学校管理体制

第五节　学校管理体制

体制有两层含义，其一指诗文、书画的体裁、格调；其二指组织制度。学校管理体制就是指学校管理的组织制度，是指学校内部各种管理关系的体系和制度。它包括了两个方面：一是学校领导的体系和制度，规定学校由谁决策和组织实施；二是学校组织机构的体系和制度，规定学校设置什么机构，各种机构的职责权限范围及其相互关系。体制合理，管理人员才能充分发挥积极性，高效率地工作；体制不当，管理人员的积极性就会受到限制和压抑，管理效率也就不高。所以，要提高学校管理效率和水平，就不得不研究学校管理体制，建立起相对完善的、合理的、符合实际的学校管理体制。

一、学校领导体制

1949年后，受各种因素影响，我国中小学学校的领导与管理体制几经变迁。先后实行过校务委员会制、校长负责制、党支部领导下的校长责任制、当地党委和主管的教育行政部门领导下的校长负责制、“革命委员会”制、党支部领导下的校长分工负责制、校长负责制。

我国高等学校的内部领导体制的变化大体上经历了7个阶段：校长负责制阶段（1950年—1956年）；党委领导下的校务委员会负责制阶段（1956年1961年）；党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制阶段（1961年—1966年）；党委“一元化”领导阶段（1966年—1977年）；党委领导下的校长分工负责制阶段（1978年—1985年）；试行校长负责制阶段（1985年—1989年）；党委领导下的校长负责制阶段（1989年至今）。

（一）校长负责制

校长负责制就是学校工作由校长统一领导和全面负责。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》指出：“学校逐步实行校长负责制，有条件的学校要设立由校长主持的、人数不多的、有威信的校务委员会，作为审议机构。”1993年《中国教育改革和发展纲要》进一步指出：“中等及中等以下各类学校实行校长负责制。”自此，“校长负责制”在我国得到了广泛的推行，并收到了一定的管理成效。从理论上讲，“校长负责制”应包括以下几个方面的内容：

1.校长全面负责。校长是学校的法人代表，应按有关规定行使职权、履行职责，并代表政府承担管理学校的全部责任。校长对学校的各项工作，包括教学、科研、行政管理等，应当全面负责。与中小学校长的职务和责任相一致的是校长应该拥有相应的权力，我国中小学校长一般有以下几个方面的办学自主权：决策权、指挥权、人事权、财经权等。

2.党组织保证监督。实行校长负责制，党组织的职能由过去的直接领导转变为对学校工作的保证监督，也即保证监督党的路线、方针、政策在学校的贯彻落实，保证办学的社会主义方向，保证学校的各项任务能够顺利完成。

3.教职工民主管理。校长对学校工作的统一领导，是建立在民主管理和科学管理的基础之上的，发挥教职工民主管理作用是校长负责制的重要组成部分。因此，实行校长负责制的学校应该建立和健全教职工代表大会制度。教代会的职责是代表全体教职员工对学校各项决策提出意见和建议，对学校工作实行民主管理、民主监督，充分发挥教职工的主人翁作用。

（二）校长负责制存在的实际问题

我国的“校长负责制”是由校长、学校党组织和教职工代表大会共同组成的“三位一体”结构，其中，校长对学校的工作有决策权和指挥权；学校党组织对学校行政工作进行监督，并保证学校的办学方向；教职工代表大会对学校工作进行民主管理和民主监督。但是“校长负责制”在某些方面，如校长权力过于集中，教职工代表大会未明确授权参与何种决策，社会组织及学生家长更无权过问学校内部管理事务等方面还存在一些问题。这些问题的出现，说明实行“校长负责制”虽然取得了一定的成效，但还有一些不够完善的地方。因此，我们要借鉴吸收国外的先进经验，尤其是“校本管理”的经验来逐步完善“校长负责制”。

早在1985年，中共中央就在《关于教育体制改革的决定》中对校长负责制作出了规定，但是直到现在，对校长负责制还是没有一个具体明确的解释和规定。究竟校长如何负责，党组织如何保证监督，教代会如何民主管理，并无具体规定。于是各种理解与实施方式随之产生：校长一人说了算，置党组织于不顾者，有之；校长、书记一人担，监督徒有虚名者，有之；书记变监督为决策，甚至变保证为掣肘者，有之；教代会形同虚设者，有之；教代会争论不休，迟迟不决，校长决策无法实施者，有之。诸如此类，不一而足。

1.“校长负责制”概念的内涵是什么？

“校长负责制”概念的内涵模糊不清，导致具体执行起来大相径庭，莫衷一是。比如：在“校长全面负责”中，“全面”包括哪些方面，“负责”是仅指承担责任，还是有什么权力?在“党组织保证监督”中，“保证”是指支持，还是决策，抑或兼而有之，“监督”是由个人还是组织实施，如何进行?在“教代会民主管理”中，“民主”是指参政还是议政，“管理”是否就是直接决策？确实有一系列模糊不清之处。

2.如何处理集体决策与个人负责的关系?

