上海市招生考试机构队伍现状调研报告

上海市招生考试机构队伍现状调研报告

李瑞阳

作者简介：李瑞阳，男，上海市教育考试院党委书记，院长，教授，博士生导师，从事考试管理研究。

［内容摘要］　随着经济结构的转型和教育系统改革的逐步深化，上海的招生考试呈现出多元化和多样化的趋势。区县招办作为基层招考机构，承担着大量繁重而细致的考务工作，区县招考机构队伍的素质和能力在很大程度上决定了招生考试的安全、顺畅和有序。本文对上海市的招考机构队伍现状进行了调研，从年龄结构、学历结构和职称结构等方面做出了分析，并对改进上海招考队伍建设提出了可供参考的政策建议。

［关键词］　上海；招生考试机构；队伍；调研

随着上海经济结构的转型和教育系统改革的逐步深化，高等教育普及化对人才选拔的多样化标准使招生考试呈现出多元化和多样化的趋势。为顺应这一改革的趋势，上海市不断调整招生考试的种类和项目，如2010年新增了高中学业水平考试。在上海市招生考试机构队伍中，区县招办作为基层招考机构，承担着大量报名、确认、组织、管理和保密等繁重而细致的考务工作。可以说，区县招考机构队伍的素质和能力在很大程度上决定了招生考试的安全、顺畅和有序。近年来，随着教育体制的变革，特别是实行绩效工资后，加上机构编制的限制以及无法评职称等问题，直接影响了区县招考机构的稳步发展和工作积极性。

为更好地了解区县招考队伍的年龄结构、学历结构和职称结构等，了解他们在工作中遇到的难题，我们特成立了调研课题组。专门探讨招考机构队伍建设的问题，在统计问卷和深入调研的基础上，我们完成了以下的调研报告。

一、上海市招考机构队伍现状分析

上海教育系统的招考机构主要由两部分组成，一是市级招考机构，主要是上海市教育考试院，二是区县一级的招考机构。与行政区划相对应，上海共有18个区县招考机构。从机构职能来看，区县招考机构的主要职责是：国家级考试的考务组织工作；高中阶段各类学校的投档录取工作；高中学业水平考试的考务组织工作；个别报名考生的报名资格确认以及考生档案的传递工作等。根据区县招考机构的工作现状及存在的主要问题，我们在精心设计、反复修改的基础上，编写了“上海招考机构现状问卷调查”表，通过我院高招办网上工作平台，共发放问卷18份，回收有效问卷17份。以下是对基本信息的统计和分析。

（一）从区县招考机构人员编制的构成来看，在编的员工81人、非在编的员工41人，总共有122名员工。其中，有三分之一的员工为非在编员工，可见区县招考机构中有相当大部分是非在编员工，说明基层招考机构人员的稳定性较差，还没有形成完全建制的招考机构。

（二）从区县招考机构人员的年龄结构来看，在编员工中，20—29岁的4人，占总数的5.0％，30—39岁的25人，占总数的31.0％；40—49岁的35人，占总数的43.0％；50—59岁的17人，占总数的21.0％。整体而言，40—49岁的年龄段人数最多，其次是30—39岁的年龄段。非在编员工中，20—29岁的3人，占总数的7.3％；30—39岁的8人，占总数的19.5％；40—49岁的10人，占总数的24.4％；50—59岁的11人，占总数的26.8％，60岁以上的9人，占总数的22.0％。从所有员工总体情况来看，30—39岁的员工占总数的27.0％；40—49岁的员工占到36.9％；50—60岁的员工占到23.0％。从这个年龄结构来看，基层招考机构人员的年龄构成还是比较合理的，40—49岁的员工占了近4成，这为招生考试各项业务工作的顺利实施提供了保障条件。

图1　区县招考机构在编人员年龄结构图

（三）从基层招考机构人员的学历结构来看，目前无论是在编员工还是非在编员工都还没有博士或硕士文凭。在编员工中，拥有本科学历的有63人，占总数的77.8％；拥有专科学历的有14人，占总数的17.3％；专科以下学历的有4人，占总数的5.0％。非在编员工中，拥有本科学历的有23人，占总数的56.0％；拥有专科学历的有9人，占总数的22.0％；专科以下学历的有9人，占总数的22.0％。从所有人员的学历结构来看，拥有本科、专科和专科以下学历者分别为86人、23人、13人，分别占到总数的70.5％、18.9％和10.7％。整体来看，绝大多数的员工拥有本科学历。

