大学与政府间关系构建在建设高等教育强国中的作用比较研究
——一种政策视角的分析
(代序)
大学自治是西方大学中的一个最为悠久的传统。正如美国高等教育哲学家布鲁贝克所言，西方的大学“无论它的经费来自私人捐赠还是国家补助，也不管它的正式批准是靠教皇训令、皇家特许状，还是国家或省的立法条文，学者行会自己管理自己的事情”。(1)大学自治是我们讨论大学与政府之间关系的一个必须面对的问题。Newman认为，这不是一个简单地加强学校自治权的问题。而是如何构建大学与政府间关系的问题。而大学与政府之间的关系问题形象地说就是大学与政府之间应该保持多大距离的问题。这个距离到底应该有多大?大学与政府之间的这个距离是完全真空状态还是有一些连接机制(第三方机构或中介机构)?一个非常有趣的现象就是:我们在讨论社会组织与政府间关系问题时，强调与政府相对而要保持自治的大概就是政府与大学之间的关系，而当我们把视角转到讨论政府与企业或政府与其他社会组织之间的关系，涉及自主性问题的讨论时，人们似乎不以为然，觉得这些社会组织的自主性似乎是自然的，无需讨论和研究。这个现象也许说明了大学这个社会组织的特殊性，也说明了大学与政府间关系的复杂性和困难性，否则这样的研究和讨论不至于如此旷日持久、绵绵不绝。
一、西方国家大学与政府间关系的嬗变
在分析大学与政府之间关系时，一个重要的概念——“大学自治”是无论如何也不能逾越的，我们必须对此有一个基本的界定。所谓“大学自治”通常是指“大学作为一个法人团体，可以自由地治理学校、自主地处理学校的内部事务、最小限度地接受来自外界的干扰和支配”。(2)回顾世界各国高等教育发展的历史，我们发现，世界各国大学与政府的关系是在不断发生变化的，既有相同的地方，也有很多不同之处。
(一)英国大学与政府关系的嬗变
英国大学的历史可以追溯到牛津大学和剑桥大学的产生，这两所大学是比英国历史还要久远的大学。牛津大学和剑桥大学自产生之日起就是一个行会性质的自治组织，虽然教会和国王或市政府都想控制大学，但是都被牛津大学和剑桥大学以“打太极拳”的方式见招拆招了。当然，这个太极拳打得并不轻松，是在教会与以国王为代表的世俗政权的夹缝中打的太极拳。正是有了这个基础和长期练就的本领，使得牛津大学、剑桥大学以及其他后期创办的大学保留了自主办学和大学自治的传统。英国是一个判例为主的国家，非常重视和尊重已有的成案和契约，这种法治文化和重视传统的思想结合起来便形成了英国特有的法律文化。在相当长的时间内，英国政府并没有对大学进行严格的管理，大学与政府之间似乎达成了一种默契——互不干扰。大学凭借教皇和女王的特许状可以自己立法，英国的大学法是一个十分奇特的法律现象，在法律层次上与议会的教育立法之间并不存在上位法与下位法的关系，而是一个独立的体系。这个时期英国的大学虽然物质生活不算富裕，但在学术研究和教学上却也自得其乐，仿佛有着田园牧歌式的生活。
随着社会的发展，特别是英国工业革命以后，人们发现大学在社会生产发展中可以扮演重要的角色。于是大学校园里的田园生活开始受到袭扰，往日的平静似乎变得有些嘈杂。政府开始试图干预和控制大学，但是时常也遭到大学的坚决抵制。“1850年是英国政府干预大学的开始。这一年，英国政府组织了一个专门的皇家委员会对牛津大学和剑桥大学进行视察，之后颁布了关于这两所大学的法规，称为《牛津法》和《剑桥法》。这两个法规只是在宏观上要求大学改变教育目的，培养政府需要的官员，对大学内部的事务并没有多少硬性规定。1881年，英国政府对威尔士的两所大学学院提供了4 000英镑的拨款，这是政府第一次对大学给予财政支持。1889年，索尔兹伯里政府拨款15 000英镑，资助伦敦大学的英王学院、大学学院和其他城市大学学院。到20世纪初，除牛津大学和剑桥大学外，英国的大学、学院都或多或少地接受了政府的拨款。”(3)回顾英国高等教育的发展历史，可以说，大学接受政府拨款之日就是大学开始受到政府控制之时。当然英国政府对于大学的控制也并非一日之功，而是长期的渐进过程。上述大学尽管接受政府的资助，但是英国政府也只是对大学提供一些建议而非直接控制大学及大学内部的管理事务。
1919年7月英国成立了在英国高等教育历史上具有划时代意义的中介机构——大学拨款委员会，其职责是“调查大不列颠大学教育的财政需要，就议会可能作出的满足这种需要的任何拨款申请向政府提供建议”。(4)有了大学拨款委员会，大学与政府之间有了一个缓冲器，从而使得大学既可以得到政府的资助，也可以和政府保持一定的距离，避免受到政府的控制和干扰。英国大学过着更为美满的田园生活。然而好景不长，进入20世纪80年代之后，由于英国政府财政状况每况愈下，为了更好地控制大学的财务，英国政府颁布了《1988年教育改革法》，通过这部法律，英国政府对大学拨款委员会进行了改革，代替这个委员会的是“大学基金委员会”。大学基金委员会是一个准政府机构，已经不能完全代表大学的利益，相反却极力控制大学。英国政府就是通过财政资助的方式一步步地由大学外部进入大学内部，最终获得了对大学越来越多的控制。
虽然英国政府通过财政资助和立法等手段逐步获得了对大学的控制，但是这种控制仍然比较宽松，大学和政府之间并不是毫无空间。相反，它们之间继续存在着较大的空间，准确地说现在的空间要比原先的空间小了很多，大学与政府的关系接近了。
(二)美国大学与政府关系的嬗变
美国大学与政府之间的关系大致经历了三个阶段:放任自流阶段、州政府管理阶段和联邦政府、州政府共同管理阶段。
1.放任自流阶段
这一阶段大致可以确定为1636年哈佛学院的成立到1862年《莫里尔法案》(Morrill Act)的颁布。这一时期，美国政府对于大学完全放任不管(实际上美国在1776年才独立，而独立后的联邦政府在很长时间内也是一个“散摊子”，真正对社会事务有决定权的是州一级地方政府)。此时的北美大陆基本上还是属于荒蛮状态，仅东部沿海地区有少量人口，因此，无论是所谓的联邦政府还是州政府都没有精力去关注高等学校的事务，甚至没有意识到高等学校的作用。加之美国的大学是从英国移植过来的，大学自治的传统也就自然地被带过来了，政府更是认为管理大学不是他们的事情。这个时期北美的大学如同英国早期的大学一样——清贫但是却相当自治，自己的事情自己作主。
2.州政府管理阶段
这个阶段大约从1862年的《莫里尔法案》颁布到1958年《国防教育法》的颁布。进入19世纪以后，北美经济日渐发展，然而东部和西部发展差距甚大，西部几乎荒无人烟，为此，联邦政府决定开发西部，需要大量农业和机械技艺方面的人才。这就需要通过高等学校进行培养，而联邦政府手中并无办学经费，于是，1862年美国国会通过并颁布了旨在促进农业技术教育发展的《莫里尔法案》。该法案规定，“按各州在国会中的参议员和众议员人数多少分配给各州以国有土地;各州应当将这类土地的出售或投资所得收入，在5年内至少建立一所‘讲授与农业和机械工艺有关的知识’的学院，并且每年必须向内政部长及其他同类学院书面报告发展成果及经费使用情况。从此，在美国开始了联邦政府以资助的方式指导和控制职业技术教育的历史”(5)。实际上，在此之前，美国一些州当局企图将私立高等学校接管成为州立大学，但是进入19世纪后便遭到了更大的挫折。其中最著名的事件要算“达特茅斯学院案”了。联邦最高法院最后作出决定，“认为达特茅斯学院系‘私人的慈善团体’(Private Eleemosynary Institution)，过去得到的英国皇室的特许状是受宪法保护的一种契约书，不应该受到任何侵犯，宣布1816年州议会的有关决议无效”(6)。达特茅斯学院案的判决及其所体现出的法律原则就是承认私立高等学校存在的合法性，实际上同时也是对政府，特别是州政府试图控制高等学校的一种否定。但是，毕竟州政府开始创办高等学校，虽然州政府不能直接管理私立高等学校，然而却可以管理和控制州立高等学校。不过这个时期州政府对高等学校的管理主要限于拨款，大学内部的事务还是由大学自己来安排。