在“校长负责制”的实际实施过程中，为了防止校长“独裁”或决策失误，要求领导班子集体研究决定学校政策和大事，但是由于对“大事”的理解难以统一，所以要么事事都议，要么该议时不议，不该议时议而不决。这样，就会造成学校领导班子集体决策与校长个人负责之间产生矛盾，违背管理上责权统一的原则，从而产生校长不能充分发挥积极性与创造性，以及决策低效率和领导低效能的后果。

3.如何发挥党组织的作用?

虽说“保证监督”是指确保党和国家教育方针政策的贯彻落实，但是“保证”的形式究竟是支持行政还是直接参与行政，这一点并未进一步说明。再者，“监督”是以审议方式还是以决策方式，也并不清楚。“党组织”的作用由谁来发挥？是由书记一人完全代表，还是经过党的基层组织集体参与，也不清楚。如果仅是书记一人行使保证监督职能，那么他个人的意见能否反映或者代表党组织的多数人意见？这是否同党的组织原则相饽？如果是集体发挥作用，又该怎样去实施?

实践中的普遍做法是，书记作为行政领导班子的成员，而且是最重要的成员，同承担一切责任的校长共同负责直接参与行政的决策，书记以“党组织”的身份同校长共同决策。对于“重大问题”，上级要求先由校长和书记进行研究并拿出统一意见后，再交学校领导班子讨论。所以，当校长与书记意见相左时，一般采取暂时放一放的做法，(校长)不可急于决策。这样一来，虽然校长一人在行政上负全责，但在做行政决策时却必须与书记共同决定。如果书记不同意，那么学校的事情就不能进行决策和处理，尤其是当书记不同意或者拖延时(这种情况并不少见)，校长就会陷于非办不可却欲办不能的境地。耽误工作后，下级埋怨，上级指责，而书记无须负任何责任。

4.如何发挥教职工代表大会的作用?

“民主管理”的内涵也模糊不清：既然职工代表不是行政管理人员，其职责也非“管理”，那么他们该如何行使“民主管理”的职能？“管理”的提法是否妥当？教职工代表大会和学校行政的关系是什么？哪些事情必须由教代会审议通过，哪些不必？光是说“同群众利益相关的大事”，恐怕是太含糊了吧。

5.校长书记可否一人兼?

现在，有的学校由校长兼书记，有的学校由两人分担。据了解，为了避免党政领导间的矛盾，常见的做法是校长、书记一人兼。这样，领导与管理的效率提高了，但却使监督流于形式，因为任何人也难于做到自己执政自己监督。如果校长与书记由两个人分担，又往往会出现矛盾。

6.学校干部该由谁来任免?

校长虽然对学校行政担负全部责任，但是却无权选择助手(副校长)，实际上导致副校长只对上级而非对校长负责，给校级管理埋下了隐患。

学校的中层干部虽由校长聘任，但是又必须由党组织负责培养和选拔(往往又是由书记“代表”组织)。当校长与书记的看法不一致时，要么暂时不议，要么校长、书记谁“硬”听谁的，而对行政管理工作的损失，仍将由校长承担责任。多年的实践证明，必须尽快明确和完善校长负责制，使之真正成为科学、规范、可行性强的新型管理体制，并成为校长创造性办学的有力保障。否则，对校长负责制五花八门的理解和各行其是的做法，只能让校长的精力耗费在无尽的内耗与无奈中。

二、学校管理体制的新探索

长期以来，学校作为一种社会组织的观念不断被人们所强化，因此传统的教育管理是一种典型的科层组织的管理模式，其特征是坚持等级式的管理和成员的监管；确定和保持适当的垂直交流；制定明确的规章和程序；颁布严明的制度和计划；在组织等级体系下用增加部门和人员的办法，解决组织不断变化的问题。很显然，科层管理依据“工具理性”原则，衡量工作好坏的是秩序，一切管理手段都指向秩序的稳定，学校组织被视为一个权力和信息集中于高层的等级体系。这种背景下，学校管理体制总的说来是一种外在控制的管理体制，突出表现在以下几方面：

第一，学校的角色在很大程度上是完成学校之外的教育主管部门所赋予的标准化的教育任务，外在的要求、监督与检查成为学校教育教学活动的重要推动力量，进而导致学校失去自己的教育理想和自主发展的权力。

第二，学校管理者通常只是学校外在目标的守望者，力求履行教育主管部门的条例命令和制度要求，不期望改变学校成员的信念、价值、态度和动机，而是以紧扣原则行事的标准为依据进行管理，管理者和被管理者自身的素质都被忽视了。

第三，就学校组织的观念而言，学校的活动不是基于学校自身的现实基础和特点而开展的，学校仅仅是一个完成目标任务的手段，学校自身作为知识组织的特点和特性被掩盖。

第四，学校组织成员的价值是工具性的，是被管理和控制的对象，学校组织文化在一定程度上是僵化的、禁锢的。在这种组织文化中，学校成员之间的人际关系具有明显的“层”和“类”的特征，教师与学生被看成是完成任务的工具，而不是知识工作者和学习者。

