大规模教育考试制度中的利益相关者与其地位分析

大规模教育考试制度中的利益相关者与其地位分析

王　彬

项目基金：本文系教育部考试中心课题《大规模教育考试中的利益相关者权益地位分析》（批准号：2009JKS1006）的成果。

作者简介：王彬，男，上海市教育考试院副研究员，上海师范大学教育学院博士生，主要研究方向为招生与考试理论与政策和教育评价。

［内容摘要］　中考、高考等大规模教育考试是我国公共教育制度中的一项重要制度。围绕这项公共制度，众多利益相关者处于不同地位，存在着不同利益诉求与合作方式，构成了各种错综复杂的博弈与合作关系。与此同时，不同利益相关者也必然会对公共政策的制定与实施产生重大影响。一项成功的教育制度性决策，有其科学的过程，要正确区分各种利益者之间的关系并通过各种政策措施来满足他们不同的利益需求。

［关键词］　大规模教育考试制度；利益相关者；地位分析

近些年来，中考、高考等大规模教育考试作为我国现行学校教育系统中重要的一项公共制度，正随着我国整体教育体制改革的不断深入而变革着。这些大规模教育考试早已成为社会分层中最为关键的工具之一，承载着太多的社会与个人期望，因此，它们必然会与其周围的各种组织或个人发生着千丝万缕的联系。这些组织与个人便成为大规模教育考试的利益相关者。政治系统理论告诉我们，任何公共政策都是政治系统权威性决定的输出，其本质是对社会的“价值”作权威性的分配。^[19]大规模教育考试制度作为一项公共制度，也必然会有倾向地分配相关公共资源。围绕大规模教育考试，其利益相关者必将展开各种利益的“角逐”与各种形式的“合作”，以求共同发展。但是由于其所处的地位与博弈力量的不同，形成了错综复杂的关系，导致他们所获得利益、获得途径必然不同，从而对政策的制定产生不同影响。这些问题既涉及公共政策的公平性，同时，在这些博弈过程中，也必将涉及公共政策的效率性问题。这也是它成为人们一直以来所关心的经久不衰话题、舆论反复炒作的焦点之一的重要原因。

一、大规模教育考试制度中的利益相关者利益与类型分析

“利益相关者”一词的首次正式使用出现在战略管理的创始人之一——Ansoff的著作《公司战略》中。Freeman《战略管理：一种利益相关者的方法》一书的出版则标志着利益相关者理论的正式形成。Freeman认为利益相关者即“任何可以影响组织目标的实现或受该目标影响的群体或个人”^[20]。随之，利益相关者理论被迅速扩展到各个学科领域的研究。尽管Freeman已经对利益相关者作出了较为规范的定义，但是，如何界定大规模教育考试制度中的利益相关者，必须遵守一定的逻辑与分析依据，同时，在这些利益相关者中，所获利益与所处地位是不同的，因此必须予以正确分类，方能理清他们之间的相互关系。

围绕大规模教育考试，到底有多少利益相关者呢？考生、考生家长、招生学校、政府等固然是它的利益高相关者，但是笔者认为，除上述相关者以外，还理应包括考生所在学校与教师、命题专家、各级招考管理专业机构、招考政策制定人员、招考政策研究人员、教育教学研究人员、各类教辅出版机构、社会公众、新闻媒体等。尽管围绕大规模教育考试的利益相关者众多，但是他们所处地位与获益情况却不尽相同，因此，笔者拟借用经济学、管理学中关于利益相关者的分析方法对大规模教育考试中的利益相关者作进一步分析。目前，利益相关者分类方法中，主要有多维细分法（其代表人物主要有Charkham、Clarkson、Wheeler等人）、米切尔（Mitchell）评分法以及国内学者根据上述国外学者分析方法结合中国国情进一步总结得出的一些方法，主要代表人物有万建华、李心合、陈宏辉和贾生华等人。这些分析方法为我们进一步分析大规模教育考试中的利益相关者提供了理论支持。

（一）大规模教育考试中的利益相关者利益分析

围绕大规模教育考试，上述个体与组织等均有着各自的利益，而且会形成不同的利益群体。

1.考生

考生是各级各类大规模教育考试中的最大利益相关者，他们的最大愿望莫过于能够进入自己理想的学校里再进一步学习深造。因此，无论是中考还是高考，这些考试均为高利害考试，其选拔功能决定了其高竞争性，从志愿填报、专业选择、考试过程的临场发挥等各个环节均不能出现任何闪失与差错，否则将前功尽弃。但即便这些环节无一出错，有些考生也可能受地域与家庭出身等文化背景等因素的影响（比如农村考生先天不利的条件），拿不到高分，最终无缘高一级学校的学习。因此，对于中考、高考等大规模教育考试来讲，影响最大者莫过于考生利益。