3.联邦政府、州政府共同管理阶段
这一阶段大致从1958年的《国防教育法》颁布至今。1958年，苏联卫星上天，美国朝野震动。在要求改革教育的一片呼声中，美国国会于1958年9月通过了《国防教育法》，艾森豪威尔总统也很快批准了这个法案，这是美国“二战”后首次颁布的一个教育大法，为美国战后的第一次教育大改革确定了方向。该法案及其后续的许多修正案中都有很多涉及高等教育和高等学校内部管理问题的内容。此后，美国联邦政府又制定了一系列法律，如1963年的《高等教育设施法》、1965年的《高等教育法》、1968年的《高等教育法修正案》。这些法律的颁布使得联邦政府干预和控制高等学校的行为变得更加合法，高等学校的自主性正在受到越来越多的挑战。加上州政府早就开始管理州立大学，美国大学面临联邦政府和州政府共同管理的局面。面对如此强大的政府力量，大学应当如何应对才能维持自主办学和大学自治的传统，这是美国高等学校面临的重要问题。
(三)德国大学与政府关系的嬗变
德国大学与政府之间的关系相较其他国家有其特殊的历程，因为在“二战”以后，1948年10月7日，统一的德国被分解为德意志民主共和国(史称“东德”，The German Democratic Republic，GDR)和德意志联邦共和国(史称“西德”，The Federal Republic of Germany，FRG)两个主权国家。1990年10月3日，冷战以后分裂了41年的德国再次统一。统一后的德国依然沿用德意志联邦共和国(Die Bundesrepublik Deutschland)的政治体制。重新统一后的德国高等教育得到了较快的发展。
虽然德国与美国实行的都是联邦制，但是两国在中央和地方的权力分配模式上并不完全一致，相比较而言，德国联邦政府在高等教育管理方面比美国联邦政府能够发挥更多的作用，这种状况一直延续到20世纪70年代末。德国大学与政府之间的关系经历了一个由州政府的微观管理向联邦政府的宏观管理转变的过程。在洪堡改革之前，德国的大学虽然完全受政府资助，但是政府对于大学采取的是不管不问的状态，大学享有高度的自治。当然，这个时候的大学也不问政府和社会需要什么，学者都陶醉于个人的研究兴趣，过着悠然自得的学术田园式生活。
大学长期远离社会现实的状况逐步引起了有识之士的关注，特别是当欧洲其他国家快速发展的时候，德国的保守、落后、散漫的现实更是令人担忧，越来越多的人开始反思大学的作用，甚至批评大学那种自我陶醉的态度。于是，洪堡率先提出对大学进行改革，这次改革不仅影响了德国的大学，也影响了世界高等教育大发展的走向和风格，直接导致了现代大学的产生。正如有的学者所言，“德国是一个具有悠久的高等教育历史的国家，曾一度享有‘教育的麦加’之称，以自治、自由为核心的洪堡改革所彰显的现代大学制度影响和推动了世界范围内的高等教育改革，为世界高等教育的发展作出了巨大贡献”(7)。虽然洪堡在改革措施中提出了著名的“大学自治”原则，但是州政府仍然高度控制着高等学校从里到外的许多事务，只有大学教授拥有极大的自治权，如自主开设课程、科学研究、独立使用经费和向州政府推荐教授等权利。
德国大学长期以来一直受到政府的高度控制，洪堡虽然为大学教授赢得了“教授治校”的权利，政府控制高等学校的状况并没有得到彻底的改观。这就严重束缚了大学的发展，特别是到了20世纪70年代，世界发达国家纷纷进入信息时代和经济社会以后，大学的不适应状况更为凸显。为此，联邦政府通过制定《高等学校总纲法》来约束州政府在大学管理中过度控制的权力，试图采取扩大联邦政府对大学投入的办法来获得对大学更多的话语权。制定和颁布《高等学校总纲法》的目的在于扩大联邦政府的控制权，增强大学的自治权，所以联邦政府的控制是一种外部的、宏观的控制，大学内部的事务还是交给大学自己来完成。因此，这部法律(1985年对《高等学校总纲法》又做了修订)对于促进高等学校自主办学和进一步限制州政府管理权限发挥了积极的作用，极大地理清了大学与政府间的关系，通过建立社会中介组织(如科学评议会等)改变了大学与政府间的那种胶着状态，逐步拉开了大学与政府间的距离。
(四)法国大学与政府关系的嬗变
法国大学与政府的关系大致可以分为两个阶段:集权阶段和自治阶段。
1.集权阶段(1804—1968年)
法国长期采用中央集权的管理体制，对于高等学校的管理也是如此。形成这种状况的最近历史可以追溯到拿破仑执政的法兰西第一共和国的建立。拿破仑建立了第一共和国之后，极力加强中央集权，在高等教育上也是采取高度的集权政策，不仅对大学外部的事务进行控制，对大学内部的事务如校长的任免、教师职称的晋升、财务、学生的入学考试等，也都纳入中央政府的管辖范围之内，相反，各省基本无权管理大学。以后的第二共和国到第五共和国(1968年之前)对于高等学校的管理大致采取的态度延续了拿破仑的高度集权政策，没有发生实质性的变化。在这样的集权管理体制下，法国的高等学校没有多少自主权，尽管高校教师在学术研究和教学活动中还有一定的学术自由，但总体的格局决定着这种学术自由是有限的，无法与以前作为行会性质的巴黎大学时代的自由和自治相比。
2.自治阶段(1968年至今)
第二次世界大战结束以后，在戴高乐政府的领导下，法国在经济建设方面取得了很大的突破，很快从战争中恢复了经济繁荣。但是，在中央集权体制下，高等学校难以改革，学校内部死水一潭、缺乏生气。而在“二战”后，英国、美国、日本等国的高等教育进入高速发展的“黄金”时期。与这些国家相比，法国的高等教育发展速度和发展水平显得不尽如人意，引起了法国高校教师和学生的强烈不满。早在1947年的《教育改革方案》(又称《郎之万—瓦隆》方案)中就对法国教育提出了十分严厉的批评，认为“法国的教育内容与现实生活及科学之间严重脱节，以及教育方法因循守旧的传统。法国教育体制的总结构不是民主主义的，而是双轨教育”。(8)
到了20世纪60年代，尽管戴高乐政府也意识到教育问题的严重性，并颁布了诸如《教育改革法令》、《国家和私立学校关系法》等一系列法律，但是高等学校的状况却每况愈下，高等学校师生要求改革的呼声日益高涨，终于在1968年5月爆发了以巴黎大学师生为主的“五月风暴”。“五月风暴”不仅震惊了法国，也震惊了世界，风暴导致了戴高乐政府的倒台，导致了《高等教育方向指导法》(又称《富尔法案》)的出台。该法律提出高等教育应该按照“自主自治、民主参与、多科性结构”等三项原则进行改革，规定“大学是享有教学、行政和财政自理权的国家机构，即国家赋予大学一定范围内的自主权，要求按照自主自治的原则调整和改组原有的大学，取消大学的院系……改组后的大学都有各自的重点和发展方向”。(9)1984年《高等教育法》(又称《萨瓦里高等教育法》)再次强调了高等教育的民主性，这些法律的颁布对于重新确定大学与政府之间的关系，使大学逐步摆脱政府的高度控制，保持与政府间的一定距离起到了非常重要的作用。从此，法国高等学校与政府间的关系有了一定的距离，大学逐步获得了自主办学的权利，大学自治的传统经过几百年之后终于在法兰西大地上开始恢复。
(五)日本大学与政府关系的嬗变
日本大学与政府的关系也经历了较为曲折的过程，大致经历了中央集权→大学自治→中央集权→大学独立法人这几个阶段。
“二战”以前的日本大学实行的是天皇统治下的高度集权的管理体制，无论是1879年的《教育令》还是1886年的《学校令》和1889年的《教育勅语》，其核心思想都是为了维护天皇的统治，确立的是国家主义教育制度。《帝国大学令》规定:“帝国大学要适应国家需要，以教授学术、技术理论及研究学术、攻克技术奥秘为目的……帝国大学的校长由文部大臣任命，受文部大臣的委托统辖帝国大学的校务，并定期向文部大臣汇报工作。”(10)大正时期日本教育的改革更加强调国家主义、皇权主义思想灌输，强调培养忠于天皇的新一代臣民，把教育演变为军国主义教育，加强了国家对大学的管理。
