少数民族学生高考招生优惠政策的实证分析

少数民族学生高考招生优惠政策的实证分析——以长沙市为例

周启萌　田　艳

作者简介：周启萌，男，中央民族大学法学院硕士研究生；田艳，女，中央民族大学法学院副教授，主要研究方向为民族法学、人权法学。

［内容摘要］　我国高等教育领域内的少数民族学生高考招生优惠政策已经实施了近60年。本文对湖南省教育考试院公示的长沙市2007年、2008年、2009年、2010年享受少数民族优惠政策考生的信息，运用数理分析的方法，结合教育平等的原则进行阐述和分析，折射出长沙市少数民族学生高考招生优惠政策在实施中存在的问题。在分析了补偿理论、肯定性行动计划、多元化理论的基础上，少数民族学生高考招生优惠政策的改进和优化措施应包括少数民族教育优惠对象的调整、细化并清理有关优惠政策的规定、取消散居在汉族地区的少数民族考生的降低分数线优惠政策。

［关键词］　少数民族；高考招生；优惠政策；长沙市

一、我国少数民族学生高考招生优惠政策的历史沿革

中华人民共和国成立初期，鉴于各民族之间事实上的不平等，少数民族教育事关民族的发展进步和地区的安全稳定，政府通过行政手段明确各个不同族群成员之间的身份边界并结合区域因素对少数民族全体成员实行“整体性”优待，矫正这种不平等的状况，目的是“通过族群优待以达到族群平等”。发展至今，逐渐从政策性通知，发展到部门规章的形式。

1950年，我国政府第一次制定的高等学校招收新生的规定中明确提出：兄弟民族学生“考试成绩虽稍差，得从宽录取”。1953年至1961年9年间，改为“同等成绩，优先录取”。1962年8月2日，教育部与国家民委下发的《关于高等学校优先录取少数民族学生的通知》中专门规定：（1）少数民族学生报考全国重点高等学校和其他一般高等学校，仍旧恢复过去“同等成绩、优先录取”的办法；（2）少数民族学生报考本自治区所属的高等学校，可以给予更多的照顾，当他们的考试成绩达到教育部规定的一般高等学校录取的最低标准时，可以优先录取。此后十多年，一直沿用了与此大致相同的“适当降分”的录取办法。1980年，教育部在《高等学校招生工作的规定》中规定：确定部分全国重点高等学校举办少数民族班，适当降低分数，招收边疆、山区、牧区等少数民族聚居地区的少数民族考生。其他一般高等学校对上述地区的少数民族考生，录取分数可适当放宽。对散居的少数民族考生，在与汉族考生同等条件下优先录取。这样的规定也为随后30年的少数民族学生优惠政策定下了基调。

