问题内部谋求新策，不健全人员素质不高

直面挑战　谋求新策——在《中国民办教育》第八届年会上的发言

各位领导、各位嘉宾、同志们：

今天我们民办教育界的许多同行云集厦门，共商民办教育在新形势下的发展新策，十分必要。下面我想就影响我国民办教育发展的诸多问题以及如何应对谈几点意见。

一、问题的提出

目前，我国民办教育发展进入相对停滞期，许多问题长期存在而得不到解决，如认识问题、政策问题、体制问题等。前二者更多涉及社会层面、国家层面，解决起来难度较大，所以不宜作为本次会议的主题。本文主要就涉及执行层面的体制问题及如何应对谈几点意见。

影响民办教育发展的关键之一是管理体制。包括外部管理机制和内部管理机制。前者主要指政府及相关部门对民办学校的管理，后者主要指学校内部的管理。这次分别从以上两个方面进行分析。

二、存在的主要问题

（一）外部管理体制问题

1.缺乏对民办教育的统筹规划、综合协调。民办教育发展至今，主要由教育行政部门管理，但客观上民办学校在办学过程中所涉及的问题与政府多个部门有关：如民办学校的设置与日常管理涉及各级政府与各级教育部门；学校基本建设涉及规划、土地、城建部门；学校登记涉及民政部门；学校财务、收费、融资涉及财政、物价、审计、金融部门；学校广告涉及工商部门；学校安全稳定、教职工、学生户籍涉及公安部门；学校党建涉及组织部门；教职工聘任、社会保险、学生就业涉及人事、劳动与社会保障部门；学校宣传涉及新闻单位等。显而易见，一所民办学校与社会各个方面都存在着广泛的联系，需要依托有关行政部门在政策上给予认可、扶持、引导和规范，需要政府在操作层面进行统筹规划和综合协调。

2.缺乏对民办学校有效监督和协调管理。民办学校的办学活动主要包括完善办学条件，开展招生宣传，组织教育教学，师资队伍建设，学科专业建设，资产财务管理，学生学籍管理，学校后勤管理，学生就业推荐等内容。民办学校在办学中与公办学校相比具有相当的自主权，政府的监督与管理也明显区别于公办学校。一些民办学校的办学行为脱离国家有关规定而进入自行循环轨道。一些学校的办学条件较差，不能保证正常的教学、实习需要；有的教学活动不按计划实施，随意删减内容、课时；有的招生违反相关规定，恶意欺骗考生做不实宣传；有的师资以兼职教师为主，不能保证正常的教学活动和教学质量；有的学生学籍管理未按国家规定区别国家学历教育、高教自考助学教育、非学历教育、中等专业教育的性质与类别，误导学生等。

3.缺乏政府及社会各界的强力经济支撑。多年来政府为民办教育投入的财力十分有限，公共财政进入民办学校还是凤毛麟角。社会上有财力的企业也极少愿意将资金投入到民办学校的扩大规模，改善办学条件，培养人才，提高质量，经费的短缺将成为制约民办教育做大做强做优的瓶颈。

（二）内部管理体制问题

1.内部管理体制不健全，人员素质不高。民办学校的内部管理体制主要包括三大机构：决策机构、执行机构和监督机构。决策机构是指理事会、董事会或其他组织形式。执行机构是指院委会、工会、职代会、团委、学生会等，监督机构是指党委、监事会等。目前在管理体制方面存在的主要问题有：一是有的民办学校的各类机构不健全，比较普遍的是缺少工会、职代会、监事会和党组织。二是有的机构形同虚设，没有工作职责，作用发挥也十分有限。三是机构的组成人员的个人素质、工作经历、工作能力难以胜任自身所承担的任务，低能高就的现象比较普遍。四是民主决策机制缺失，家族式、家长式管理有增无减、个人说了算的现象十分普遍。五是一些主要领导年事已高，选择接班人问题成为这些学校的头等大事。学校的董事长、校长、党委书记及法定代表人多个重要角色往往都由两人甚至一人担任，学校工作的决策权、事无巨细的管理权事实上由一两个人掌控，学校办学中存在着各种隐患、风险很大，一旦决策失误或突发紧急情况，后果十分严重。