图2　区县招考机构在编人员学历结构图

（四）从基层招考机构人员的职称结构来看，拥有中学中级职称的员工占了绝大多数。在编员工中，拥有中学高级职称的有10人，占总数的12.3％；拥有中级职称的有44人，占总数的54.3％；拥有初级职称的有19人，占总数的23.5％。非在编员工中，拥有高级职称的有13人，占总数的31.7％；拥有中级职称的有15人，占总数的36.6％；拥有初级职称的有4人，占总数的5.0％。从所有员工的职称结构来看，拥有高级、中级和初级职称的员工分别为23人、59人和23人，分别占总数的18.9％、48.3％和18.9％。非在编员工中，拥有高级职称的比例大于在编员工中拥有高级职称的比例，这可能是由外聘或返聘中学教师的情况形成的。由此可见，基层招考机构中拥有高级职称的人较少，不能很好地适应招生考试专业化和规范化的发展方向。

图3　区县招考机构在编人员职称结构图

（五）从基层招考机构的收入水平来看，大部分招办工作人员与所在区县中小学教师的收入水平相当。由于各区县的具体情况不同，招考机构的收入也就各不相同，所以对这一问题难以形成一致的看法，通过调查问卷的统计结果，有38.9％（7个）的区县认为其在编员工的收入水平与所在县区的中小学教师收入水平持平。但也有3个区县认为其收入水平高于中小学教师的收入水平，另外，还有3个区县认为其实际收入水平低于中小学教师的收入水平。但是从后一个问题“您单位实行绩效工资后在编人员的平均收入水平”的回答来看，除了5个区县明确表示尚未实行之外，5个区县认为实行绩效工资后实际收入水平下降。从调查统计的结果来看，在实行绩效工资之前，大多数区县招考机构与中小学教师的收入水平相当，但实行绩效工资之后，大多数区县招考机构的收入水平下降，特别是实行绩效工资后不能发放加班费，而招考机构的大部分业务工作却都在周末进行。所以绩效工资的实行对区县招考机构的收入带来了较大的挑战。

总之，通过问卷调查，我们摸清了区县招考机构的基本信息。整体来看，非在编人员在整个招考队伍中占了较大比重；区县招办的年龄结构还较为合理，40—49岁的员工占了近4成；但从职称结构来讲，大部分员工只拥有中学中级职称，有高级职称的人较少；从学历结构来看，70％多的员工拥有本科文凭，但至今还没有硕士或博士学历的员工。总之，从以上信息来看，区县招考机构的学历和职称结构与现代化的招生考试管理队伍的科学化和专业化建设存在较大差距。

二、招考机构队伍建设中存在的问题

除了问卷调查之外，我们还与区县招办负责人进行了座谈交流，通过座谈，广泛听取了他们对招考工作的认识以及工作中存在的诸多困难。主要问题如下：

（一）招考机构定位不明确，人员来源不确定，且稳定性较差，既影响到区县招考机构的生存发展，更影响到员工的积极性。

从18个区县招办的编制来看，既有公务员编制，又有事业单位编制，但大部分还是事业单位编制。从招考机构的名称上来看，就更是五花八门，如普陀区教育考试中心、虹口区招生办公室、徐汇区教育局招生考试中心、闸北区教育招生考试中心等第。有的是教育局下设的招生办公室，有的是教育局下属的事业单位，如教育考试服务中心等。从机构名称的五花八门和复杂多样便可看出区县招考机构定位的模糊不清。这种对招考机构定位的不明确就带来了招考队伍建设中的一系列问题，比如人员来源不确定以及整体稳定性较差等。