我国《高等教育法》第9条规定：国家采取措施，帮助少数民族学生和经济困难的学生接受高等教育。《民族区域自治法》第71条规定：国家加大对民族自治地方的教育投入，并采取特殊措施，帮助民族自治地方加速普及九年义务教育和发展其他教育事业，提高各民族人民的科学文化水平。高等学校和中等专业学校招收新生的时候，对少数民族考生适当放宽录取标准和条件，对人口特少的少数民族考生给予特殊照顾。但是，该两个条款并没有规定，国家如何采取措施以及采取什么特殊措施来帮助少数民族学生。也没有规定“适当放宽录取标准和条件”的具体含义是什么。从1987年至2004年，高考招生依据的是1987年国家教委发布的《普通高等学校招生暂行条例》，这也是我国高考招生的第一部规范性行政规章。2004年9月教育部发文废止了此条例，自此每年高考前的3至4个月间，教育部通过发布行政规章的方式，公布当年的高考招生规定，规定中包含了当年少数民族学生优惠政策的内容。例如，2010年1月20日教育部发布的《2010年全国普通高等学校招生工作规定》第46条规定：有下列情形之一的考生，由省级招委会决定，可在高校投档分数线下适当降低分数要求投档，由高校审查决定是否录取，其中的第一款是边疆、山区、牧区、少数民族聚居地区少数民族考生。同一考生如符合多项降低分数要求投档条件的，只能取其中降低分数要求幅度最大的一项分值，且不得超过20分。从该规定来看，2010年，教育部已经改变了少数民族的高考加分政策，而是采用与《民族区域自治法》的规定相一致的降低分数线方法。这种降低分数线方法相比加分政策，不会与其他符合正常条件的考生构成竞争，只是将少数民族考生纳入考量范围，然后由高校进行审查决定是否录取。同时，第49条规定：散居在汉族地区的少数民族考生，在与汉族考生同等条件下，优先录取。从前面的规定可以得出如下两个结论，一是针对各个地区不平衡的教育水平，教育部把制定优惠政策的权限下放到各个省级招委会；二是教育部规定在不同的地区，实施不同的优惠性政策。即在边疆、山区、牧区、少数民族聚居地区实施的是降低分数线的优惠政策；在汉族地区实施的是“同等条件下，优先录取”。那么根据此规定的本意，散居在汉族地区的少数民族学生就不能适用降低分数进行投档，这些考生首先必须要达到当年该省的分数线，在学校录取的时候，学校根据其招生办法和招生计划，把此类学生与非少数民族考生相比较，实施择优录取。在高考招生方面，我国现行的最高层级的法律文件就是前述的教育部每年发布的规章，各省级招委会可以根据此规章制定具体的本省的招生工作规定，但不能超越该规章规定的权限范围。

二、长沙市少数民族学生高考招生优惠政策的实证分析

（一）湖南省少数民族学生高考招生优惠政策的相关规定

2010年4月28日湖南省教育厅发布了《湖南省2010年普通高等学校招生工作实施办法》，该办法的第42条针对少数民族考生规定了降低分数进行投档的优惠政策，办法规定了四种可以降低分数的情形，第一种是少数民族聚居州、县、乡的少数民族考生，可以降低20分；第二种是少数民族聚居地区的汉族考生，可以降低10分；第三种是散居在汉族地区的农村少数民族考生可以降低10分；第四种是散居在汉族地区的城镇少数民族考生可以降低5分。同时规定，同一考生如符合多项降分要求投档条件的，只能取其中降低分数要求幅度最大的一项分值，且不得超过20分，这是关于禁止重复降分的内容。对于优惠政策的具体操作办法，笔者认为无论是从法律文本制定层面，还是从规定的实施层面都存在问题。

从法律文本制定层面，《湖南省2010年普通高等学校招生工作实施办法》中规定的第三种和第四种适用降低分数进行投档的优惠政策是与上位法相矛盾的。

首先，教育部的招生工作规定第49条明确规定：散居在汉族地区的少数民族考生，在与汉族考生同等条件下，优先录取。而湖南省的实施办法则规定散居在汉族地区的少数民族考生适用降低分数进行投档。这样的规定把散居在汉族地区的少数民族考生等同于或包括在教育部招生工作规定的第一项可以降分的主体：边疆、山区、牧区、少数民族聚居地区少数民族考生。而如果湖南省的规定成立的话，教育部的招生工作规定根本没必要把二者区别开来，适用不同的优惠政策。之所以区别开来，是基于不同地区的考生享受到的基础教育资源的差别的考虑，而湖南省的实施办法恰恰混淆了这一立法初衷。

