“两权”分离管理模式的相对性

（三）“两权”分离管理模式的相对性

从独立学院与参与举办主体间关系来看，独立学院所有权和管理权“两权”分离的管理模式与学校实际运行过程中受到举办主体的实质性控制和影响的矛盾，导致独立学院在运行中未能实现所有权和经营权的分离，使独立学院产权制度难以真正发挥效用。

首先，独立学院与公办高校、投资者之间的关系不明确。按照教育部《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》的规定，公办高等学校是试办独立学院的“申请者”，负责提供各项条件和设施的投资者是试办独立学院的“合作者”，但对独立学院在其中的地位与作用并未界定，仅明确其是独立法人，是一个办学实体。《高等教育法》从高等教育体制的角度界定了高等学校的举办者、管理者、办学者，并明确了各自的权力和责任。高等学校的举办者可以是国家，也可以是企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民等社会力量；高等学校的管理者是各级人民政府；办学者就是高等学校自身。《独立学院设置与管理办法》第二条规定:“独立学院，是指实施本科以上学历教育的普通高等学校与国家机构以外的社会组织或者个人合作，利用非国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校。”明确指出独立学院的参与举办者只能是普通高等学校与国家机构以外的社会组织或者个人，并且只能利用非国家财政性经费举办。这样，对照法律条文，教育部《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》中规定的“合作者”、“申请者”应该属于独立学院的举办者，独立学院应该是办学者，而国务院教育行政部门作为“管理者”，负责全国独立学院的统筹规划、综合协调和宏观管理，省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门则主管本行政区域内的独立学院工作。只是这些“应该”并未在理论上明确独立法人的申请者、合作者与独立学院三者之间的关系。而在实践中，独立学院的“合作者”、“申请者”似乎不只是举办者的地位，而独立学院的办学者地位也并未落实。例如现实的办学行为中，独立学院从学费收入中按照一定比例直接划拨到参与举办的普通高等学校，除了合作办学的协议外，从我国现行法律中找不到任何相应的依据。⁽⁸⁾从这一角度看，参与举办的普通高等学校是否在以独立学院举办者的身份行事也还尚待讨论。

其次，独立学院所有权和管理权“两权”分离的相对性使独立学院产权制度难以真正发挥效用。一方面，独立学院具有独立法人当然拥有独立的财产权，这就意味着独立学院一旦成立，出资者的资金所有权和管理权就分离，独立学院以独立法人资格取得出资者对其投资于学院财产的占有、支配、处分和收益。独立学院的财产与举办方和投资方的财产相分离，合作各方一旦投入了有形或无形资产就归独立学院本身所拥有，不能由各方任意支配和使用，不能随意抽逃资金或者转让。独立学院不仅对这些财产具有所有权，还具有经营管理权。当学校无法继续举办下去时，原合作方投入的资金也并不是必须属于举办方和合作方的，解散后的财产归属应由学校法人制度进一步规范或遵从举办独立学院合作协议中的约定。⁽⁹⁾《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》对管理权做了具体细分:母体大学要对独立学院的教学和管理负责，并保证办学质量。合作者负责提供独立学院办学所需的各项条件和设施，参与独立学院的管理、监督和领导。经双方协商，可以成立校董事会，校董事会的组成及人选由双方商定；院长由母体大学推荐、校董事会选任。这类似于现代企业制度的“两权”分离管理模式，有效保证了独立学院的高效决策和灵活管理。

但另一方面，无论是作为参与举办独立学院的投资方的社会组织或个人，还是作为参与举办独立学院的普通高等学校都对独立学院有着实质的控制和影响。在办学实践中，独立学院难以避免投资方干涉独立学院正常教学制度的运行和学校事业的状况。作为参与举办独立学院的投资方的社会组织或个人，不仅享有制定学校章程、合作协议的权利，而且还享有参与表决等其他决定学校重大事务的权利。甚至投资者通过投资，表面上将资金的所有权让渡于学校，实际通过进入董事会，控制董事会的表决权来控制学校的整体决策，进而拥有独立学院的全部财产甚至是全部控制权。⁽¹⁰⁾这样不少独立学院在运行中并不能真正掌控教学经营管理的决策权。与此同时，独立学院在重要事务、日常教学管理等工作中又与举办各方特别是参与举办独立学院的普通高等学校保持着无法割舍的实质性联系，这种矛盾状态不仅使独立学院的产权各方关系变得更加模糊与复杂，更进一步影响着它的治理结构、行为模式、社会角色以及承担责任的方式的确立，真正实现所有权和经营权的分离。