×素质。科学管理模式的突出优点在于管理思想新颖，思路清晰，手段先进。与前两种模式相比较，观念有大的更新，管理决策比较科学，管理效果比较明显。该模式的不足：（1）科学管理不能对方针政策进行研究。在中国，方针政策是办学的指导思想和方向，它属于政治因素。（2）科学管理注重逻辑分析，强调理性，但实际工作中有诸多的非逻辑因素和非理性因素。例如：情感、经验、技能、灵感、直觉、创造性与机会等等，这些在教育管理中也在起作用。（3）管理，特别是教育管理是极为复杂的现象，好多东西是难以量化的。如教师没有完全重复的劳动；教师的劳动具有很强的创造性，带有很大的主观能动性；对于学生的品德考核难以做到量化，这些都不能简单地运用数理统计的方法。

三、教育管理从经验走向科学

古代的教育管理基本上是经验管理，大约从20世纪初起，教育管理开始从经验逐步转向科学。教育的科学管理模式中更重视管理力量的指导作用，不再盲目轻信于个人的感受、经验；教育管理的机构层次分明，分工明确，制度健全，职、权、责一致；管理过程中注重运用调查、统计、测量等自然科学技术手段分析教育中的问题；管理注重民主管理，强调参与决策的重要性；管理模式具有较强的推广价值，既能适应稳定时期的教育事业的管理，也能适应变革时期的教育事业。当然，科学的教育管理并非完全排除经验管理。

四、教育管理的特点

教育管理是社会管理的一部分，它具有社会管理的共同特点。教育管理又不同于社会管理，它具有自己的特点。

1.管理育人。通过管理、在管理的过程当中实现教育的目的。

2.提高教育质量是管理的中心任务。管理不是目的，而是手段，运用管理这个手段来提高教育的效益与质量。

3.强调教师、职工和学生的积极性和创造性是办好教育的关键。教育管理的目的是为了有效地到达教育目标，要到达目标就需要参与者的积极性与创造性，教育管理的特点就是激励人。

4.教育管理主要是解决教育、教学过程中的矛盾和问题。

五、教育管理的意义

教育管理本身不是目的，不能为了管理而进行所谓的管理，它仅仅只是一种手段，其目的在于实现国家的教育理念，促进社会教育事业的发展，保障全体公民公平的受教育权利。为何要进行教育管理呢？其一，为了协调教育的发展。教育是社会的一个子系统，它与其他的社会系统联系密切，为了协调、理顺教育与其他社会子系统的关系，就需要教育管理。其二，为了现代教育的顺利进行。现代教育是一个规模庞大的体系与事业，我国的“教育人口”已经超过两亿，在许多国家教育的开支成为第一大支出，要使这样庞大的事业顺利进行，离开了管理是难以想象的。其三，为了合理利用教育资源。教育资源是有限的，通过有效的管理可以使有限的资源发挥最大的作用。其四，为了服务教育。“管理就是服务”的理念深入人心，教育管理是手段，而不是目的。“学校行政只是为了学生而存在，它的功能，必须通过它对教学做出多少贡献来衡量；它永远必须是教学的仆人。”^[2]

教育管理理论对教育管理实践具有指导作用。教育管理理论探讨的是教育管理的一般规律，它对实际工作具有指导作用，可以减少管理工作中的盲目性。然而，学习和掌握了教育管理原理并不等于说就能为各种具体的管理问题开出处方，而是学会根据具体的管理情境，灵活运用一般的教育管理规律。此外，学习教育管理理论不能单纯地死记硬背各种原理。单靠背诵出教育管理原理而想成为一名成功的管理者，犹如仅凭背诵医学知识而想成为一名医术高明的医生一样荒唐。学习教育管理理论应与理论的实际应用相结合。当然，理论与现实之间总有一定的距离，理论是现实的模型，是现实的一个代表，而非现实本身。理论论述的是某种理想状态，这种理想状态产生于现实又超越现实。在将教育管理理论运用于实践方面，确实存在某些困难，例如，理论的深奥使管理工作者难以运用，众多的管理理论学派使实际工作者面对现实问题常常不知所措等。这些困难不仅现在有，将来也还会存在。美国学者唐纳德·威洛的看法或许有些道理，他认为：“放弃理论而将管理实践仅仅建立在信仰、直觉或权力之上是不大可能的。在任何领域中，运用理论于实践都是艰难的，不满的原因也许就是期望过高。”这也要求我们在学习和研究教育管理理论的同时，要用更为严格、更加科学的态度和方法来发展教育管理理论。

长期以来，人们对教育管理存在一些片面的认识和看法，例如：

（1）认为教育管理是一门艺术，好比绘画，只有具备天赋的管理者，才能胜任管理工作，优秀的管理人员不是经过培训，而是天赋而就的。

（2）认为教育管理是一种实践活动，管理人员只需凭借经验，不必进行专门的研究，管理者的经验主要是在实际工作中积累并总结出来的，而并非通过教学获得，一个长期在校任教，具有丰富工作经验的教师，也能成为一名成功的校长。经验是向后看，而管理不但向人传授成功的经验，更教人通过现象透视本质，经由本质发现规律，预测未来。

（3）上级怎么说，下级就怎么管，管理就是听从上司的话，按规定办事（官本位）。

（4）认为只要有足够的资金、设备和师资力量，自然就能管理好一所学校。

（5）认为教育管理理论从道理上说完全正确，但在实践中根本行不通。

之所以形成这些看法，是由于我们未能全面把握当今教育的发展以及教育管理在教育发展中的意义及作用。