其次，《湖南省2010年普通高等学校招生工作实施办法》的法律性质是行政规范性文件，它的制定授权来源于教育部的《2010年全国普通高等学校招生工作规定》，此规定的法律性质是行政规章。此规定第66条规定了省级招委会的职责，位于首位的就是执行教育部有关高校招生工作的规定，结合本地区实际制订必要的补充规定或实施细则并向社会公布。也就是说湖南省的招生工作办法是湖南省招生委结合湖南省自身的特点制定的实施性规定。而现实是，作为“下位法”的湖南省实施办法公然违反了作为“上位法”的教育部招生工作规定，属于《立法法》第87条第二款规定的情形。教育部应当依据《立法法》第88条第7款的规定，即授权机关有权撤销被授权机关制定的超越授权范围或者违背授权目的的法规，必要时可以撤销授权，依法要求湖南省招生委员会改变实施办法中第三种和第四种适用降低分数投档的内容，回归立法的本意。

除了湖南以外，河南、河北、广西、湖北等很多省份的招生工作实施办法都存在着类似的问题，^[1]这需要引起教育行政主管部门的高度重视，否则有违教育公平的实现。

（二）长沙市少数民族学生高考招生优惠政策的实施情况及存在的问题

从规定的实施状况层面，笔者收集了湖南省长沙市2007年、2008年、2009年、2010年这四年间公示的享受少数民族优惠政策的考生信息。^[2]从总体分布、行政区划、城乡差异三个方面进行归类，结合数据整理所反映出的问题进行探讨。

1.总体分布状况

湖南省长沙市地处湘中河谷平原，是中国长江开发带的核心城市和中部六省的战略中心城市。依行政区划下辖5区4县（市），分别是芙蓉区、天心区、岳麓区、开福区、雨花区、长沙县、望城县、宁乡县、浏阳市。另外长沙市2007年共950名学生、2008年共1195名学生、2009年共1115名学生、2010年共991名学生享受降分优惠政策。笔者据此把四年间享受降分优惠政策的学生进行细化分析。

表1　长沙市享受降分优惠政策的少数民族考生地域分布　（单位：人）

（注：2010年长沙市有21名享受优惠政策的少数民族体育考生，此表未列出）

从2007年至2010年，湖南省关于少数民族学生的降低分数线优惠政策的内容都是相同的，笔者依照湖南省的具体操作方式制作了表2和图1。

表2　2007年至2010年长沙市享受不同优惠政策的考生分布　（单位：人）

图1　2007年至2010年长沙市享受不同优惠政策的考生分布　（单位：人）

从上面的图表中可以看出：本来散居在汉族地区的少数民族适用的是“同等条件，优先录取”，但现实适用的是降低分数进行投档，一方面这部分考生的数量分别占到当年优惠总额的59％、49％、50％、52％，另一方面这样的优惠措施主要由散居地区的城镇学生所获得，农村户口考生所占的数量相对很少。数据的分布表明：城乡之间实际获得的优惠的数量差距要远远大于区域之间的优惠数量的差距。

2.行政区划的角度

为了更直观地考察区域之间的差异，以市区和县域进行归类。以长沙市为例，把芙蓉区、天心区、岳麓区、开福区、雨花区归为市区范围；把长沙县、望城县、宁乡县、浏阳市（县级市）归为县域范围。

图2　享受优惠政策的少数民族考生市区和县域分布　（单位：人）

图2更能清晰地显示出城乡之间的差距，2007年市区人数占到总数的83％，2008年占总数的76％，2009年占总数的82％，2010年也占总数的82％。由此可以看出只有很少部分的实际享受到照顾的学生分布在县域范围，每年市区所占的比例是县域的3到5倍。优惠政策投放在“边疆、山区、牧区、少数民族聚居地区”在于弥补这些地区教育质量的相对差距。而城区在教育资源配置、教育水平和受教育机会各方面都要比县域具有优势，优惠政策理应更倾向于县域范围，但现实却不是这样的。大多数农村的少数民族考生分布在县域范围，他们享受优惠政策的权利实际上被“剥夺”。这同样表明：现阶段享受优惠政策的突出问题，不是聚居地与非聚居地的少数民族考生数量差距问题，而是城乡之间的少数民族考生数量差距问题。