“二战”结束以后，日本成为战败国，其国内的政局完全由美国占领军所掌控。美国人不失时机地推行其价值观，主导着日本的各项改革，教育改革首当其冲。1946年美国占领军总部公开发表了日本教育家委员会提出的《美国教育使节团报告书》。报告书要求，“为确保大学自治和独立自主，应由大学自主地制定设置基准，并保障教授会的自治性。此外，要打破偏重专业教育的弊端，谋求教育课程的自由化，加强一般教育(通识教育——本书作者注)”(11)。在教育行政上，报告书要求改革中央集权的行政制度，削减文部省的权限，取消视学制度。大学从政府高度控制下解放出来，有了自治的机会和可能。在报告书的基础上，1947年日本公布了《教育基本法》和《学校教育法》，对文部省的权限做了根本性调整，文部省由原先的领导、监督机关变成了指导性服务机关。大学与政府保持一定距离的自主办学有了法律基础和制度基础。
“进入50年代以后，随着国际国内形势的变化，日本的教育行政体制也发生了一些变化，总的趋向是加强中央集权。1956年废除了《教育委员会法》，制定了《关于地方教育行政组织经营法》，教育委员会由公选制改为任命制。”(12)高等学校的自治问题又面临着严峻的挑战，加上日本中央政府的大量投入，政府对大学的控制有增无减，大学教师被纳入国家公务员系列进行管理。这种状况一直持续到1987年4月1日的《临时教育审议会第3次报告》的产生，这个报告提出了日本国立大学独立法人化问题。2003年，在酝酿了多年的基础上，日本颁布了《国立大学法人法》等一系列法律，使得国立大学变成了独立的法人，大学再次成为可以自主办学的相对自治的法人实体，大学与政府之间又保持了相对明显的距离。
二、大学与政府间关系对高等教育发展的影响
大学与政府间关系从形式上看只是一个管理的问题，但实际上却是一种高等教育的理念和高等学校的地位问题，所以，构建合理的大学与政府间关系就不仅仅是如何管理高等学校的问题，而且是如何保证高等学校发展的问题。大学与政府间关系的一个重要环节就是政府是否可以给大学以自治以及大学拥有多大程度的自治。“高等学校自治也可以被理解为一种与高等学校基本权利和义务相适应的立法权和管理权要求。另外，自治概念所表达的自我规定性不仅强调高等学校相对于国家的独立性或自决，而且涉及高等学校作为一个整体与其成员的关系，强调保障科学工作者个人的基本权利和高等学校的中立和勤廉。从这个意义上讲，高等学校自治的要求也显然超过了高等学校自我管理的基本含义。”(13)因为大学自治本身既不涉及决策定向，也不涉及具体的管理活动。但是，大学自治作为一项大学发展的基本要求，“它需要相应组织形式的支持，而这种组织形式就是高等学校的自我管理。高等学校的自我管理是由高等学校自治原则直接引发的组织性后果”。(14)由此可见，大学与政府间关系是否合理对大学的发展至关重要，主要表现在以下几个方面:
(一)明确大学的法律地位，使大学可以自主发展
世界各国高等教育的发展历史表明，由于各国的国情及文化传统等方面的差异性，各国大学与政府间的关系不完全一致，而且就一个国家来说，不同的历史时期，大学与政府的关系也不一定相同。一般来说，政府对大学的态度开明，不采取严格控制的手段，大学与政府就可以保持相对明确的距离。而一旦政府与大学有了一定的距离之后，大学的法律地位就会更加明确。明确了大学的法律地位之后，大学也就明确了自己的权利和义务，其发展自然也就更加规范，其掌控自己命运的信心就更足了，大学的自主性由此可以得到法律的确认。在美国，很多人坚持认为，“学校自治则包括学校基本自治权和学校程序自治权。基本自治权(substantive autonomy)是指大学或学院组织章程中明确规定的，大学或学院能自主决定其学校目标、项目的权力;程序自治权(procedural autonomy)是指大学或学院组织章程中明确规定的，由大学或学院自主决定其实现目标的手段和方法的权力”(15)。所以，自治权的获得与立法有着密切的关系。
我们可以简单地将法律上的自主性理解为我们通常所谓的大学自治。从大学最初产生的时候，我们所谓的大学自治是指高等学校可以独立于国家之外。“如果承认自治是作为团体法人的高等学校的一项本质特征，则意味着要求赋予高等学校自主完成重要社会职能的权利。尤其在中世纪，它实际包含了独立立法、执法和司法的含义。”(16)但近代国家的产生和高等学校的国家化进程却已经使得自治的内涵和要求发生了变化:“它虽仍然涉及高等学校与国家的关系，却已无法追求或达到昔日的独立程度，而只能力求保持两者间的最大距离。而恰恰是这种距离，构成了保证高等学校团体法人地位和其成员利益的不可缺少的前提。事实上，自治是依职能来组织和实施的。”(17)鉴于高等学校的结构和任务，“其自治就可以被理解为一种由高等学校自身的内部机构自主地、不受政府影响地处理其自身事务的追求”(18)。美国学者爱德华·希尔斯指出:“所谓大学自治是指大学作为一个法人团体享有不受国家、教会及任何其他官方或非官方法人团体和个人，如统治者、政治家、政府官员、教派官员、宣传人员或企业主干预的自由。”(19)英国学者罗伯特·达尔把大学自治区分为两类，即实质性自治与程序性自治。他认为，“实质性自治是指大学决定自身目标和计划的权力，而程序性自治则是指决定大学通过何种方式去追求自身目标和计划的权力。”(20)现在看来，就是能够完全达到遮掩的自治水平也已经是相当不容易的了，这从我们上文所介绍的各国大学与政府间关系的嬗变过程中也许可以看得出来。
(二)更加凸显大学的特征，大学更像大学
大学与政府本来就是不同的社会现象，前者以追求学术、探索未知、传授知识为己任，除去了这些功能，也就失去了其作为大学的资格和本质。所以，大学的成长有其自身的规律和要求，这就是遵守科学规律、掌握科学的节奏、远离功利、自由探索。而政府自产生的第一天起，就是追求权力、资源，实施控制、实行武力，强调等级，所有这一切都与大学格格不入。所以，当这两个对立的主体走到一起，发生矛盾和冲突就是必然的。在这种情况下，两者谁愿意让步，都会对对方的特性产生影响。如果一方过多干预对方，则对方的特性就难以显现。我们既不主张政府过度干预大学而使大学变得像政府，也不主张大学过度干预政府而使得政府变得像大学。正确的态度是两者相融而不干涉，所谓“和而不同”，这样，大学就回归了自己，大学变成了真正的大学。
(三)大学可以自主地按照科学发展的需要确定发展思路
大学对自己本质的回归意味着大学可以完全依照科学自身发展的规律确定自己的发展思路。一所大学之所以要设置哪些学科并不是由学者的主观愿望随意确定的，而是他们在探索科学的过程中发现的。当他们意识到要发展某一学科必须依赖另外的学科支撑时，他们就会自然地对另外的学科开展研究。就是这样的链条式的网状延伸，才导致了今天我们所看到的大学。所以，大学的发展水平和方向是由学者决定的，而从本质上看，是学者循着科学自身的规律要求并遵循这种要求决定的。相反，大学就会衰落成为一种职业训练所。由此可见，政府遵照大学的意愿实际上是遵循科学规律的意愿。与大学保持一定距离，给大学足够的自由空间是政府应该采取的明智的态度(这就是大学的自治)，这样，科学规律就可以得到充分的展示，大学自然也就可以自由发展。所以，“作为确保研究自由的组织原则，高等学校自治要求保护高等学校的发展，促进科学研究和教学，有权独立实施与科研和教学直接相关的所有管理措施”(21)。
三、西方国家大学与政府间关系的制度建设