针对学校科层管理的这些突出的弊端，人们不断反思增强学校作为教育组织的“自我”管理与可持续发展的力量，提出了“教育领导”的新观念。与教育领导观念相适应，需要“学校管理”发生根本性转变：

第一，学校的性质应是代表组织成员共享的期望、信念和价值的教育性组织。

第二，学校管理者首要的任务是要把教育的价值观念融入到学校组织中，并在学校成员需要的基础上来创建学校组织的目标，塑造学校组织的文化和确定学校组织的任务。

第三，就学校组织的观念而言，学校应成为平等、对话、交往的场所，是组织成员在智力上、道德上、文化上和情感上不断成长的地方。在这里人与人之间的关系应是开放的、合作式的和平等的。

综上所述，我们可以清晰地看出，从教育管理走向教育领导，不仅是人们反思学校组织特性的表现，其本身也反映了教育领导理念下学校组织的教育实质。“学校观”的变化，必然要求摆脱传统的“教育管理”思维，确立“教育领导”的理念与方法。由于学校是不同于企业组织的学习场所，教师的工作具有专业精神和教育信仰，会坚守“做正确的事情”的底线，并能发挥其聪明才智和创造力。因此，学校发展与变革的第一要务不是监督考核，不是和教师“交易”，不是为教学工作开具“科学处方”，而是明确教育的价值与信念，建立共同的愿景和目标，扩展全体成员的领导意识与能力，共同创建卓越的学校。^[2]

附录与案例3

[案例1]“四国演义”

校长培训班上，老师介绍了学术界有关学校管理学的学科定位问题的不同看法，请校长们课后思考。张、王、李、赵四位校长虽然同住一个寝室，可是在许多问题上从谈不到一块，被大家戏称为“四国演义”。这不，在这个问题上四位又较上劲了。

张校长是典型的“教育学派”，他的理由很简单：“学校天生就属于教育系统，学校管理学当然属于教育学科。”

“管理学派”的代表人物王校长不服气：“就我所知，学校管理学中有价值的理论和方法，这些都来自管理学，高等院校的教育管理专业划归公共事业管理类，这说明学校管理学的血管里流淌的是管理学的血!”

李校长插话道：“你们二位的争论正好为我的观点提供了有力的证明——学校管理学既姓‘教’又姓‘管’，是一门边缘学科。”

张校长历来认为走中间路线的人是老滑头，因而对李校长的观点不屑一顾，反击王校长道：“女人嫁人，不管她带多少嫁妆，都是男人家的人!”

王校长不服气：“现在不也时兴男嫁女吗?”

“不管是男嫁女还是女嫁男，生的孩子都随父亲姓。”张校长依然振振有词。

李校长又插上一句：“都不对，现在流行小家庭。”

赵校长不耐烦地打断了三位的争论：“学校管理有多少实际问题要探讨，老是拿这种问题让我们讨论本身就无聊至极!”话刚落音，就遭到张、王、李的齐声炮轰。

但是，争论照样没有结论。

思考题：

1.你倾向哪位校长的观点？理由是什么？

2.探讨学校管理学的学科定位有什么价值？

[案例2]教学计划可以补订吗

潘校长最近几天火气特别大，星期五下班前把几个教研组组长找到办公室训斥了一顿。因为下周一教育局就要来学校进行期中教学大检查，可是各教研组的工作计划竟然还没有补齐。

一周前校长就开会布置迎接检查，让各教研组首先自查，结果发现有很多该订的计划没有订，该备的课没有备。校长勒令各教研组一周之内搞定，周五汇报补订情况，哪个教研组不能按期完成，拿组长是问。没想到部分担任班主任的老师补交了计划却耽误了备课，补写了备课笔记却误了补写计划，校长只好让大家周末来学校加班。

“拿不出新计划，把去年的老计划找出来改一改也行，总之一定要有。”校长指示教导主任把以前的计划翻出来发给大家。

经过两天的努力，总算功德圆满。周一一大早，校长赶到学校，见一切都弄得井井有条，这才转过脸色来。“猴子不上树，是锣敲得不响。你看这一逼不就逼出来了吗?以后大家工作得主动一点，早做晚做总是要做的，干吗一定要拖到万不得已才做呢!”校长训了几句，调整了一下表情，笑吟吟地去校门口迎接检查组了。

思考题：

1.计划的主要作用是什么？事后补订计划对学校工作有多大帮助?

2.检查的目的是什么？像潘校长这样“认真”对待期中检查有什么价值？

【注释】

[1]李宝强：《学校管理目标体系建构的理论探讨》，载《上海教育科研》，2005（2）。

[2]李瑾瑜：《从教育管理走向教育领导》，载《中国教育报》，2007年1月23日第6版。