1.招考机构人员来源不确定。这是由招考机构定位不清带来的必然问题。从现有队伍的结构来看，有的是属于公务员编制，有的是属于教师编制；有的是在职的，有的是退休返聘的；有的是进编的，有的是不进编的。从调查统计的结果来看，只有少数几个区县招考机构全部是在编员工，如嘉定、奉贤、卢湾、闵行、松江和徐汇，而在这几个区里，除徐汇在编员工为11人之外，其他的区县规模均在4—6人之间。而杨浦、虹口和崇明三区县的招考机构，则全部为非在编人员，用招办工作人员的话来讲，就是“空壳子”。这些区县招办在招生考试的繁忙季节，从学校聘请、借调教师及教务人员参加招考工作，工作结束后就返回原单位。这样的现状非常不利于招生考试工作的安全、稳定和规范，也难以适应责任重大、关系民生的招考工作，更不用说适应招生考试机构专业化的发展。

2.招考机构工作人员稳定性较差。从问卷调查的结果来看，招考机构的工作人员有近三分之一是非在编人员，非在编人员中大多数又属于外聘人员。这些外聘人员既要在学校上课，在招考季节又要从事招考工作，而且大部分的非在编人员又难以接受正规的招考业务知识的培训，并且对招考机构来说，外聘人员也不是固定不变的。总之，招考机构工作人员的稳定性较差，而外聘人员又有较大的流动性，所以这一特点对安全性和保密性要求很高的招考工作带来了隐患。

（二）招考机构工作人员无法评职称，使得他们在专业化发展上受到限制，不利于整个招考队伍的长远发展。

从各区县招办的情况来看，大多数区县招办编制少，更有几个区县招办甚至没有正式编制，即使有编制的人，长期忙于招考业务，也不可能同时兼课，所以也就没有教学工作量，不能从事教学工作，教学科研论文更是无从写起。在座谈中我们了解到，有的招办工作人员从进入招办起，职称就一直没有晋升过，如某区招办的主任，1987年就已经是中级职称了，但一直工作到现在仍然是中级职称，整整23年，职称没有评过。他如果在中学一直上课的话，一定早就是高级职称了。类似的情况在招考机构非常普遍，所以招考机构人员的职称晋升受阻，极大地阻碍了吸引优秀人才到招办工作。缺少优秀人才，招考队伍建设就是一句空话。职称晋升上的受阻不仅吸引不到优秀的人才，而且使招办工作人员在退休后也因职称问题而拿不到与中学教师相当的退休金。这个双重困境导致了区县招考机构无法吸引优秀人才。

另外，事业单位人事制度改革也不利于区县招考机构的队伍建设。目前，区县招办在区教育局的统一组织下，开始制定本单位的定编定岗方案。由于招办工作人员在进入招办之前，有的是教师身份，有的是旁系专业技术职称，进入招办之后身份并未改变。根据目前的规定，区县招考机构的岗位设置以管理岗位为主，管理岗位上的员工如有专业技术职称，仍可以兑现原有工资待遇，但是只能按最低档靠，而且不能晋升。由于区县招办是科级单位，领导层就正职一人，所以管理岗位只能设七级和十级两档。一般而言，区县招办规模不大，在编员工较少，不可能设内设机构，也就不能设九级这一档。在专业技术岗位数比管理岗位数少的情况下，高级职称是不可能设置的，而中级职称也只能设1—2个。所以，区县招考机构员工在管理岗位上的级别永远是最低级，不能升到九级；而在专业技术岗位上的员工谁先评到（或考出）中级职称，后来者只能等到先得者退休后才有机会。总而言之，区县招考机构的员工缺少专技岗位制度化的上升空间，但他们承担的招考工作却是关系民生、代表政府形象而且责任重大的工作。长此以往将很难招到或留住优秀的、责任心强、纪律性强的人才。