目前，关于大学与政府间关系的研究主要集中在大学自治这个焦点上，几乎把大学是否可以自治以及自治的程度如何作为衡量大学与政府间关系的唯一标准，尽管这种见解并不十分准确，但还是具有很强的说服力。故我们这里也主要从大学自治的角度(大学与政府间的距离)来分析大学与政府的关系，其中主要从制度建设和完善的角度进行分析。
大学自治与大学的学术自由是紧密联系在一起的，大学自治及其程度的体现是通过学术自由和其他诸种自由来实现的。英国教育家阿什比在研究大学自治问题时强调的是“自由”，表现在六个方面:“(1)在学校管理中抵制非学术性干预的自由;(2)学校自主分配经费的自由;(3)聘用教职员并决定其工作条件的自由;(4)招生的自由;(5)课程设置的自由;(6)决定考试标准与方式的自由。”(22)而美国卡耐基高等教育委员会的一份报告对大学自治的界定则更加广泛，主要包括:“(1)制定资金使用于特殊之目的;(2)支出费用仅受审计上的监督;(3)决定大学雇员的分配、工作负担、薪资升迁;(4)选择教师、行政人员及学生;(5)建立有关等级、学位授予、开设课程及发展计划上的学术政策;(6)研修有关学术自由、成长比率以及研究和服务活动的行政之政策等。”(23)美国哈佛大学前任校长博克教授谈到政府和大学的关系时认为至少有四种方式可供选择:“一是发布命令，强迫大学停止某项工作，或遵守一系列规定和准则;二是要求大学对某些决定进行重新审查，或要求大学仔细研究某些特殊问题;三是通过提供津贴鼓励大学作出政府期望的行动;四是通过加强市场力量，依靠激烈的竞争实现其目标。”(24)“1965年国际大学协会在日本召开，会议认定大学自治应包括:(1)人事的自治;(2)学生选择的自治;(3)决定教学课程的自治;(4)决定研究计划的自治;(5)分配财源的自治。”(25)
从这些学者的分析来看，在讨论大学与政府间关系时所确定的分析维度主要集中在经费分配、招生、学科建设、人事管理、学位授予等方面。下面将就这些问题从制度建设的角度讨论发达国家大学与政府的关系。
(一)关于大学与政府关系的法律
在确定大学与政府应当建立什么样的关系时，不少国家是通过立法的方式，用明确的法律条文加以规定的。“二战”以后，世界高等教育强国在关于高等教育管理方面经历了至少两次较大规模的立法运动，第一次立法运动发生在20世纪60年代，第二次发生在20世纪80年代。两次大规模的立法运动不仅完善了这些国家的高等教育法律体系，更为重要的是通过这些法律更加明确了这些高等教育强国政府与大学的关系。
1.英国的高等教育立法对大学与政府关系的影响
英国的大学与政府关系一直保持着一定的距离，在国家的立法体系中，英国的大学有“独立”和“自治”的法律地位。大学可以制定本校的大学法。大学法是根据《学院特许法》取得皇家特许而成为独立法人的“自治大学”自行制定的、冠以本大学名称的大学法。大学法与其他的初等和中等教育法不同，它不是由议会通过并经国家颁布实施的，而是由大学自行制定和执行(相当于学校章程)，其制定不必经议会审议通过，由英王批准实施，只在本校范围内有法律效力。它与其他教育法规没有层次上的关系，只是其内容不得与教育基本法相抵触。
从上述英国立法的历史来看，英国的大学具有自治的传统。也就是说，英国的大学传统上就是独立的自治机构，特别是像牛津和剑桥这样的传统大学自治的历史更为久远。1988年夏，英国政府出台了《教育改革法案》。根据这个法案的有关条款规定，“大学外的包括多科技术学院和非大学的学院将获取法人资格，脱离地方教育当局的控制，这样，在英国教育史上，大学和国家关系第一次以法令明确地作出了规定，政府加强了对整个高等教育的控制，现在的公共学院不再是名义上的独立……多科技术学院及公共学院摆脱了地方教育当局对正常教学活动的干扰，扩大了高校办学自主权”(26)。大学从法律上获得了独立自主办学的权利，成为法理上的自治机构。
2.美国的高等教育立法对大学与政府关系的影响
秉承英国大学自治的传统，美国大学特别是私立大学一直坚持自治办学的原则，不希望政府过多介入大学内部的事务，保持与政府较远的距离。“人们对待以学术研究活动为中心的高等学校的态度非常特殊，即便是在公共税收支持下建立起来的公立高校也享受着与其他公立机构截然不同的待遇，受到政府的特别尊重，政府心甘情愿地遵守着一条原则——把钱放下，什么也别问地走吧(Trow，1993)……学术自由、学校自治一直是美国高校的传统。”(27)联邦政府对大学向来不进行直接管理和干预，虽然“联邦政府由于无权干预大学内部事务活动，在法律上不能对大学的性质作出明确的规定，但美国联邦法典第31章《教育总则法》规定:‘任何有关适用项目的法律条款不得解释为授权任何美国政府部门、机构、官员或雇员对任何教育机构、学校或学校系统的过程、教学计划、管理或人事，或是对任何教育机构或学校系统选择图书馆藏书或其他印刷的教育资料，或是对安排或输送学生或以克服种族不均衡加以指导、监督或控制。’这充分表明美国高等学校范围广泛的自主权益”(28)。尽管如此，联邦政府仍然试图通过立法(主要是在法律中规定拨款的数量和原则)来间接控制大学，1958年的《国防教育法》、1963年的《高等教育设施法案》、1965年的《高等教育法》以及1968年的《高等教育法修正案》等一系列法律都体现了联邦政府的这种意志，但这种控制绝不会渗透到高等学校内部的管理过程，而是采取自愿的方式由大学自己选择是否接受法律中的某些拨款。
相反，州政府在管理大学上具有更多的权力，各州通过立法确定高等学校内部的管理模式和管理体制，试图控制大学按照州政府的意愿行事。20世纪80年代，州政府要求高等教育履行责任的倾向更强。“州政府找到了参与公立高等教育事务的法律依据。政府认为，由于它在公立高等教育资金投入中扮演了主要角色，因此，政府有权干预高校内部事务;高等学校是美国社会的中枢组织，应该受到社会公共部门的控制和监督;高等教育机构五花八门，各行其是，不利于整个高等教育事业的发展，因此政府应该发挥中心协调的功能。”(29)但是，州政府管理大学也是有限定条件的，那就是必须遵守大学与政府共同制定的大学章程(有的学校称为大学法):大学根据章程的规定管理自己的事务，而政府也要按照章程的要求管理大学，不能干预大学内部的教学和科研事务，尽管政府还不得不给大学拨款。
3.德国的高等教育立法对大学与政府关系的影响
德国大学与政府的关系在“二战”后发生了较大的变化，战前，大学与州政府之间的距离非常接近，州政府对大学的管理严格而又具体。战后，通过一系列立法工作，联邦政府逐渐代替州政府而加强了对大学的管理，大学随之与联邦政府的距离更加接近。“德国高等教育管理历来被分为国家行政管理和学术自我管理两个部分。两者虽然在形式上定位明确，在操作上却一直处于复杂而微妙的关系之中。政府控制与高校自主是德国高等教育发展中的一对永恒矛盾。其中，高校自主的努力又是矛盾的主要方面。”(30)欧洲大学自治的传统虽然在德国受到多种限制，但是洪堡所确立的自由原则使得德国大学始终具有自治和与政府保持一定距离的愿望，成为大学与政府关系矛盾的主旋律。
1976年制定的《高等学校总纲法》实施后，德国各州政府对大学的管理权限逐步缩小，而大学的自主权得到进一步扩大。该法的基本原则就是“联邦政府就高等教育的一般性原则制定纲领性法律”的规定，在这个法律的指导下，德国联邦政府制定了一系列法规，以至于“几乎所有涉及高等教育的问题都有相应的法律规定，这些法律对州政府控制大学的权利进行了平衡;联邦政府还颁布了《培养能力审核条例》，使教师们的教学活动得到监督”(31)。1985年修订后的《高等学校总纲法》进一步扩大了高等学校的自主权，减少了政府的行政干预。可见，“经过20世纪70年代后的一系列改革，新型的德国大学制度模式逐步凸显出来，德国大学自治也呈现出新的发展趋势:大学拥有高度的自主权，成为一个具有独立决策能力和自我调节能力的独立实体”(32)。这些法律和法规颁布和实施的结果就是使德国大学既摆脱了象牙塔式的学术传统，更加主动地接近社会，也摆脱了因州政府长期以来的直接控制而使得大学缺乏活力的现状，德国大学的现代化步伐由此迈开了。