3.城乡户口的角度

按照城镇户口与农业户口的区分制作图3，结合聚居地和非聚居地的区分制作表3。

图3　享受优惠政策的城镇户口和农业户口考生分布　（单位：人）

表3　按区域和户口区分享受优惠政策考生的分布　（单位：人）

从户口因素而言，无论是从总量方面，还是地域的分布方面，城镇户口较农业户口占有优势，城乡之间的差距更为突出。诚然，许多人认为由于城市的人口较多，生活在城市的少数民族也比较多，因而占有的名额相应的也会比农村的多，这一看法只看到了表象，而忽略了整体中的部分，即县域范围的真实状况。由于笔者无法收集到长沙市少数民族人口的具体分布状况，无法确定少数民族中城镇户口和农业户口的具体数值。笔者认为：城镇户口和农业户口的少数民族分布可以参照总体上长沙市人口分布状况，依据户口进行划分的数值进行类比。依据2009年湖南统计年鉴，长沙市的总人口是645.14万人，其中城镇人口是395.15万人，农村人口是249.99万人，城市化水平是61.25％。笔者依据2009年湖南统计年鉴的人口数据制作图4。

图4　2008年长沙市各区县城镇和乡村人口分布　（单位：万人）

总体上，长沙市的城镇人口比农村人口多，但从图4可以看出长沙市的四个县的乡村人口是235.97万人，城镇人口是171.03万人，乡村人口比城镇人口多出64.94万人。但作为非聚居地的长沙市，乡村人口并没有获得更多的照顾机会，2010年这四个县获得优待的农业户口的少数民族考生只有97人，而这四个县的乡村人口占长沙市乡村人口的94％、占长沙市总人口的37％，况且农村户口考生显然在教育水平上落后于城镇户口考生。这样的优惠政策实施与其说是对非少数民族考生的不公正，不如说是对农村户口的少数民族考生的不公正。少数民族考生在高考的竞争中本来就处于不利的位置，而从上面的分析中可以得出农村户口的少数民族考生则处于更加不利的位置。

三、少数民族学生高考招生优惠政策的正当性分析

（一）补偿理论

马克思主义的民族理论提出的达到族群平等的途径是：首先通过革命建立无产阶级的政权，通过政府立法实现各族群在法律上的平等，然后通过对于少数族群的各项优惠政策，逐步实现各族群在事实上的平等。列宁的思路和做法就是用在一个历史时期内对于“大族群”成员的整体性的不平等来“补偿”少数族群成员在历史上受到的整体性的不平等，即用行政手段明确各个不同族群成员之间的身份边界并对少数族群全体成员实行“整体性”优待，我们可以称之为“通过族群优待以达到族群平等”的思路。列宁也承认，优惠政策本身就是在资源分配和发展机会方面的“法律上的不平等”，所以在教育与经济领域实行的这种不平等只是过渡时期的暂时性政策。

等到劣势族群发展到与优势族群同等水平，就有条件在政治和法律之外的教育、经济等所有领域全面实行“法律上的平等”。由于劣势族群的社会分层结构、劳动力结构达到先进族群的水平，所以实现了族群之间“事实上的平等”。政府的优惠政策使得被优惠族群的成员在社会流动机会和经济资源分配方面具有特殊的“优先权”，“优先权”所代表的是社会利益，而且这些利益是制度化的并得到政府的保障。这就使得具有被优惠的“族群身份”本身就成为一种特殊“含金量”并且还是可以遗传的“社会资本”。^[3]

事实上，少数民族在经济和社会发展上的弱势地位，尤其是教育上的弱势地位并非历史、自然原因等导致的，更重要的原因在于语言。我国多数的少数民族都具有并在不同程度上使用着自己的语言。而我国的高考除部分“民考民”考生之外都采用全国通用的汉语进行，因此，少数民族学生在参加非母语的高等学校的考试时，相比汉族学生处于弱势地位。所以，从这个意义上讲，补偿理论的应用更主要的是补偿少数民族在语言上的弱势地位。