2.家长

在几千年传统文化影响下的中国，每一位家长都有着望子成龙的美好愿望，希望自己的孩子通过考试这种公平的竞争方式获得成功，以光宗耀祖、光大门庭。这也是中考、高考等大规模考试一直成为社会热点的深层次社会原因之一。

3.招生学校

围绕着大规模教育考试，招生学校的最大利益在于能够通过这种方式录取到最为理想的学生。但是客观上，我国目前统一的考试方式与录取方式并不能完全满足招生学校的这种愿望，因此，尽管我国的中考、高考等大规模教育考试在近些年来进行了多次改革尝试，比如平行志愿改革、自主招生考试改革等，但是并没有能为各级各类高一级学校输送他们更为满意的学生，比如自主招生考试改革演变为抢生源的战争，甚至被有些媒体讽刺为宣传与炒作。与此同时，考生疲于应付各类考试，他们的负担不是轻了而是重了，这明显违背了改革的初衷，也打乱了学校正常的教学秩序。这种乱象不除，“高考的竞争演变为中考的竞争，中考的竞争演变为‘不能让孩子输在起跑线上’的竞争”必将愈演愈烈。

招生学校除了希望通过大规模教育考试录取到他们理想的学生以外，近些年来的大学排行、绩效评价等评估实践中均把生源质量作为其中一项重要指标，而且占有很大权重。因此，现在的生源质量好坏，还涉及这些学校的社会声誉与社会地位等利益。

4.政府

政府作为公共利益的代表者，维护社会公平是其追求的最基本目标之一。国家设立中考、高考等统一的大规模教育考试制度，不仅是为了向更高一级学校输送合格毕业生，而且必须维护社会公平。因此，在大规模教育考试中，制度设计能否有利于人才选择、引导低一级学校的教育教学改革、减轻中小学生课业负担、推进素质教育、促进学生健康发展、维护社会公平成为其现阶段追求的主要目标，这也是其最大利益所在。但是，这些目标的实现并非一蹴而就的，还需要一个相对稳定的改革环境，这也是现阶段政府追求的目标之一。

5.考生所在学校

从理想上讲，考生所在学校在大规模教育考试中的最大利益莫过于，通过这些考试来检测学校的教育教学水平的同时，能向高一级学校输送更多更为优秀的合格毕业生。追求升学率本无可厚非，比如高考中的一本、二本达线率、重点高校达线率、中考中的重点校达线率等指标确实可以反映考生所在学校的办学水平与办学质量，较高的达线率、录取率能够为这个学校带来较高的社会声誉与其他相关经济利益，但是，近些年来对这些指标的片面追求直接导致应试教育的产生，这种以牺牲学生的身心健康和全面发展为代价的过度竞争方式，已经严重阻碍中小学素质教育的推行。

6.考生任课教师

大规模教育考试中，考生任课教师的责任重大，但是获益也较多。任课教师“教”得好，最直接的利益是其个人年度奖金的增加以及以后的职位提升，同时也会为他带来良好的社会声誉，可获得更多的社会机会，比如家教等。尽管“家教”为国家有关政策明令禁止，但是这种现象普遍存在却是不争的事实。教师的名气越大，慕名而来的请其做家教的学生越多。

7.命题专家

对大规模教育考试本身来讲，选拔功能决定了它是一场高风险、高利害冲突的考试，不仅对其本身的信度与效度要求很高，而且对它的区分度也有很高要求，试题难易程度要适中，不出偏题怪题，命题专家的作用可谓举足轻重。这些命题专家有着丰富的中小学教学经验与专业的知识背景，其来源有着多样性，如中小学、大学教师以及教育教学研究人员等。

对于大规模教育考试的命题专家而言，命题过程是一个非常艰苦的过程，承受着巨大的心理压力。但命题工作也会为他及他所在学校带来较大的无形与有形利益。首先，参加大规模教育考试的命题本身也是对其长期的教育教学工作的一种肯定；其次，作为参加中、高考命题的专家，也属于社会稀缺性的资源，无论是对其所在学校还在教学班级均或多或少地“沾光”，是所谓的“近水楼台”；再次，在集中命题过程中所获得的信息及经验也会为其本人带来更好的收益，比如学生辅导等方面。