4.法国的高等教育立法对大学与政府关系的影响
法国政府在处理与大学的关系时是有其法律依据的。首先，在《法兰西共和国宪法》(现行宪法，1958年9月28日通过，1958年10月4日公布，2008年7月23日由现代的第五共和国最后修改宪法第2008—724号)中多次提到关于“教育”的问题。如在《宪法·序言》中开宗明义地指出:法国“公民除享有《人权宣言》所规定的权利外，还享有劳动权、受教育权、获得社会救济权，以及对侵犯人权的政府的起义权”。第34条则赋予议会通过制定相关法律来管理教育的权力，而对于高等教育则明确规定政府有权管理。在宪法第78条中规定:“除有特别协定外，共同体的管辖范围还包括司法监督、高等教育以及对外运输、共同体内部运输和电信的一般组织。”由此可见，大学受制于政府在法国是有宪法依据的。
虽然法国宪法规定了国家对大学有管理的权力，但是并没有规定国家如何管理大学以及管理层面达到什么程度，在大学与政府的关系上，大学与政府应该保持多大的距离，等等。实际上，这些是由两部高等教育法律来确定的——《高等教育方向指导法》(1968年11月12日第68—978号法)和《高等教育法》(1984年1月26日第84—52号法)。《高等教育方向指导法》在法国历史上以少有的方式提出了高等教育要贯彻“自治、参与和多科性”三项原则，“自治”是这部法律的核心内容。在这部法律中多次提到大学“自治”问题。如第3条:“大学是有法人资格和财政自治权的公立科学文化机构，它把能得到公立科学文化性机构资格的教学与科研单位和这些单位公用的服务部门有机地组织起来，承担目前的大学、学院及法令作有特殊规定的附属学院的全部活动。”第5条:“隶属国民教育部长领导的大学及其他公立科学文化性机构可与其他公立或私立机构签订合作协议……附属机构保留其法人资格和财政自治权。”第3编:“行政自治和参与管理。”第4编:“教学自治和参与管理。”第5编:“财政自治。”
1984年的《高等教育法》再次肯定了大学“自治”原则，这就从法律上为大学的自治强化了基础。该法的第20条就指出:“公立科学、文化和职业机构是国立高等教育和科学研究机构，它具有法人资格，在教学、科研、行政、财政方面享有自主权……这些机构是自治的，在执行本法所规定任务的过程中可以在国家规定的范围内，本着信守合同的原则，确定自己的教学、科研和资料工作的政策。”第37条则是从法律制定的角度确认大学“自治”的权利，该条款明确要求，“行政法院以本法确定的自治和民主的原则为前提，对高等师范学校、大型机构和国外的法国高等学校的组织与管理的专门条例，将用法令作出规定”。
虽然法国对高等教育和高等学校的管理长期实行的是高度集权制度，但是“二战”后国际环境和民主潮流使得法国政府不得不在对高等学校的管理上更加民主化。在上述两部法律颁布并实施以后确立了大学与政府之间的距离，使得大学成为自治的组织，政府对于大学的控制必须依照法律的规定。
5.日本的高等教育立法对大学与政府关系的影响
日本在20世纪80年代加快了国立大学独立法人化步伐，为大学自治寻找法律基础。“日本国立大学独立法人化最早始于1987年4月1日的《临时教育审议会第3次报告》，该报告指出:‘赋予国立大学公法人资格、作为特殊法人存在……有必要进行更广泛、更认真的调查研究。’”(33)当然，这一时期日本国内各方面对于国立大学独立法人化的看法不尽相同，其中日本文部省提出的设想最具有代表性。“文部省有关国立大学独立行政法人化的方针可简单概括为三点:(1)国立大学独立行政法人制度的运营应以自主性、自律性和自我负责为基本原则，因此，在大学组织编成、教职员配置、工资待遇、预算执行等方面，国家应放宽限制;(2)独立行政法人制度应极力排除来自国家的事前干预和统一控制，力求将事后评估置于重点;(3)在考虑大学教学与研究特点的前提下，制定有关国立大学独立行政法人特例措施。”(34)文部省提出的这三个原则对于保持大学的自治更有实质性意义。
为了推动国立大学独立法人化的实施，从2003年7月开始，日本国会审议通过了一系列相关法律，主要包括《国立大学法人法》、《独立行政法人国立高等专门学校机构法》、《独立行政法人大学评价和学位授予机构法》、《独立行政法人国立大学财务与经营中心法》、《独立行政法人多媒体教育开发中心法》、《关于施行国立大学法人法等相关法律的整备法律》6个法案。在这些法律中，“《国立大学法人法》为核心法案，它对法人的产生、组织和业务、中期目标要求、财务和会计制度等进行了明确的法律规定，使得国立大学主要按照《国立大学法人法》进行法人化改革”(35)。“根据《国立大学法人法》第2条规定，所有国立大学法人化，设立国立大学法人。这在法律上保证了国立大学从政府机关中剥离出来，同时，在获得独立自主权时应当承担起更大的责任。”(36)
通过上述法律的实施，国立大学法人化进程得到快速推进，法人化改革以后，国立大学的自主权得到了法律保障。“《国立大学法人法》赋予了国立大学法人独立的法人地位，赋予了大学在资金、人事以及其他管理事务方面有着自主决定权。在文部科学省规定的范围内，大学可以根据自身的优势，自主决定发展方向和发展措施。可以说，《国立大学法人法》赋予国立大学这样独立的法人地位和管理的自主权为日本国立大学以及整个高等教育的进一步发展提供了发展的动力和必要的条件。”(37)日本大学的这次改革对当今世界许多国家的高等教育改革起到了推进作用，在世界范围内产生了积极影响。
(二)关于经费分配与使用的法律法规
高等学校是否可以自主使用政府拨付给大学的经费不仅是大学自治的表现，也是大学与政府关系的主要表现。纵观世界高等教育强国，各国在这一点上有一个基本趋势:让高等学校自主地去花钱而不过多地去追问经费在校内的使用情况。
在法国，高等学校在经费使用上拥有较大的自治权，1968年《高等教育方向指导法》第8条(1971年7月12日第71—557号法第3条)设计了大学内部的管理机构。“经全国高等教育和科学研究理事会同意，通过法令建立地区高等教育和科学研究理事会，其管辖范围可包括一个或几个地区……该理事会……对本地区各大学及其他公立科学文化性机构的教学大纲和经费申请提出意见。”第9条规定，“设全国高等教育和科学研究理事会，由国民教育部长任主席。该理事会包括大学选出的代表、独立于这些大学的高等教育和科学研究机构选出的代表，以及占1/3的、代表国家重大利益的外界人士……全国高等教育和科学研究理事会的职责是:……就大学和其他隶属国民教育部长领导的高等教育机构的教学大纲和经费申请提出意见，有义务就不同机构间的预算分配提出意见”。而经费的具体分配则由校内的科学理事会负责。该法第13条规定，“研究计划的确定及有关经费的分配由科学理事会专门负责。该理事会由教授、副教授、讲师、相应级别的研究人员及根据其科学研究能力选定的人员组成”。