（二）肯定性行动计划

所谓肯定性行动计划（affirmative action programs）是指由美国联邦政府推行的旨在消除对少数民族和妇女等不利群体在教育、就业等领域的歧视的各种政策和措施。第一次将“肯定性行动”与种族联系起来的是富兰克林·罗斯福总统1941年签署的8802号行政命令，该命令禁止国防工程承包商雇佣工人时，采取种族、肤色、信仰、籍贯等方面的歧视措施，并成立公平就业委员会，调查类似的歧视行为。在民权运动的推动下，美国国会于1964年通过了《公民权利法》，该法案继承并发展了10925号行政命令的精神，要求结束种族隔离，消除种族歧视。该法案第六条规定：“禁止在接受联邦资助的计划中因种族、肤色或民族血统歧视任何人。”第七条规定：禁止任何私人雇主、公立和私立教育机构、劳工组织或劳工管理培训计划，以个人的种族、肤色、宗教信仰、性别或民族血统为由对其进行歧视，禁止歧视的范围包括招聘、甄选、分配工作、调动、解雇、晋升、薪俸、病假、医疗保险、退休及退休金等方面。^[4]1964的《公民权利法》以法律形式强化了10925号行政命令中的肯定性行动政策，并为以后肯定性行动计划的实施提供了法律依据。

肯定性行动计划自实施以来就备受争议，批评者认为，肯定性行动计划以种族为基础对少数民族实行优待，是一项极不公平的政策，它违背了美国宪法的平等原则，实行的是对白人的“反向种族歧视”（reverse discrimination）。对少数民族的歧视是错误的，而基于种族的“反向种族歧视”也是错误的。肯定性行动计划不符合美国《独立宣言》和《公民权利法》所倡导的人人平等原则，也违背了美国社会发展的精英原则。反对者还认为肯定性行动计划是一项以种族划线的措施，并不能反映每个人的具体需要。肯定性行动计划要求对少数民族每个成员都予以优待和照顾，但并不是每个少数民族成员都在社会中处于不利地位，也并不是每一个白人都处于有利地位。肯定性行动计划可能会因照顾了一个黑人富翁的孩子而使一个贫寒白人的孩子失去他应有的机会，是贫困状况而不是种族才应决定谁应受照顾的标准。^[5]从肯定性行动计划的发展历程看，美国最初提出肯定性行动计划是为了消除长期存在的对黑人和妇女的歧视，使资历或业绩与白人男性相等的黑人、妇女能够得到同样的工作或晋升机会。但在实施过程中发现，黑人等少数民族和妇女由于历史积淀的原因根本没有能力与白人、男性进行平等竞争。因此，肯定性行动计划逐渐变成一项补偿性计划，在升学、就业和晋升等方面给少数民族和妇女以某些照顾和优先，以补偿少数民族和妇女在竞争能力上的不足。

美国的肯定性行动计划非常类似于我国的少数民族教育优惠政策，正如《经济、社会和文化权利国际公约》第2条规定：每一缔约国家承担尽最大能力个别采取步骤或经由国际援助和合作，特别是经济和技术方面的援助和合作，采取步骤，以便用一切适当方法，尤其包括用立法方法，逐渐达到本公约中所承认的权利的充分实现。其中就包括受教育权利。换言之，国家有义务采取包括高考招生优惠政策在内的各种措施来促进受教育权利的实现，特别是处于相对弱势的少数民族考生受高等教育权利的实现。

肯定性行动计划发展至今，美国政府和各级法院也在不断因地制宜、因时而异、因事而异地调整肯定性行动计划。迄今为止，美国各级立法、司法和政府部门在这一问题上已经基本达成了下列共识：（1）只有当种族中立性措施无法达到“维权”目标之时，才能够采取带有种族意识的各项措施；（2）带有种族意识的政策措施必须是临时性的，一旦平等的机会目标已经达到，这种措施就必须停止；（3）带有种族意识的政策措施必须具有相当的灵活性，绝不能使用硬性而机械的配额制度和加分制度。^[6]