2.人力资源制度建设薄弱。民办学校的根本任务是培养人才。而培养人才的教师必须首先具备较高的政治素质、专业素质。遗憾的是学校在人力资源建设中，仍然存在许多问题。一是管理队伍、教师队伍数量不足，辅导员、班主任等配备达不到规定的比例，专职教师达不到教师总数的1/3；二是人员素质、职称结构、年龄结构、来源结构、专业结构等方面不能适应教学要求，一批没有教师资格证书的教师走上讲台任教，一批教师学历达不到国家规定的要求，在专职教师中具有合格职称的为数极少，与国家规定的比例相差甚远；三是教师的流动性很大，在一所学校从教五年以上的教师不足1/5；四是不少教职工的政治责任感、工作责任心、对学校的认可度、归属感很差，学校领导常被一些教师对自己的“忠诚”假象所迷惑；五是人才建设投资短缺，民办学校由于经济实力弱，无法大手笔、大投入引进高级教学人才和管理人才，无力培养大批青年教师进修提高；六是教师的待遇落实不好。由学校出面为教师缴纳社会保险金的很少，教师的“五险一金”问题有的通过个人缴纳，有的委托人才交流中心代缴，但大多数仍然无动于衷，或只交纳其中一部分。这与国家政策相悖，已严重地侵害了教师的合法权益。更有甚者，有的学校长期拖欠教师工资，逢年过节、寒暑假不发或少发工资，随意辞退教职工等。

3.资产和财务管理制度存在许多缺陷。目前，民办学校执行的有三种会计制度：一是事业会计制度，二是企业会计制度，三是民办非企业会计制度。政策不一致，这是形成多种管理制度的根本原因。还有一部分学校的资产与举办者的资产、公司的资产相混淆，没有设立独立的财务部门和独立账户，学校的法人财产权没有得到落实。有的学校财务管理混乱，不使用规范的计算机管理系统，存在违规收费、抽逃资金、不开具正规收费票据、白条入账等行为，有的财务管理人员系举办者亲属，有的不具有会计从业资格等。当学校办学规模小时，这些矛盾不突出，而当办学规模达到数千人甚至数万人时，学校每年收费达到数千万元甚至数亿元，资产、资金财务管理一旦失控，后果十分严重。

三、应采取的主要对策

（一）建立健全民办学校督导制度、年检制度和评估制度

建立督导制度是根据《民办教育促进法》规定，国家法律赋予政府对民办学校实施管理的有效手段。政府向民办学校委派督导专员是落实这一制度的重要举措。国家对民办学校应实行督导制度，由省督导部门派出督导专员，根据中组部文件，督导专员兼党组织负责人。

现在问题的焦点在于有政策但落实不够，务虚的占很大比例，几乎是无监督作用。现实状况是学校规模越大，存在的问题和矛盾越大，而监督力度越小；学校规模适中，监管力度反而较大；学校规模较小，监管不仅要靠督导员，更主要的是靠一套监管制度，定期、定时对学校主要负责人、学校资金、资产进行检查，不要只听汇报、看材料，要深入下去。

建立年检制度是对民办学校实施日常管理的重要手段。这一制度的建立将对民办高学校的规范管理、健康发展发挥重大作用。虽然《民办教育教育促进法》中未作明确要求，但根据民办学校的办学实际，有必要从2007年起恢复年检制度。通过年检，可以定期对民办学校的办学资质、办学主体、管理体制、管理机构、管理人员、办学条件、办学形式、专业设置、招生规模、生源类别、收费项目与标准、师资队伍建设、政工队伍建设、校园安全稳定、教育教学质量、资产财务管理、后勤保障、学生学籍管理等进行一次较全面的检查，有利于教学质量监督体系和办学保障体系作用的发挥，特别对一些严重违规的问题进行查处。通过年检作出年检结论、下达整改意见、规范办学行为。现在的核心是年检要全面、要到位、要有成效。避免蜻蜓点水走过场，避免只听、只看却不查的现象。开展年检需要组织懂民办学校工作的各方面人员参加，如会计、教师、行政管理干部等方面专业人士组成。