此外，《高等教育方向指导法》还允许高等学校自主获得国家之外的经费，该法第26条就指出，“公立科学文化性机构为完成其使命拥有国家提供的设备、人员和经费。此外，它们还有其他收入，这主要来自馈送、捐赠与基金、服务报酬、考试费及各种补助”。除了国家的拨款外，大学有权支配其他各项费用。而对于国家拨款部分，该法也将其交给财政法的要求来分配。“国家向国民教育部长领导的所有公立科学文化性机构提供办公和设备经费，其数目由财政法规定。财政法对各类人员经费及科研经费的分配均有规定。国民教育部长在征求全国高等教育和科学研究理事会的意见后，根据各大学和独立于大学的公立科学文化性机构的计划，按全国统一标准，分配财政法规定的人员编制，并提供一笔总的办公经费。”所以，教育部长必须按照法律的要求分配经费，而对大学如何使用经费则不加过问。1984年的《高等教育法》再次强调了“财政自主”的原则，该法第41条指出:“公立科学、文化、职业机构拥有为完成其使命而由国家提供的设备、人员和经费。它们可以使用来自遗产、捐赠与基金、服务报酬、考试基金、雇主为雇员的初步职业技术教育提供的经费，以及补助的经费。它们向大学生和旁听生收取报名费。它们还可以得到地区、省、市镇及其组合提供的设备或经费。”第42条规定:“各公立科学、文化、职业机构都应投票表决自己的预算，预算应确实做到收支平衡并以适当形式公布。预算附录包括按国家预算下达的人员编制表和说明本机构可以使用的预算外经费的文件。上一年度的财务决算每年在校务委员会通过后公布。”这说明大学在使用经费上已经有了很大的自主权。2007年8月1日，法国通过了2007—1199法案。“法案还赋予了大学相当程度上的财政自主。大学可以建立两种基金，一种不是由法人赠与的大学基金和一种由法人赠与的合作基金，国家还对这种赠与给予了减税的鼓励。企业主进入行政管理委员会增加了大学获得捐助的机会。”(38)克拉克曾经说过:“真正的大学自治必须有财政上的独立来保证，它要求大学不依赖于任何一个投资者。”(39)
根据《国立大学法人法》的规定，日本“国立大学法人运营的必要经费即由各校自己收取的学费等收入和国家下拨的运营费交付金等，这些经费都可由大学自主决定如何使用。校内机构原则上也由各校自行决定设置和废止。校长以下的各级负责人将直接由校长任命。产学官(指企业、大学和政府)合作等也由大学自行判断并富有弹性地开展”(40)。
德国“现阶段高校办学自主权加大的主要思路有:增加经费使用的灵活性，如从经费分类管理向经费包干制度的探索;在有关法律条款上取消一些对学校的限制，减少行政对学校自主办学的干涉;扩大高等学校招生的自主权，促进高等学校之间的竞争和特色的形成。此外，在有些州，高等专业学院的投资主体开始下移(从州政府下移到市政府)，经费问题日渐突出，这也将迫使学校更加关注自己的效益和办学自主权”(41)。《高等学校总纲法》实施后，州政府对大学的管理权限缩小，而大学的自主权扩大。《总纲法》规定“政府向大学的拨款实行‘合并预算’，不再受政府的类别预算限制，大学可以根据自己的意愿跨类和跨年度使用经费，并鼓励大学向社会争取办学资金，这使得大学经费使用自主权提高”(42)。这就给了大学充分的经费使用自主权。
(三)关于人事管理的法律法规
学校人事权包括校长的产生、教师职称的评定与晋升、校内管理人员的任命等方面的自主权。学校是否可以自主地决定这些事务也是大学与政府间关系的一个重要方面的体现。
法国在1968年《高等教育方向指导法》的第1条中就规定:“大学应为教师和研究人员提供保障，使他们能在思考和精神创造所必需的独立和从容的条件下从事教学和研究活动。”第3条也规定:“大学是有法人资格和财政自治权的公立科学文化机构，它把能得到公立科学文化性机构资格的教学与科研单位和这些单位公用的服务部门有机地组织起来，承担目前的大学、学院及法
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10):81．令作有特殊规定的附属学院的全部活动。”第5条指出:“隶属国民教育部长领导的大学及其他公立科学文化性机构可与其他公立或私立机构签订合作协议。(1971年7月12日71—557号法第2条)——“这些协议的主要目的是将本法第19、20条为公立高等教育机构学生规定的检查能力和知识的方式扩大到私立机构的学生，并为私立机构实现其中规定的教学自治提供条件。”1984年的《高等教育法》也对大学的自主管理作了规定，该法第3条规定，“公立高等教育是世俗的，不受任何政治、经济、宗教和意识形态的支配;它尊重知识的客观性，尊重不同观点;它应为教学和研究工作提供发展的自由、创造的自由和批评的自由……除受教育者和教育工作者之外，公立高等教育还要吸收公共利益的代表以及经济、社会和文化界的代表参加管理”。第26条要求，“大学的管理通过校长的决定、校务委员会的决议、科学审议会和教学与大学生活委员会的建议和意见得以实现”。第27条要求，“上述三个委员会全体成员组成的大会按法令规定的方式，以绝对多数选举产生大学校长。他必须具有法国国籍，是本校的专职教师—研究人员。校长任期5年，不得连任。校长领导大学。校长代表本校处理对外事务，签署具有法律约束力的协定和协议。他审核大学的收入与支出;主持三个委员会的工作，准备并执行其决议，听取其建议和意见;对本校全体工作人员拥有权威，分配大学各服务部门的行政、技术、服务人员和工人的工作;任命各种考试委员会的成员，负责维护学校的秩序，并可按行政法院法令规定的条件要求警察介入。校长由一个办公室协助工作。办公室人员根据校长提名加以遴选。办公室的组成由各校章程确定。校长可委托三个委员会的副主席和本校秘书长代为处理有关事宜，并委托各培训与研究单位、学院、学校和公共服务部门的负责人处理涉及各自部门的事宜”。可见校长在校内的人事安排上具有很大的决策权。
2007年8月1日，法国又通过了2007—1199法案(又称贝克莱斯法案)，在这个法案中，对法国大学内部的人事管理有一些规定，例如“大学校长的角色也发生了很大变化。之前他由三个委员会选举产生，任期5年，不可连任;改革后则仅由行政管理委员会选举产生，任期也与各委员会一样同为4年，可连任一届。校长候选人的资格也放宽了很多，不一定是教学兼研究人员，也可以是只担任教师、研究员或者是客座讲师的候选人。校长的职权明显增强:他拥有对人事安排的否决权，可以决定奖励的受益人，能够聘用合同制的教师、科研、技术和行政人员”(43)。这些法律的颁布给了法国大学越来越多的校内人事权。
在日本，为了减少政府人员对高等学校管理工作的影响和干扰，《国立大学法人法》第16条明确规定:“政府或地方公共团体的职员(不包括兼职者)不能做国立大学法人的董事。”这就“增加了学校层次的权力，增强了国立大学法人之长的权力。可以看出，法人化改革贯彻了这样一种理念，即作为独立法人机构的大学必须加强学校层面的管理和领导”。(44)另外，日本的《教育公务员特例法》规定:“为了保障教学、学术自由，校长、教师和部局长不经大学自治机构审查同意不得违反本人意愿调动工作、降职或免职，”他们的任期和退休年龄“由大学管理机关规定”，工作成绩评定“由大学管理机关执行”。根据《国立大学法人法》的要求，“政府在很多方面向大学下放管理权力，大学内部的教学、科研、人事、财务等重大事务均由大学自主决定，文部科学省尊重大学的自治，除大学内发生重大事件，基本上不干预校政。学校被赋予了校长选举权、理事会人员配置权、机构组织设置权、学校规划权、人事管理权、财政支配权等。相关事项由学校自主决定并承担相应责任。各大学制定中期目标和计划，报文部科学大臣认可，并作为法令公布”(45)。
美国大学为了保障教授的权利，大多实行“终身雇佣制”。美国大学教授联合会1970年明确规定，正式聘用的全日制教授在退休年龄之前其聘任期要得到保护，除非学校财政危机或教授不能胜任或道德败坏，不得解雇。关于大学教师的聘用和解聘的法规内容在本课题的第一部分中已经做了较为详细的说明，这里不再赘述。美国大学校长在学校有极大的决策权，他依据学校管理委员会、董事会等大学最高权力机关授权自主决定学校的事务，人事权也由学校自主实施，州政府原则上不予干预，联邦政府则更无权干预了。美国大学普遍制定学校章程，各校依照章程管理自己的人事等事项。
英国大学通常也实行教授终身制，1988年《教育改革法案》重申要保证避免无充足理由而解雇学术人员。虽然这部法律受到不少批评，但是在尊重大学内部人事管理方面仍有积极的作用。