也正如前述，大规模教育考试命题尽管选拔性较强，但是它仍然只是一种心理测量手段，其实质还是通过考生解答问题或解决实际问题的过程和结果，以推测考生具备某一心理特征（如知识与能力）的程度。任何一份试卷，其信度、效度、难度、区分度仍然是其必需的质量评价指标，因此对于命题专家除保密性等外在要求以外，对其综合素质的要求也很高，如果命题专家自身综合素质不高，也会导致试卷质量问题，如出偏题、怪题等。

另外，命题专家的知识背景、出身与生活环境同样会对试卷命制产生重要影响。近些年来，很多人尽管已经关注到大学特别是重点大学录取农村考生的比重在逐年降低这一事实，但是，却没有很好地探究其背后的深层次原因，事实上笔者认为这与近些年的试卷城市化倾向有着最密切的关联。而试卷的城市化倾向又与这些命题专家的知识背景、出身及其生活环境密不可分。^[21]

8.各级招考管理专业机构

从我国目前教育管理体制改革现状来看，绝大多数省、市、自治区均已成立专门的省级招考管理机构，属带有部分行政管理职能的事业单位性质。毋庸置疑，这些专业招考机构的设立，为保障大规模教育考试的顺利进行提供了更为专业的现实基础。在大规模教育考试中，各级各类招考信息的知情权、各项招考政策的执行权与具体事务的操作权，是这些机构的法定权力（在部分自主命题的省和直辖市，组织考试的命题也是其主要职能之一）。但是也正是这些权力为部分人带来可乘之机，一些违规操作、暗箱操作现象屡禁不绝，成为这些机构饱受社会诟病的原因之一。

近些年来，为减少违规操作、暗箱操作，各级招考专业管理机构的工作透明程度尽管越来越高，但是由于社会各界与媒体的持续关注，也给各级各类招考管理机构带来了更大压力，不出事、维稳已经成为一些招考管理机构的工作重心之一。另外，各级招考管理专业机构的人员组成参差不齐、稳定性较差等也严重制约了其专业化发展。

9.招考政策研究与制定人员

大规模教育考试政策的制定，直接制约了大规模教育考试活动今后一段时间的走向，涉及千家万户的子女教育与国家创新人才的培养，它对整个教育体制改革、教育教学改革有着强大的影响作用。我国大规模教育考试政策作为一项公共政策，近些年来其制定程序越来越规范，也越来越透明，普通群众参与的积极性也普遍提高，但是，一项政策的制定过程中，必然存在这样一个事实，就是政治话语权总是会集中在一些有组织的、有政治资源的团体手中。对于大规模教育考试政策而言，政策研究与制定人员无疑起到最关键作用，改革的受益者则益散布在没有组织、缺乏政治资源的人群中。因此，从某种意义上讲，招考政策研究与制定人员对今后国家一定时间内的政策走向起到决定性作用，他们是当然的利益相关者。

10.新闻媒体等

在大规模教育考试活动中，新闻媒体也是其中非常重要的一类利益相关者。大规模教育考试涉及每个家庭的切身利益，群众关注度高且关注面广，因此，一直以来就是各类媒体的关注重点。各类新闻媒体对大规模教育考试的规范操作及其公平性起到了很好的监督作用，但不可否认的是，随着传媒之间竞争的加剧，假新闻、抢新闻、新闻炒作等现象呈现增多趋势，其背后的经济利益使得各种媒体为“抢眼球”而夸大报道、歪曲事实。随着网络时代的来临，信息传播的速度加快了，受众面也更广了，这本是一件好事，但是同样也为新闻的炒作提供了一条新的途径，近些年来，也存在着这样一种不好的倾向，对某些事情的过度与反复炒作在一定程度干扰了大规模教育考试活动的正常开展。上述问题如果不能及时关注并处理好，会形成社会的不稳定因素。

（二）大规模教育考试中的利益相关者类型分析

Clarkson认为，依照利益相关者与组织利害关系的紧密程度，可以把利益相关者分为“首要”与“次要”两类。在大规模教育考试中的利益相关者同样也可分为首要与次要两类^[22]，首要相关者是指与大规模教育考试直接相关的并具有高利害冲突的人员与群体。笔者认为，考生与家长、招生学校理所当然是首要相关者，而其他成员则为次要相关者。