国家对民办高校实行评估制度。根据国家对民办本科高校、高职院校要坚持每五年进行一次教学水平评估的要求，按照国家对高职院校人才培养工作水平的有关项目、标准和要求，促使民办高校办学指导思想不断端正，办学条件显著改善，教学管理更加严格，教学质量稳步提高。收效明显。通过评估，可达到以评促建，以评促改，评建结合，重在建设，不断完善民办高校的教学质量监控体系和办学保障体系。

（二）加强政府各部门的分工协调机制建设，促进民办学校健康发展

根据国家规定，应成立民办高校工作协调领导小组，建立民办高校工作协调机制。应由省级领导任组长，各委、办、厅、局副厅级领导任成员。领导小组的工作任务是：着眼进一步规范民办高校管理，各司其职，各尽其责，积极构建落实政府依法管理、民办高校依法办学和社会监督相结合的工作格局。实践证明，民办高校是一个高度依赖社会各界才能存在的特殊群体，同样管理工作也需要依靠社会各方面共同参与，密切配合才能适应鼓励、扶持、指导和规范民办高校工作的需要。具体地说，各级政府、各有关部门应做好以下分工和协作：

对非学历教育机构要加强管理，杜绝非学历教育招生中的虚假行为，严厉查处违规招生。通过年检发现问题，及时查处。对已不适合再继续办学的一些教育机构要及时给予警告、停止招生。或让其他学校兼并，直至撤销办学资格。加强民办高校资产过户，严格执行财务管理制度，严厉查处违规行为。特别对一些以办学敛财的学商要严加管理，以免因抽逃资金导致学校无法正常运营而造成社会动荡。

公安、安全及各有关部门应切实优化民办学校周边治安环境，对网吧、交通、旅馆等容易引发事件的场所进行疏导，对城乡结合部、占用农民土地的学校要加强与村委会的联系，杜绝与地方发生摩擦，引发不稳定事件。要开展治安集中整治，要严格落实民办学校安全稳定工作责任追究制。

国税局、地税局、财政局要落实民办学校税收优惠政策，尽快出台给予民办学校举办者一次性奖励和合理回报的标准和办法，以激励和规范投资行为和办学行为。

教育、人事、劳动、财政、科技部门要认真落实民办学校师资队伍建设的各项政策、将教师列入事业单位进行参保，以维护民办学校教职工的合法权益。要设立省专项资金，表彰奖励民办学校及先进个人，要继续加大专项资金的数额，这十分必要。

教育、工商部门对民办学校公布的招生广告、简章要进行备案，有违规行为的要及时查处。特别是对那些以欺骗手段拉拢生源，以敛财为目的的办学者，要严惩不贷，以维护合法办学者和广大学生的权益。

审计部门按定期对民办学校进行审计并公示，督促整改。特别对国家投资和用于学生生活补助、奖励的资金要严格监督管理。金融部门要按规定审核贷款、规避资金风险。但对办学水平高，固定资产多的民办学校，可以实行必要的信誉贷款，以扶持这类学校的继续发展。

劳动与社会保障部门要积极受理民办学校侵犯教职工合法权益的申诉，依法处理，积极配合民办学校开展从业资格证书的鉴定、发证工作。

宣传部、广电局、通讯管理局、各报刊媒体要坚持正确的舆论导向，积极营造有利于民办学校稳定和健康发展的舆论环境，各类媒体不得刊发未经教育部门备案的招生简章和广告。对涉及民办学校安全稳定的大事件要慎重处理，确保信息的准确性，避免产生负面效应。

（三）进一步完善民办学校内部管理体制

对董事长要有明确资质要求，对法定代表人要有相应的资质限制，否则难以承担国家规定的法定代表人是学校安全稳定工作的第一责任人的重担。

规范民办学校聘任校长及核准办法。明确聘任校长的基本条件、要求和资格。明确学校决策机构选聘校长的程序、核准校长需要提交的材料。明确拟聘任校长的核准、受理登记、审核、送审同意和正式聘任等程序。