德国在《高等学校总纲法》实施后，州政府对大学的管理权限缩小，而大学的自主权扩大。扩大校长的管理权限，强化校长的管理角色;根据《总纲法》规定，“校长是高等教育在法律和学术两方面的领导人，任期由过去的2年改变为4～8年，校长以具有领导和管理学术部门的经验及能力为主要标准，不一定由教授担任，原来由州政府派往大学的监督人不再直接向政府负责，转而向校长负责”(46)。
(四)关于自主招生、教学、科研等方面的法律法规
大学是否拥有自主招生、教学和科研等方面的权利是学校是否拥有自主权的重要方面，如果学校不能在这些事关大学本质特征的方面获得自主权，则大学自治就变成了一纸空文。上述世界高等教育强国在这些方面基本上都是将其交由大学自己去完成。
1.大学自主招生权
一般来说，世界高等教育强国的大学招生自主权都归学校所有，政府不予具体干预。美国联邦政府的高等教育立法都涉及拨款和资助问题。例如1965年颁布的《高等教育法》的内容有八章，但是该法案的核心，也是最具有时代意义的就是学生资助问题，内容涉及有关高等教育发展建设的七个方面。其基本内容是:大学社区服务及继续教育项目;对高校图书馆提供资助;加强发展中的学院;学生资助;教师项目;为改善本科生教学提供资助;1963年《高等教育设施法》的修订;总则。其中的每一章内容都未涉及大学招生问题。此后的一系列修正案无一不是以拨款问题为核心，招生问题并未成为联邦政府高等教育法律关心的对象。
实际上，美国大学在其内部章程中已经明确规定，招生权属于学校，学校有权确定招生规模、招生专业以及各专业的具体招生人数。虽然州政府也会根据大学(主要是州立大学)的学生就业情况进行评估，并依据这个评估结果来确定招生规模的拨款数，但毕竟大学还可以进行谈判。而且，州政府也仅限于确定学校招生总规模且这个总规模也是十分模糊的，至于学校各专业的招生比例分配等问题将不再过问，而由学校自己确定。其他国家的情况也大致如此。
2.大学自主教学权
教学向来被认为是大学传统的自主权力范畴，这些高等教育强国向来不加干预。在德国，教学自由和自主是自洪堡时代就已经确立了的基本原则，德国历代政府，无论是州政府还是联邦政府，在制定法律时，都不会去触碰这个底线，否则将会遭致大学以及整个社会知识群体的群起攻击。所以，德国的高等教育法律规定，“在处理学习安排和学生毕业事项(授予学位、发证明书等)上，高校必须保持最大可能的独立自主权……在完成教学任务的范围内，教学自由着重体现在讲课、编写教材和采用教学方法，以及发表科学和艺术教学意见的权利方面”(47)。“德国政府在新《高等学校总纲法》中删除了有关‘学习条例’、‘课程设置’、‘其他成绩证明’、‘科研的协调’和‘取消学籍’等条款，并对‘学习改革’、‘学习和考试条例相互协调’、‘考试’及‘考试条例’等条款进行了重新修改规定。例如在有关考试及考试条例里就取消了类似规定‘由谁及如何主持考试’的条款。上述改革的基本考虑就是，既然教学和研究是高等学校自己的事务，联邦的高等教育立法就不应该再对此作出具体的规定。而鉴于各州高等教育立法必须遵循联邦总纲法所确立的基本原则，所以，它实际上也意味着各州不会再就上述内容作统一而具体的法律规定。”(48)这表明大学在教学等问题上拥有绝对的自主权。
法国1968年《高等教育方向指导法》第四编“教学自治和参与管理”的第19条规定:“公立科学文化性机构和这些机构中的教学与科研单位，根据本法的条款、教学研究人员的章程以及参照全国高等教育和科学研究理事会的意见建立的制度，确定各自的教学活动、研究计划、教学方法、检查和考核知识与能力的方式。”1984年的《高等教育法》第31条规定:“教学与大学生活委员会由20～40人组成，其比例如下:教师—研究人员、教师和学生的代表占75%～80%，此两类人员代表的数目相等，接受继续教育的学员的代表属于学生代表之列;行政、技术、服务人员和工人的代表占10%～15%;校外人士占10%～15%。教学和大学生活委员会负责就起始教育和继续教育的方向向校务委员会提出建议，审查设立新专业的申请及其计划;它制订措施，以落实对学生的学业方向指导并使他们学以致用，为学生就业提供帮助，支持为学生组织的各种文化、体育、社会或结社活动，改善学生的学习和生活条件;它尤其应研究有关学生的补习、食宿、社会与医疗服务、图书馆与资料中心的措施;它保障学生在政治与结社方面的自由。”可见，在教学以及与教学相关的事务上，大学内部的教师等是有决定权的。
日本《教育基本法》只申明“要尊重学术自由”，缺乏对高校教学自主权的具体规定。为适应市场经济发展的要求，日本近十几年来在增加高校办学自主权方面加大了改革的力度。如日本临时教育审议会《关于教育改革的第三次咨询报告》明确提出:“大学作为一个独立的组织体和经营体，有权自行决定有关教育、科研方面的政策，在自由的学术空气和严格的自我评价基础上发挥创造性。”(49)
而英、美两国大学教学自由是其一贯的传统准则。
3.大学自主科研权
大学自主科研也就是大学的科研自由和学术自由，这在以德国为代表的西方国家也是一种传统，尽管20世纪70年代西方发生的经济危机对大学科研自主原则有所侵蚀，但是这个原则至今仍然是大学之所以成为大学的基石而牢固确立在这些高等教育强国的大学精神之中。德国《高等学校总纲法》规定，“科研自由包括提出问题和研究方法的原则，以及科研成果的评价及其传播。高等学校主管科研的机构可以就有关科研活动的组织、科研计划的发展和调整，以及科研重点的形成等问题作出决议”(50)。
法国1968年《高等教育方向指导法》也规定，教师和科研人员在行使其教学职责和进行科研活动时享有完全的独立性和充分的言论自由。法国总统萨科齐上任后，“新的法案预计于下周公布，将赋予大学自我管理的权力，让它们能够管理资产和预算、招聘职员和设计课程。萨科齐希望大学能够与研究机构建立伙伴关系，并承诺在5年内增加500亿欧元的财政资助”(51)。
英国《1988年教育改革法》指出，必须注意确保学术人员在法律允许的范围内有对普遍接受的知识提出疑问并进行检查以及提出新观点和发表争论性的或不是流行的意见的自由。“在英国高等教育治理制度中，大学章程起着核心作用。大学章程规定了政府如何介入、在什么范围和多大程度上介入大学治理，规定了社会有责任参与、在什么范围和多大程度上参与大学治理，大学如何在适应社会发展要求和保持大学自治、学术自由中间取得平衡。”(52)
日本的《国立大学法人法》、美国的《宪法》都通过相关的规定直接或间接地赋予了大学在科研上的自主权。
(五)关于中介机构功能的法律法规
大学与政府之间保持多大的距离除了通过相关法律规定之外，在这些高等教育强国的高等教育管理中还采取了比较一致的做法，那就是在大学与政府之间设立一些中介组织(它们既不属于政府机构，也不属于大学内部机构)。这些中介组织为了自身的生存和出于对高等教育的重视，基本上能够采取一种超然的态度来处理大学与政府之间的关系。所以，中介组织的出现成为调节大学与政府关系的润滑剂和缓冲器。由于这个问题在本课题的第一部分中已经做了较为详细的说明，这里也只做简要分析。
德国在《高等学校总纲法》颁布后通过制定一系列相关的法规重新确定了大学与政府的关系。“自从《高等学校总纲法》颁布实施以来，联邦政府逐渐加强对高校的宏观调控。现在，联邦与州政府通过高校建设规划委员会和联邦与州教育规划和促进研究委员会等机构在发展和扩充整个高等学校领域方面进行合作。”(53)“政府的权力受到代表高等教育特殊社会利益的机构和中间团体的限制，政府与大学之间通过一系列中介机构缓冲，不再发生直接关系，大学与社会通过一系列中介机构紧密地联系起来。”(54)
