高等教育成本分担理论的资助理念

三、高等教育成本分担理论的资助理念

20世纪70年代由于席卷全球的经济危机，人力资本理论指导下的大学生资助事业并没有取得预期的回报，于是各国在80年代纷纷削减高等教育开支。人们开始认识到，实行以往那种慷慨的“免费高等教育加助学金”政策在促进高等教育机会均等方面的作用是杯水车薪的。而随着高等教育^[34]大众化进程的迅速发展，各国政府愈来愈紧张的财政负担已经不能再满足大学生资助政策实施的需要，这时一个新的理论应运而生，并成为了大学贫困生资助的主流理念。在1971年，美国著名教育经济学家约翰斯通在其专著《高等教育成本分担:英国、联邦德国、瑞典和美国的大学生资助》中，提出了新的资助理念即高等教育成本分担理论。他在提出成本分担理论之前，先进行了这样的一个假设:高等教育成本^[35]可以由四部分分担，即政府或纳税人、家长、学生、捐赠个人或团体。在这个前提之下，他认为，所谓成本分担，是指高等教育成本完全由政府或纳税人负担，转向部分地依靠家长和学生负担，以交学费的方式补偿部分教学成本，或以支付使用费来补偿由政府或大学提供的住宿和膳食。^[36]

约翰斯通提出成本分担理论基于五个方面的原因。第一，能参与到高等教育中的主要还是来自于中上阶层家庭的少部分人，所以，如果实施免费的高等教育，等于将来自于广大中低收入家庭的收入转移给了中上阶层家庭，这在一定程度上加剧了社会的不平等。因此，通过收取一定数额的学费，可将一部分成本转移给付得起学费的上层家庭，并在经济状况调查的基础上，对交不起学费的家庭给予资助，这对于公平的实现有很大的帮助。第二，如果实施免费的高等教育，消费者出现过度需求的可能性将大大提高。在世界范围内，那些古典大学，特别是那些享有高等教育政府特权的大学，那些对学生的需求、学生家长的需求或社会及经济的需求缺乏响应动机的大学，被人们看成是一成不变的和只为自己利益考虑的。也就是说，在学校缺乏调整供给动力的情况下，会导致消费者的部分需求得不到满足，造成社会福利的损失。实施成本分担，意味着增加了消费者教育消费的成本。由于消费者可能没有足够的能力来判断大学提供给他们的服务价值，所以可以在一定程度上减少对教育的消费需求，这有助于降低教育资源的福利损失。第三，高等教育规模的不断扩大，现代科技发展对培养人才要求的提高，加之高等教育自身教学效率的低下，使高等教育越来越成为一个消耗巨大的事业。第四，高等教育规模的扩大使其在一些国家不再是一种稀缺资源，供给的充足超过了“国家”为主体的需要，国家不愿意再承担非必要的费用。第五，人力资本投资理论被广泛接受之后，人们投资于高等教育所预期的经济收益并没有完全实现，促使人们对高等教育的经济意义重新思考。基于以上几个方面的原因，成本分担理论开始提出并逐渐被接受。

在教育成本分担理论出现以前，人们认为高等教育是推动社会发展的工具，如柏林大学、巴黎大学等其创办的目的就是为国家提供社会经济发展所必需的人才，以促进工业的发展。后来，几乎所有欧洲国家都模仿出台了国家拨款的教育资助政策。因为那时的人们奉行社会责任理论，该理论认为，发展高等教育的目的是培养国家领导人才和训练高级技术人才，以发展国民经济、实现国家现代化和民主化。作为一种国家行为，高等教育费用应由政府支付，这是理所当然的。个人虽然在高等教育中获得了收益，但是这是高等教育选择功能的作用，相对于国家需要而言是不重要的。该理论在20世纪50年代得到了很大的发展，使五六十年代高等教育中学生承担的成本比例迅速下降，甚至连私立学校也因其公益性受到各国政府的资助。如英国长期实行了高等教育的“免费加奖学金”的资助政策，而印度的学费收入占大学开支的比例由1950年的36.8%下降到1982年的12.2%。^[37]