民办学校要制定校委会的组成人员、任期、产生办法、工作职责等，根据有关规定，民办学校还应成立工会、职代会等，明确各类组织的组成人员、任期、产生办法、工作职责等。以上政策的出台将有助于规范民办学校内部管理体制，将学校工作纳入集体领导、民主决策、公众监督、规范运作的轨道。

（四）加快人力资源制度建设

民办学校教师队伍和政工队伍建设，应以全面提升整体素质为中心，努力创造有利于学校教师队伍建设的制度环境，建立促进教师资源合理配置，开发利用和优秀人才成长有效机制，建设一支数量适当、质量优良、结构合理、管理规范、富有活力的高素质教师队伍和政工队伍。

人力资源制度建设具体措施如下：一是坚持标准，严格教师、干部管理入口关，按照《教师法》有关规定和学校发展规划，有计划地引进人才。依据教师队伍的年龄结构、专业技术结构、职务结构、学历结构等方面的规划逐步落实。二是完善聘任制，克服随意性，坚持签订合同制度。明确教师、干部的权力、职责、目标、待遇等；三是建立公办学校和民办学校教师双向流动机制，加强双向交流，应鼓励一批公办学校教师在人事关系不变的前提下到民办学校承担一定教学任务，以带动和促进民办学校的教学工作。四是积极解决教师的资格认定、技术职称认定和业务培训。对民办学校教师要求要按公办教师对待。对政工干部和专业技术教师进行技术职务评审。对各类教师建立社会保障机制，按国家规定足额发放工资和缴纳社会保险金、住房基金和医疗保险金、改善福利待遇。把待遇留人、情感留人、事业留人结合起来。

（五）加强法人财产管理制度建设

民办学校法人财产包括举办者投入、国家的直接或间接支持、社会捐赠、学生缴纳的学费、住宿费等。民办学校存续期间，所有资产由学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占。由于历史原因，一些学校的举办者投入民办学校的财产仍在举办者名下。因此，深入做好举办者的思想政治和政策宣传工作，成立专门落实民办学校法人财产工作协调小组，进行总体设计，分类指导统一流程，贯彻操作实施是我们的今后财务管理工作中的重要内容。同时，合理回报政策也要同时进行，只有把过户与回报紧密联系起来，才能真正推动这项工作顺利进行。

民办学校资产管理的内容包括：资产配置、资产使用、资产处置、资产评估、产权界定、产权登记、资产清查、资产统计报告和监督检查等，制定资产管理规章制度、建立会计明细账及资产登记档案。要明确对民办学校法人财产违规行为的处罚规定。

制定切实可行的民办学校财会制度，进一步规范收费和财务管理。加强现代会计制度的建立和应用现代管理手段实施资产、财务管理。根据国家新的政策调整，今后民办学校将列入民办事业单位对待，这也意味着民办学校将执行事业单位会计制度。民办学校的财务管理要提高管理的科学性、透明度及可监督性。聘任会计人员应一律实行亲属回避制度，应面向社会公开选聘具有会计从业资格的人员担任。

对举办者擅自撤回或抽逃投入民办学校的资产，导致学校不能正常运行的；民办学校章程规定出资人不要求取得合理回报，而擅自取得回报的，应视情节严重程度作出责令退回回报金额、停止招生、吊销办学许可证等处罚。构成犯罪的，依法追究刑事责任等。

当前，民办教育正处在从注重规模扩张的外延式发展向稳定规模、优化结构、提高质量的内涵式发展转变。民办学校也已进入一个相对稳定的发展期。这一时期，我们更需要以科学发展观为指导，在稳定办学规模的同时，彰显办学特色，提升学校品牌，提高育人质量，进一步增强民办学校的核心竞争力，将民办学校不仅做大，还要做强、做优。

应该看到，民办学校还处于发展的初级阶段，在管理及办学方面存在这样那样的问题，只要我们加强研究，科学决策，认真落实，各类问题都会逐步得到解决，民办学校的发展也将迎来更加辉煌的未来！