法国在1984年《高等教育法》中建立“全国公立高等教育机构评价委员会”。委员会的目的是“了解学校本身是否存在教学与科研的内部评估机制，了解这一机制是否借助于大学之外人士或其他用户的评价”(55)。“该委员会是一个独立于教育部和整个大学之外的组织，由国内外知名的专家学者组成。除了各高教机构定期向该委员会提供情况报告外，委员会还可在各高教机构进行调查研究，在此基础上对其教学与科研的进度、成果、质量、效率等作出评估，并据此提出改进的建议与意见……这样，显然有力地促进了各高教机构间公正、全面的竞争，为社会对高教质量的要求提供了明确可靠的全面资料。”(56)“这种形式的教育评估改变了以往行政式的检查，变成了同行之间的平等对话。实践表明，大学十分欢迎这种形式的评估。每一份评估都旨在发掘某所大学有别于其他大学的独特之处，这种做法尊重了大学的自治精神。”(57)
英国“1988年夏，政府出台了《教育改革法案》。根据《法案》有关条款规定，成立了多科技术学院基金会(Polytechnics and Colleges Funding Council，PCFC)取代全国咨询委员会(NAB)，成立大学基金会(Universities Funding Council，UFC)来代替大学拨款委员会”。(58)
日本的《国立大学法人法》规定，“国立大学在接受‘国立大学法人评价委员会’评价外，还必须接受第三者‘大学评价与学位授予机构’的评价，第三者评价机构评价时必须遵守《独立行政法人大学评价与学位授予机构法》”(59)。第三者评价机构必须将评价结果向社会公开。“这种评价结果将和政府拨款直接挂钩。第三者评价机构是独立于政府和大学之外，完全站在第三方的角度对国立大学进行客观、公正的评价，因而，这种评价方式普遍受到政府、大学和社会的认可。”(60)
四、结论
在讨论政府与高等学校之间关系的问题时最重要的是大学与政府之间距离的“度”的掌握，过度地缩小这个距离或过度地拉大这个距离都会导致大学的发展受到影响。我们可以画一个坐标系:假设X轴为大学自治(自由)，Y轴为政府控制(管理)。绝对地属于X轴和绝对地属于Y轴的情况都是不存在的，一方面，大学不可能指望政府永远保持“把钱放下，什么都不问地走开”的态度，另一方面，政府也不可能无视大学的社会功能而任其逍遥自在地从事自己感兴趣的科研和教学。我们只能在X和Y所构成的区域内寻找一个平衡点，然后把这个点与原点O连接起来，转变构成一条自原点出发的射线。很显然，这条射线必然要与X轴和Y轴之间形成一个角度。所以，我们要做的事情就是如何控制这个角度。最理想的角度也许是45°，大于或小于45°都可能会造成对另一方的伤害。不过，这个45°的获得是非常困难的，也许并不仅仅是大学与政府的博弈，往往还会有第三方因素的介入。(见下图)
大学自治与政府控制关系图
由此，对于大学与政府的关系我们可以得出如下几点结论:
(一)加强立法是维护大学与政府间稳定关系的首要条件
在这些高等教育强国中，高等学校都是法定的自治机构，各国通过立法使其拥有教育活动的独立自主权。“完善法律程序，使政府与高校都进入法制轨道。各国法治的发展史表明，法律程序是人治和法治的分水岭，是防止专横和权力滥用的屏障。具体到高等教育管理领域，无论从理论还是从实践上看，仅仅依靠实体法根本无法控制政府与高校权力的专横和滥用。推进高等教育法治，保障高校自治必须求助于具有自身独立价值的程序，通过建立和完善体现正义理念的程序制度来制约政府与高校的权利使用过程。”(61)如果没有完备的法律作保障，大学与政府间关系就容易变化无常，最终受到损害的可能是大学。
(二)政府的宽容态度可以有力地促进大学的发展
在处理大学与政府间关系时，毫无疑问政府处于强势，特别是在当今时代，政府拥有丰富的资源和强大的权力(包括武力)。从这个意义上看，大学与政府保持多大的距离说到底还是需要政府最后来确定。由此可见，政府在处理与大学的关系时持有一个什么样的心态和胸怀就显得尤为重要了。从这些高等教育强国高等教育发展的历史来看，政府的宽容态度是其主流，这也使得这些国家的高等教育能够较为稳定地发展，保持着领先的高等教育水准。有学者指出:“把这些传统大学地位之显赫全部归因于它们自治的传统固然有些牵强或失之偏颇，但我们透过历史的层层迷障还是可以辨认出其中存在的某些关联。可以肯定地说，没有八百多年的近乎遗世独立的固执，就不可能有今天的牛津、剑桥;同样，如果没有1829年的达特茅斯案的裁定，也不可能有现在的达特茅斯学院，甚至是否存在‘常春藤联盟’都很难说。曾经拥有数所著名中世纪传统大学的意大利在大学被全部纳入国家同一规划范围之后，又有哪一所大学至今风采依然?在法国、德国，今日大学的情形也与意大利相仿。”(62)
有鉴于此，博克曾经建议:“第一，防止不合理的干涉行为。博克认为有两类联邦法规从根本上对学术的发展构成了威胁，一类规定是政府试图对大学探索、传播和学习的知识内容进行管制，另一类是政府试图左右大学的学术事务。第二，增加新的服务。政府为了实现某个公众目标而促使大学增加新的服务，应该向大学提供补贴，同时注意避免向大学提出具体的管理服务方面的要求，并尽可能依靠大学顾问帮助作出涉及政府经费拨款的所有决策。博克强调，“政府的干预行为必须证明具有充分正当的理由，符合公众利益的要求，政府必须尽可能少地用侵犯学校学术自主权的方法来实现其合法目标。如果政府官员能够遵守这些条件，那么他们就有权力去纠正严重的错误，有强烈的动机促使教育资源满足重大的公众需求。与此同时，每所大学都会具有广泛的自由权利，自行决定如何以最恰当的方式响应外部世界不断出现、不断变化的需求和机遇”(63)。出于对高等教育发展的考虑，博克的建议不无道理。
(三)建立中介组织，润滑大学与政府的关系
为了避免大学与政府的直接冲突，发挥社会中介机构的作用几乎是这些国家通行的做法。“政府的权力受到代表高等教育特殊社会利益的机构和中间团体的限制，政府与大学之间通过一系列中介机构缓冲，不再发生直接关系，大学与社会通过一系列中介机构紧密地联系起来。”(64)实践证明，建立中介组织对于高等学校的发展更加有利，同时也减轻了政府的负担，降低了政府的管理成本和相应的风险，可谓一举多得，何乐而不为呢?
(四)大学的自治意识可以使大学有效地挑战政府的威慑与诱惑
大学自身是否具有自治的意识是最后的一条底线。有了这条底线，大学的发展才不会迷失方向。世界高等教育强国都有一个高等教育发展的悠久历史，这些国家的大学经历了风风雨雨，既有阳光明媚的春天，也有萧瑟一片的秋天。但是，经过这些风雨一路而来的大学仍然矗立于社会并始终扮演着中流砥柱的角色，原因何在?其中一个重要的原因就在于那些生活于其中的学者们始终有着强烈的自治意识。
【注释】
(1)布鲁贝克.高等教育哲学［M］．杭州:浙江教育出版社，1987:28．
(2)黄英.德国大学自治的发展与现状［J］．教师，2008(3):21．
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(5)滕大春.外国教育通史(第三卷)［M］．济南:山东教育出版社，1990:377．
(6)滕大春.外国教育通史(第三卷)［M］．济南:山东教育出版社，1990:377．
(7)黄英.德国大学自治的发展与现状［J］．教师，2008(3):21．
(8)滕大春.外国教育通史(第六卷)［M］．济南:山东教育出版社，1994:212．
(9)滕大春.外国教育通史(第六卷)［M］．济南:山东教育出版社，1994:216-217．
(10)滕大春.外国教育通史(第四卷)［M］．济南:山东教育出版社，1994:406-407．
(11)滕大春.外国教育通史(第六卷)［M］．济南:山东教育出版社，1994:398．
(12)滕大春.外国教育通史(第六卷)［M］．济南:山东教育出版社，1994:402．
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