天津市大学贫困生教育资助主体现状评析

二、天津市大学贫困生教育资助主体现状评析

(一)大学贫困生资助主体的现状分析

1990年后，我国高校开始了扩招，并随之增加了学费。面对这一情况，大学贫困生这一群体的教育资助问题开始逐步受到重视。就目前来看，我国已基本形成了以政府为主导，高校与社会团体、企业、个人等组成的大学贫困生资助主体体系。

1.政府层面

(1)助学贷款

目前，政府资助大学生生的贷款形式主要包括:国家助学贷款和生源地贷款两种。

国家助学贷款，是政府层面助学贷款中的重要内容，主要是用来资助大学贫困生的学费和住宿费。它是社会主义市场经济体制下，国家通过金融手段对贫困生进行资助的一项新举措，也是改革完善高校贫困生资助体系的一次新探索^[9]。1999年，国务院批转了中国人民银行、教育部、财政部等部门联合制定的《关于国家助学贷款的管理规定(试行)》，该项规定提出高校的国家助学贷款，国家要贴息50%，并首先在北京等城市开展了试点工作。^[10]经过一年的试点之后，这一政策于2000年9月1日开始在全国所有高校贯彻。经过几年的不断探索和改革，国家助学贷款制度在不断地健全和完善，并取得了一定的成绩，但我们不能否认，在工作的进行中也存在一些问题。因此，2004年党中央、国务院领导进行批示，要求进一步改革国家助学贷款制度。根据批示的文件精神，教育部与财政部等部门共同进行了反复研究，并在总结以前工作成功经验的基础上，起草了《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》(国办发〔2004〕51号)，提出要进一步改革和完善国家助学贷款制度，该意见经国务院讨论审批，于当年6月批准发布。在《意见》中，不仅专门针对国家助学贷款过程中可能存在的风险提出了规避建议，同时也完善了助学贷款的实施和组织机制等方面的不足，构建了新的贷款机制。新机制以规避风险为主要内容，提出学生在读期间，产生的贷款利息由政府给予补贴，并将还款的期限调整为毕业后6年，该举措有利于减轻学生的还款压力。^[11]同时，随着国家政策的不断调整，贷款政策也在随之不断完善。例如，在西部大开发战略实施后，国家为鼓励大学生参与西部边远贫穷地方的建设，对国家助学贷款的政策进行了新的调整，并于2006年9月下发了《高等学校毕业生学费和国家助学贷款代偿资助暂行办法》。在《办法》中，中央明确提出，中央直属高校的学生在毕业后若自愿到中西部边远贫穷地方县级政府以下的基层单位服务3年以上(含3年)，则其在学期间的助学贷款及利息全部由中央代为补偿。

2007年，随着扩招规模的进一步增大，现行的国家助学贷款制度已经无法满足贫困生数量的需求。为了保证贫困生最基本的受教育权利，国务院进一步完善了国家助学贷款制度，并于2007年5月下发了《国务院关于建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》(国发〔2007〕13号)。该《意见》提出，自2007年开始，普通本科院校及高职院校学生毕业后自愿申请到西部边远贫穷地区基层单位服务一定期限以上的，其在读期间的贷款由国家财政负担。

国家助学贷款政策从开展到现在，经受住了实践的考验，并取得了巨大的成效。作为资助体系一份子的生源地助学贷款，也在开展之后取得了显著的效果，进一步完善了国家助学贷款制度。据了解，自开展国家助学贷款制度之后，天津市政府共投入资金8.3亿元，资助了5万多名高校贫困生，且99%的受助者在毕业后都能如期还款。^[12]

生源地助学贷款，是指由国家开发银行主导，多个金融机构共同参与，向在校或新入学的家庭贫困大学生提供的户籍所在地贷款。这一贷款制度规定，由学生及其家长共同作为贷款人，向其入学前户籍所在地的学生资助金融管理机构提出贷款申请，经过审核之后，即可为其提供在学期间的学费及住宿费。生源地助学贷款是一种信用贷款，它无需进行担保和抵押，但需由家长和学生共同担负起还款的责任。

“生源地助学信用贷款”政策于2007年8月出台，最初进行试点的省市仅有5个:江苏省、湖北省、甘肃省、陕西省、重庆市。随着这一政策好处的体现，越来越多的省份参与其中，目前落实这一政策的省市已达到27个，天津市也是其中之一。当然，由于生源地贷款的无需担保、抵押政策，也需出台一些规定进行保障。比如，规定每个学年学生可贷款额度最高不能超过6000元。同时，这一贷款的利率要严格按照国家关于助学贷款的相关规定执行。学生在学期间不用偿还利息(跨省就读的，利息由中央财政负担;本省就读的，利息由地方负担)，毕业之后开始偿还本息。在贷款期限方面，也具有一定的限定。一般来说，贷款的时间是按学生的学制加10年来决定，但不得超过14年。若学制超过4年，如医学专业或毕业后继续深造，如攻读研究生学位，则缩短学生毕业后的还款时限。