美国学者米切尔（Mitchell）认为，对于一个企业而言，其利益相关者应具有合法性、权力性、紧迫性等三个属性之一。合法性是指其利益相关者应被法律和道德认可；权力性（也有人译为影响力）是指这些利益相关者具有影响组织的地位、能力与手段；紧迫性是指利益相关者的要求与主张可立即引起组织决策者的关注。米切尔在对上述三个特性作进一步分析并评分后，将企业利益相关者分为三类：潜在型利益相关者、预期型利益相关者、确定型利益相关者。确定型利益相关者应同时拥有上述三种属性；而预期型利益相关者只拥有其中的两种属性，上述三个属性两两组合又会形成更多亚类；对于潜在型利益相关者而言，只需拥有三种属性当中的任何一种即可，它又被分为三个亚类。

米切尔的分类方法同样也适用于对大规模教育考试利益相关者的分类分析。一是确定的利益相关者，亦即确定型，同时具有合法性、影响力和紧迫性，包括招生学校、政府、命题专家、招考政策制定人员、招考管理机构等；二为预期的利益相关者，具有其中两个属性，分为以下三种。第一种为优势型，具有合法性和影响力，但无紧迫性，如：考生所在学校与教师、招考政策研究人员。他们希望受到决策者的关注，并往往能达到目的，甚至还能参与决策过程。第二种为依赖型，具有合法性和紧迫性，但无影响力，如：学生。他们为达到目的也仅可能通过结盟、参与大规模教育考试政策讨论等政治活动的方式，来影响招考决策，但是这得以开放透明的政策环境为前提。第三种为危险型，具有影响力和紧迫性，但无合法性，如家教、非法辅导机构、考试作弊、违法招生等等。第三类为潜在的利益相关者，只具有其中一种属性，又分为以下三种分类型。第一种为休眠型，目前只有影响力，但尚未被赋予充分的合法性和紧迫性，如媒体、教育教学专业研究人员；第二种为酌处型，只有合法性，但无影响力和紧迫性，如考生家长；第三种为强要型，只有紧迫性，但无合法性和影响力。大规模教育考试政策，不仅涉及公正公平问题，它的稳定性也须加以重视，初二、高二学生的复习迎考需要一个稳定的政策环境，这一部分学生尽管还不是当年考生，但是其利益不可忽视，这一类潜在的利益相关者最大利益期望是政策改革的稳定性与明确的方向性要求。如下图所示：

图1　利益相关者分类图^[23]

值得指出的是，我国学者还提出多种分析方法，比如万建华^[24]根据利益相关者是否与企业有正式的、官方的契约将其划分为一级利益相关者和二级利益相关者，这种分类与Charkham的分类相似。李心合^[25]从合作性和威胁性两个维度将利益相关者分为支持型、边缘型、不支持型和混合型四类。支持型的利益相关者，合作性强，威胁性低，主要包括股东、债权人、经营者、顾客、供应商和提供服务者等；边缘型的利益相关者，对企业的威胁与合作这两方面的可能性都较低，包括雇员的职业联合会、消费者利益保护组织以及那些未经组织起来的股东等；不支持型利益相关者对企业的潜在性威胁较高，而合作的可能性较低，比如存在竞争关系的相关企业、工会及新闻媒体等；混合型利益相关者对企业的潜在性威胁和潜在性合作的可能性都较高，包括紧缺的雇员、顾客等。陈宏辉和贾生华^[26]借鉴国外学者的“多维细分法”和“米切尔评分法”的分析思路，从利益相关者的主动性、重要性及其要求的紧急性三个维度对所界定出的10种利益相关者进行分类，以评分的方法将国内企业的利益相关者分为核心利益相关者、蛰伏利益相关者、边缘利益相关者。

上述国内学者对利益相关者的分析也为我们进一步理清大规模教育考试政策中的利益相关者类型与地位提供了有力支撑，限于篇幅，在此不一一赘述。

二、大规模教育考试中的利益相关者权力与地位分析

在大规模教育考试活动中，各利益相关者之间构成了非常复杂的动态关系，这可以有几个维度来进行分析，一是从权力与外显行为维度，二是从利益与外显行为维度。从权力与外显行为来说，可以分为四种情形，如下表所示，从表中我们看出，这些利益相关者各自所拥有的权力与他们的行为不一定相一致。

表1　利益相关者权力/动态性矩阵

表1列出了一个权力/动态性矩阵，在这个矩阵上可以画出各利益相关者的位置。在这个矩阵中，最难应付的个人与团体是处于D区内的那些，因为他们既可以很好地支持也可以成功地阻碍决策的制定与实施，但是他们的观点却很难预测，比如招考政策的研究人员。这些利益相关者有很多，其背后所隐含的意思非常明显：符合预期或自己利益，则一定会极力支持，会使这项政策得以制定并实施，反之则阻碍。因此一项新政策出台与实施之前，必须要找到一种方法，以测试这些利益相关者对之的态度，不然可能前功尽弃。对于C区内的利益相关者，这些利益相关者中有些就是参与招考决策的人员，这些利益相关者不仅通过参与过程来影响政策制定与决策，认同这些政策，而且也会通过具体的执行过程以落实政策的实施。对于A区和B区内的利益相关者，数量很大，群体也很多，考生与家长、媒体与相关出版物、考生所在学校与教师等等，虽然权力很小，但是这并不意味着他们不重要。事实上，这些利益相关者的积极支持本身，也一定会对权力更大的利益相关者的态度产生影响。