（三）多元化理论

多元化成为当今世界的重要特征，越来越多的国家成为民族文化多样性的社会，不同民族、文化之间的和谐共处问题已成为世人必须面对的共同难题。实践已经表明，实施多元文化主义的国家，民族关系相对和谐，不同民族特色的文化活动丰富多彩。人们认为，多元文化主义是处理西方国家族际关系，处理主体民族与外来移民之间关系的一剂良方，只要真正、全面实施多元文化主义，当今世界诸多因民族文化差异而产生的矛盾和争端都将得到缓和与解决。在多民族国家解决国内民族问题方面，多元文化主义是一种比较成功的模式。

美国社会繁荣的原因之一在于社会的多元化，肯定性行动使美国全社会都从中获益匪浅。高等教育肯定性行动对美国社会各个方面产生了巨大和深远影响，高等教育肯定性行动为招生、学习创造了一个多元化的环境，毕业生活跃在社会的各个阶层，这无疑为美国社会的经济发展带来了庞大的、多元化的人力资本。虽然1996年11月5日，加利福尼亚州以54.46的投票通过了《加利福尼亚民权动议》（又称“209提案”），事实上在加州取消了在公共机构和公共项目上对少数种族和妇女的肯定性行动计划。随后，哈佛大学法学院的“民权课题”小组对取消肯定性行动对校园的新生构成所做的研究表明，要实现教育平等，并为学生进入多元化的社会做好准备，校园需要多样化的学生，而肯定性行动是“最好的恶”，其他替代办法不会比它更有效。^[7]

对于我国而言，多元文化一直就是我国社会的主要特征之一，也是我国未来文化产业和旅游产业发展的基石。少数民族学生高考招生优惠政策有助于让更多的少数民族学生进入高等学校学习，不仅能够营造多元的校园文化，而且能够让汉族学生真实感受到中国的多样性现实，提升与不同学生和不同文化交流的能力，进而能够对大汉族主义思想的产生起到抑制作用。

四、少数民族学生高考招生优惠政策的改进和优化

2010年7月29日国务院公布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》第37条提出要加强考试招生法规建设，规范学校招生录取程序，清理并规范升学加分政策。针对近几年民众对高考录取优惠政策的强烈不满和代之而来的违法行为，2010年11月14日教育部、国家民委、公安部、国家体育总局、中国科协共同发布的《关于调整部分高考加分项目和进一步加强管理工作的通知》中强调规范和完善信息公开的程序和要求，加大资格考生加分信息公示力度、社会监督效度，严格执行民族成分及户籍变更工作要求。通知中并没有对高等教育招生中少数民族降分投档政策进行优化。

学者对此问题亦有讨论，北京大学马戎教授认为：少数民族高考录取优惠政策使得少数民族的成员在社会流动机会和经济资源分配方面具有特殊的“优先权”，这种“优先权”本身是对非少数民族成员的不平等，违背法律面前人人平等的原则，既然是不平等的，就不能够长期性或永久性地存在，而只能是不平等时期的暂时性政策。另外，西南民族大学郎维伟教授认为：高考录取照顾政策和其他政策一样都具有政策的时效性，当政策实施的既定目标达到后终止实行。通常一项政策并非永久性使用，尤其是照顾政策更不宜无限期使用。因为，使用它是为了实现平等，当平等实现后继续使用就将带来不平等。当然，好的政策不严格遵守，同样会出现不平等。^[8]所以优惠政策需要根据各个地区的经济发展状况、城乡之间的差异、族群之间的融合程度、受教育机会和水平等因素综合检视和制定符合当地的优惠政策。