（三）实行绩效工资后，取消了加班费，致使区县招考机构收入降低，严重影响了员工工作的积极性和队伍的稳定性。

2010年，各个区县教育局基本上都推行了绩效工资的改革。在绩效工资中，课时津贴成为绩效工资的一个重要组成部分，课时的多少也在很大程度上决定了教师收入水平的高低。首先，在区县招考机构，不仅节日费减少，而且平时周末的加班费都取消了。而正常的考试基本都集中在周末，整个考试组织的工作难度也更大。按照绩效工资的要求是不能发放加班费的，但是招办的工作决定了加班是在所难免的，而且寒暑假不能正常享受休假待遇，这部分的工作报酬也无从体现。其次，绩效工资中奖金方案如果参照学校职工的基数，则明显会偏低。从现状来看，上级部门对招办的工作要求越来越高，比如安全保密等方面的要求；工作量也越来越多，如今年新增了高中学业水平考试；同时，招办作为窗口服务单位，社会及民众对招生考试信息透明度的要求越来越多，对考试服务的水平要求也越来越高。因此，区县招办工作人员承受的工作压力也越来越大，这比学校的职工所承担的工作压力大得多。因此考虑到区县招办工作的实际情况，如果参照学校职工的工资系数确实难以体现招考工作的风险责任和艰巨性。

此外，区县招考机构面临的问题还有考试经费不足、外聘人员的聘请越来越难，考试补贴的发放没有统一标准等问题。总之，面对新的改革形式，区县招考机构在机构定位上不明确，在绩效工资改革中又难以受益，无法评职称导致了在专业上无法得到发展。所以，面对日益增加的工作量、安全责任重大的工作，区县招考机构的发展存在着许多的困境，如何解决值得我们深入思考和认真研究。

三、建议与对策

针对上述招考机构存在的问题，根据区县招考机构的工作特点，从招考机构长远制度建设和考试安全等角度出发，我们提出如下的改革建议与对策。

1.统一思想，明确定位，将区县招考机构作为正式管理岗位设置，使这一机构常设化。目前对区县招考机构的定位还很不明确，为了更好地开展社会关注度高、安全责任大的招考工作，建议各区县将招考机构的设置常态化、专门化，避免流动性很强的返聘和外聘人员对招考政策及流程的生疏而可能带来的隐患。

2.建议将区县招考机构由原来的科级升格为副处级，按实际工作量扩大人员编制。区县招考机构原来大多为教育局下属的职能科室，或者是教育局下属的事业单位，但是对社会关注度越来越高的招生考试工作，需要与公安、武警、教育系统各部门及学校协调各种关系，作为科级单位的区县招办在繁忙的招考季节协调各种关系时却捉襟见肘。如果将其升格为副处级，并按实际工作量来扩大编制，就为招考工作的顺利开展提供了便利条件。

3.建议在区县招考机构中设置适当比例的专业技术岗位，并允许设立高级技术职称。按照目前定编定岗的要求，如果将区县招考机构升格为副处级的话，在专业技术的岗位上就可以设置高级技术岗位，有了高级技术岗位，就可以吸引到中学优秀的人才加入招考队伍，这样才能形成良性的循环，吸引各方面的人才加入招考队伍。

4.建议区县招办通过各种形式与市教育考试院合作申请各级考试类科研课题，以此促进员工的专业技术发展。

5.建议在绩效工资中，适当提高区县招考机构的工资系数，与其风险责任挂钩，实现责、权、利的统一。在目前的改革中，参照学校职工来给招考机构员工定工资系数的话，无疑会损害他们的工作积极性。如果能将招考工作的风险责任与工资收入挂钩，增强风险意识，建立激励机制，就能更好地提升员工的安全责任意识和积极性。

6.建议将区县招考机构的考务费及加班费在绩效工资之外单列，不进入绩效工资的范围。对区县招考机构而言，许多考试都在周末举行，周末加班也成了一种工作常态，如果实行绩效工资后不能发放加班费的话，就会极大地挫伤他们的工作积极性，所以建议将区县招考机构的考务费及加班费在绩效工作之外单列。

7.建议区县招考机构加强在岗培训和业务培训。由于一直忙于具体的业务工作，许多招办负责人都指出，缺少在岗及业务的培训是工作中存在的较大问题。因此我们建议一方面加强员工专业技术上的进修与培训，另一方面加强招考政策及业务流程的培训，通过这样的培训，来增强整个招考队伍的能力与水平。

总之，通过上述的政策建议，我们希望相关部门统一思想、密切配合、相互协调，区县招考机构正确定位，抓住时机、破解难题，共同为上海招生考试事业的发展作出更大贡献。