三、大规模教育考试中的利益相关者权力与利益博弈分析

前文已经提到，各利益相关者之间构成了非常复杂的动态关系，这可以用几个维度来进行分析，一是从权力与外显行为维度，二是从利益与外显行为维度。前文已经在权力与外显行为维度方面进行了分析，大致分析出了大规模教育考试中的各利益者构成及他们之间的权力地位。这些利益相关者会充分利用各自的权力与地位以最大化地获取自己的利益，也会正确分析、充分权衡各自的利益付出与回报之间的比例，从而确实各自的行为方向与方式。下文则为第二方面的分析，如表2所示，为利益相关者权力/利益矩阵，通过这个矩阵，我们可以看到这些利益相关者在一项新的政策实施中各自权力与利益获取情形。

表2　利益相关者权力/利益矩阵

这个矩阵指明了大规模教育考试活动及其政策制定与实施过程中，各利益相关者之间会形成不同类型。显然，在政策制定和实施过程中，更应充分考虑D区能否接受这项政策。这一类利益相关者主要集中在招考政策制定与实施各个环节，他们不仅有权力也对之充满利益需求。关系最难处理的一类利益相关者是C区内的利益相关者，这一类利益相关者处于较高权力水平，但是相关利益水平较低，他们对招考活动与政策虽然是相对被动的，但却可能因某些特定事件而对这些政策与制度产生兴趣，并施加有力的影响。因此，全面考虑这些利益相关者对政策与制度的制定与实施的可能反应就显得非常重要。如果低估了他们的利益而迫使他们被突然重新定位于D区内，就有可能阻碍招考政策的变革，就会使情况变得更复杂而很难收拾。对于B区中的利益相关者的需要，也必须认真给予考虑，无论是考生还是家长、无论是招生学校还是考生所在学校，他们在大规模教育考试活动中的地位比较低，没有太大的权力，但是却有较高的利益水平，因此应更多地通过保持信息交流来满足他们对利益关注的心理要求与合理利益。对于A区利益相关者来讲，他们地位较低的同时获得利益也最少，比如社会公众、部分新闻媒体等，他们属于想方设法通过最少的付出以获得最多回报的一类。这一类利益相关者也是招考政策当中的一支不小力量，一项招考政策的制定与实施，离不开他们的有效支持与理解。

大规模教育考试制度与政策在制定与实施的过程中，存在着太多的利益相关者，这些利益相关者会在不同的阶段施以不同的影响，同时必然会导致最终各自利益的获取不同，他们在施以影响的时候，也会权衡利弊得失，都希望能够付出少回报多。

四、我国现行中、高考等大规模教育考试制度改革的复杂性与挑战

随着知识经济时代的来临，由于教育和人力资本在经济和社会发展中的作用进一步加大，人们对接受更高一级水平教育的需求越来越强烈，而我国中、高考制度正是通往高一级学校教育的必然途径，其选拔性、竞争性等高利害冲突因素，迫使其基本的评价功能退位，也给我国当前的招考制度改革带来更多的复杂性与挑战。有学者认为，大规模教育考试制度应还原教育考试的基本功能，不应过度看重其选拔功能。而我国是受一千多年科举文化影响下的国度，“学而优则仕”的观点一直被广大普通百姓所接受，考试一直是维护社会公平正义的有力工具。对于国家设立的大规模教育考试制度，到底如何去改革，笔者认为，必须通过创新来予以解决，如创新的思维、创新的方法、创新的途径等等。大规模教育考试制度改革早已不是单纯的教育问题，早已超出了教育问题范畴，我们无法单纯地用教育学的问题解决方式来寻求改革的途径与方法，必须借助社会学、经济学、管理学的帮助，综合各学科的最新发展成果来寻求大规模教育考试制度改革的途径与方法。

上述原因构成本课题研究的初衷，并形成本文。本文也仅是为大规模教育考试制度改革提供了一个新的视角、一个新的尝试开端，可以说其研究还有待于进一步深入与拓展。