通过对长沙市的数据分析，就目前我国高等教育领域内的少数民族学生降低分数线优惠政策，在具体的政策制定方面，笔者认为应在四个方面改进和优化。

（一）少数民族教育优惠对象的调整

与美国相比，我国的经济社会发展水平以及地区、城乡发展的均衡度的差距还非常大，还没有达到要取消教育中的优惠政策的时刻，当前的问题是对少数民族的教育优惠政策进行调整，使真正需要照顾的考生享受到真正的优惠政策。马戎教授认为，在中国政治法律制度的语境中，少数民族是特惠对象。能否考虑在宪法和法律上确认“弱势者”或“弱势群体”的概念，以个体的实际需要为根据确定教育领域内的特惠对象？无疑，这样在确认特定的个人是否属于“弱势者”或“弱势群体”时产生一些新的困难，甚至会为操守不佳的行政官员扩大自由裁量和谋私的空间，但追求公平总得付出一定的代价。

少数民族教育优惠对象调整的核心是制定少数民族特殊入学标准。其中包括熟练掌握民族语言和文字、少数民族传统文化的传承人、拥有一定的民族文化技艺和传统知识等的少数民族考生的优惠标准应大幅度提高，否则难以起到选拔优秀人才的目的。当然，通过特殊入学标准入学的条件、程序、考核办法、监督机制应该进一步完善。此外，还包括少数民族学生的配额制，也就是在高校的招生名额中预留出一定数量的名额用于招收少数民族考生，以增加少数民族考生的受教育机会。与此同时，在部分高等院校中配套实施特殊的教育优惠政策，对这部分少数民族考生进行基础知识方面的培训或一定年限的预科教育，以使其能够融入到主流社会的教育中来，同时又能够继续传承本民族的优秀文化。

我们要以统一考试作为基础，然后向西部倾斜，包括对少数民族降低分数线，这种照顾是有理由、有原因的。教育公平缺失的现状加剧了边疆民族地区政治文化的封闭性、低层次性，从而淡化了该地区各民族的政治教育，影响了各民族对政治体系的认同感、义务感和责任感的形成。这对巩固边疆民族地区政权和稳定民族区域自治制度，促进边疆民族自治地方政治和谐产生巨大负面影响。我们要保证足够数量的类似西藏这样的老少边穷地区考生能够通过高考进入教育部或其他部委直属的重点院校学习，这首先是由我国各省基础教育资源不均衡而又要在各省考生之间保持尽可能的公平而导致的，同时这种做法不仅能保证地方发展的均衡，也有一个学生多样性带来的文化多样性的价值。但对于类似西藏这样的老少边穷地区的高考优惠政策的理由对北京并不适用，如果北大对北京市本地的考生降低录取标准，我们就要追问这样做的理由。如果拿不出站得住的理由，我们就只能说这是一种地方保护主义，或者说是一种地域歧视，有违受高等教育机会平等的基本理念。

（二）细化并清理有关优惠政策的规定

《2010年全国普通高等学校招生工作规定》中规定的“散居在汉族地区的少数民族考生，在与汉族考生同等条件下，优先录取”。教育部应在未来的规定中对此条规定进行细化，避免现在各个省份的混乱局面。教育部应对类似《湖南省2010年普通高等学校招生工作实施办法》中有违教育部规定的内容进行清理。

笔者认为混乱的根本原因在于大众对优惠政策所代表的社会利益的不断追逐，而不在于地区之间的发展差异。对不平等利益的追逐形成了各省自身的利益，每一个省都想在高考的竞争中占有更多的优惠名额，对法律规定进行曲解不断扩大优惠政策的适用范围。张千帆教授认为：招生地方化的辩护者大都将招生纠偏行动（affirmative action）和地方保护主义混为一谈，认为废除招生指标反而对少数族群和边远地区的考生不利，使这些地区的考生在重点高校中的比例锐减。这种混淆视听的主张显然是一种误解，因为保护少数族群、边远地区或贫困家庭等弱势群体的纠偏行动和保护大城市既得利益群体的地方歧视是性质完全不同的两回事，废除招生指标并不要求取消针对这些弱势群体的招生优惠政策。^[9]