约翰斯通认为，按照谁受益谁付款的原则，从市场角度出发，在明确了高等教育成本构成的基础上，他认为家长和学生、纳税人、大学(从慈善者机构获得捐款资助学生的院校)四方都是高等教育的受益者与成本分担者，但在成本分担的过去、现在和将来的时间分配上差别很大，现在的情况是纳税人负担过重，学生及家长分担不足。^[38]他进一步扩展了成本分担的范围，明确提出企业应通过支付其雇员的部分或全部学生贷款，或者通过特别税款对高等教育成本在税收之外进行额外补偿。该理论认为，就整个社会而言，高等教育服务的主要目的是为社会经济发展培养各种人才，并且高等教育同时还具有一定的公共属性和特殊功能，承担着一定的社会政治及文化功能，具有较强的经济外在性，因此国家和社会应是高等教育的主要获益者，应该为高等教育的发展承担主要的经济责任。另一方面，正如人力资本投资理论所指出的那样，学生通过高等教育不但学到了知识，提高了技能，而且走上社会后又能得到较高的货币收入和相应的社会地位，从而带来心理上的满足感，因此教育的直接受益者是学生本人。因此，根据谁受益谁付费的原则，学生应当向高等教育机构缴纳学费。又一方面，不但学生的未来收入是家庭收入，而且学生地位的提高也同时提高了家庭的社会地位，因此家庭或者说学生的家长也应在可能的条件下承担一定的高等教育费用。由于受教育的人力资本会提高雇主经营的生产率，所以受教育的雇主也应该是成本分担的重要力量。此外，社会的慈善机构和个人(包括受慈善机构捐赠的大学)也是教育资助的重要力量。于是，高等教育的成本应当有由政府、学生个人以及家庭、雇主、社会共同承担。^[39]

目前，成本分担理论已经被世界各国政府和学术界普遍接受和认同，许多国家依据此理论开始在高等教育领域实行收费，或者进一步加大学生及其家庭分担高等教育成本的比例。采用通过调动各种资源支持高等教育发展的成本分担政策，逐渐成为国际高等教育财政政策的一个重要趋势。当前成本分担政策主要表现为:免费高等教育时代的结束，公立高校收费政策的实施，学费的上涨、资助方式的改变，以及私立高等教育的发展等。其明显的特征就是学生及其家长缴纳学费的金额以及教育成本的比例呈逐年上升趋势。世界银行在拉美和加勒比地区所做的研究表明，通过高等教育的分担和补偿，“可以在实际价值上增加35%的高等教育资源”。世界银行的另一项研究表明，无论在发达国家还是在发展中国家，多数财政稳定的公立学校目前可以从学生那里获得占总经常性支出15%-25%的收入。^[40]基于此，许多国家开始实施收费政策。同样，我国的高等教育现状与教育成本分担理论产生和推行的客观背景有很多相似之处，可以也有必要进行教育成本分担，即可以要求受教育者担负一定的高等教育成本，实行高等教育收费。同时，要求其他主体承担相应责任，对受教育者进行资助。

因此，通过以上分析，我们可以得出结论，教育成本分担理论的资助理念实质是政府通过对学费的收取或增加，取消对学生生活费补贴，减少助学金资助，增加学生个人贷款等方式来增加学生和家长的高等教育成本分担。在政府以及其他经费投入总量不变的情况下，这样高等教育总经费就增加了，就可以为更多需要帮助的人提供上大学的机会，从而促进了高等教育由精英教育向大众教育的过渡，有利于促进高等教育机会均等。这一理论的提出使得美国资助制度体系作了大规模的调整，让更多的贫困学生获得了受助机会。当前世界各国普遍施行的助学贷款制度正是基于这一理论而构建的。