政策的混乱一方面造成大众对优惠政策的极大不满，进而从根本上否定优惠政策本身，甚至要求停止一切优惠政策。另一方面，对于享受优惠政策的考生而言，进入大学校园和社会后，人们对其学术水平也会有怀疑，或许会区别对待，这是任何一个考生都不愿看到的现实。对于前述问题进行分析，我们不难发现，停止一切优惠政策的做法无异于因噎废食，少数民族与汉族在整体上的差距还是长期存在的，优惠政策在现阶段仍有其存在的必要。对于优惠政策所带来的歧视，会伤害到少数民族成员的自尊心。笔者认为要避免这样的情况发生，就要让少数民族成员从提高自身的竞争力做起，凭借自身的实力去获得受教育的机会，而不是依靠优惠政策，让少数民族成员知道优惠政策只是暂时性的，而不是必然和永久性的。所以政府要根据优惠政策的具体实施状况和实施的社会背景，不断修正和改进优惠政策，从而避免优惠政策所带来副作用的扩大化。

（三）取消散居在汉族地区的城镇户口的少数民族考生优惠政策

非聚居地城镇户口的少数民族考生享受优惠政策是目前民众不满的焦点，这部分考生与非聚居地的汉族考生相比较而言，二者接受同等质量的基础教育，但偏偏高考录取时还要对这部分考生进行降分投档。虽然事实上这部分考生在录取时，只降低5分投档，但是我们知道高考竞争的激烈程度，每相差一分就相差很多的名次，5分就可能是几十个甚至是上百个名次。

综合上面的数据分析，一是非聚居地城镇户口的少数民族考生获得降低分数线录取的依据不合法，二是该群体事实上占据了优惠政策的大部分名额，除了2008年比聚居地城镇户口考生少26名之外，非聚居地城镇户口的少数民族考生获得的名额每年都排名第一（表3）。对这部分考生的优惠，既没有法律依据，也没有现实的必要，理应取消这部分考生享受降分投档的优惠政策，转而采取“在与汉族考生同等条件下，优先录取”的优惠办法。优惠办法的实施主体应是高校而不是各省的招生委员会，首先这部分考生在录取时可向学校提出优先录取的申请，例如提供自己民族成分、综合素质和家庭条件的情况等，然后学校对学生的分数、民族成分和地域因素等情况进行综合考虑，进而再与同等条件的非少数民族学生对比，做出是否优先录取的决定。

（四）对散居在汉族地区的农业户口的少数民族考生优惠政策倾斜

笔者认为，现实中最大的差距不是聚居地与非聚居地，而是城乡之间的差距。2010年对散居在汉族地区的农业户口的少数民族考生是降低10分进行投档，按照教育部的规定的“同等条件下优先录取”的规定，以及前文的分析（表3和图4）。我们认为，应对散居在汉族地区的农业户口的少数民族考生在“同等条件下优先录取”的原则下，做出与此区域内城镇户口的少数民族考生不一样的优惠政策，也就是要对农业户口的考生增加更多的优惠政策。虽然大众对户籍制度存在各种激烈的争议，但现阶段是不得不面对的现实问题。具体来说，教育部可规定高校在招生时，对于散居在汉族地区的农业户口的少数民族考生，进一步投放更多的名额，不得因其家庭困难、综合素质弱或生理因素等而歧视，从而促进正常的社会流动，实现教育作为社会弱势者最佳的社会流动管道功能，平抑经济发展中城乡差异带来的、因身份原因产生的受教育差距。这既是法律平等原则的要求，也是农业户口的少数民族考生的自身权利。

参考文献

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［2］陈鹏.少数民族考生高考享受倾斜性政策的合宪性——以美国Bakke案中的两个对立逻辑为视角［J］.教育与考试，2009，（5）.

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［5］张立平.论肯定性行动［J］.太平洋学报，2001，（3）.

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