(2)国家奖助学金

关于国家奖助学金，主要有三种:国家奖学金、国家励志奖学金和国家助学金。自新中国成立以来，我国政府就高度重视贫困生资助工作，尤其是2007年，短短的一年时间内国家就陆续出台了四项政策文件:《教育部、财政部关于认真做好高等学校家庭困难学生认定工作的指导意见》(教财〔2007〕8号) ;《财政部、教育部关于印发〈普通本科高校、高等职业学校国家奖学金管理暂行办法〉的通知》(财教〔2007〕90号) ;《财政部、教育部关于印发〈普通本科高校、高等职业学校国家励志奖学金管理暂行办法〉的通知》(财教〔2007〕91号) ;《财政部、教育部关于印发〈普通本科高校、高等职业学校国家助学金管理暂行办法〉的通知》(财教〔2007〕92号)。这四项文件对于我国的奖助体系而言是一个新的突破点，使得奖助体系更加的规范和完善。其中，对国家奖助学金的类型、资助对象、管理制度等都进行了明确的规定。同时，文件中还提出，为了减轻因物价上涨而导致的高校贫困生的家庭负担，国务院决定从当年秋季新学期开始，提高国家助学的资助标准，平均每个人的资助额度由原来的2000元调至3000元。这一政策的调整，惠及了当年在校生中的430万名贫困生。^[13]

(3)绿色通道

虽然贫困生的资助体系有了较大的发展，但政府依然心系贫困生，对贫困生的资助问题始终保持着密切的关注。2000年，为确保家庭贫困的大学新生能够第一时间了解和享受贫困生资助制度，教育部、国家发改委和财政部共同指出，要求各个普通高校在发放通知书的同时，必须附函关于“绿色通道”制度的说明。“绿色通道”制度规定，对于新录取入学的家庭贫困生，高校必须首先为其办理入学，随后再根据实际情况的核查工作，采取资助措施。“绿色通道”制度自实行以来，国家一直非常重视，教育部每年都会通过发文件、开会等多种形式，强调“绿色通道”制度的重要性，并要求各高校切实做好“绿色通道”工作，确保“绿色通道”畅通无阻。据报道，截至2006年12月，全国高校录取的新生中有33万贫困生享受到了“绿色通道”的便捷服务，占到了入学贫困生比例的44%。^[14]

2.高校层面

高校层面的大学贫困生资助主要包括与国家、企业、社会团体配套实施的奖助学金与勤工助学。目前，天津市高校中奖学金的形式主要包含以下几种:优秀学生奖学金、学业奖学金、国家奖学金、国家励志助学金，以及各高校自设的奖学金和企业单位或社会机构在校内为吸引人才或资助贫困生所设立的专项基金。其中，以天津大学为例，该校为优秀贫困生提供的奖学金类型多达40多个，比如国家励志奖学金、曾宪梓奖学金、新长城助学金等等。^[15]奖学金的设立，是为了鼓励学生在校期间努力学习，希望学生能够在德、智、体、美、劳等方面实现全面发展。

勤工助学作为当下高校帮助贫困生的一种措施受到广大学生的欢迎。这是因为勤工助学这样一种资助方式，更加符合大学贫困生们的心理。得到机会的学生可以利用自己的课余时间，通过学校的组织和中介，既能锻炼和丰富的自己的技能知识，也能获得合理的报酬。在这一过程中，贫困生不仅锻炼了自己的能力，提升了自身的综合素质，同时能够拓展自身的视野，并且通过自己的劳动改善了自己的学习和生活条件。

同样，勤工助学这一制度并不是一蹴而就建立起来的，而是经过长时间一步步的发展。1994年，原国家教委批发了《关于进一步做好高等学校勤工助学工作意见的通知》(教财〔1993〕62号)。在《通知》中，国家教委明确要求各个高校要利用本单位的事业收入和财政拨款为贫困生提供勤工助学的机会，并将勤工助学作为贫困生学习的一种重要方式，锻炼学生的社会实践能力。同时也要求，各个高校要将勤工助学工作列入日常的学生工作当中，并逐步做到制度化、规范化。近几年来，经过长时期的发展和完善，勤工助学的规模和影响不断扩大，业已成为贫困生资助工作的一个重要组成部分，并引起了学校、政府和社会各界的广泛重视。为了进一步规范勤工助学工作的管理制度，教育部和财政部于2007年6月联合制定发布了《高等学校学生勤工助学管理办法》，对勤工助学的时间和报酬等问题作出了明确的规定，使得勤工助学制度更加的规范。

3.社会层面

在社会资助方面，主要资助主体是金融机构、企事业单位以及社会个人。

金融机构是社会力量中最主要的资助主体。商业金融机构资助贫困生的主要方式为商业助学贷款，从字面意思理解，意为在坚持信贷原则的基础上，商业金融机构提供给高校贫困生的一种帮助其完成学业的具有商业性质的贷款。近年来，随着高校扩招政策的进一步拓展，国家助学贷款已经无法满足贫困生的需求。因此，在这种态势下，商业助学贷款作为一种有益补充，也得到了较快的发展。

另外，当前企事业单位组织及个人的资助也在全社会责任感意识逐步加强的基础上有了很大发展。企事业组织积极帮助贫困生，或直接捐助，或在高校内部成立基金，由高校出面以奖学金的方式发放，或实行定向式的培养方式，多方面地解决贫困生的经济问题。同时，社会杰出个人也积极投身教育资助事业，此类事件常见诸报端。

(二)大学贫困生资助主体体系问题分析

天津市教育资助工作可以说是全国教育资助工作的一个缩影，通过研究分析天津市教育资助方面存在的问题，可以为我国教育资助工作提供一些参考与借鉴。目前，天津市的教育资助工作虽然有了较大的推进，但依然存在一些普遍性的问题。

1.政府力量不足，缺乏统一的资助措施辅助

现行的高校贫困生资助体系并不是一蹴而就的，它是在一步步的改革与实践中逐步发展起来的。目前，主要的资助政策有“奖、贷、助、补、减”等。但这些政策都不是经过长期总结而形成，是基于某一特定的背景被提出，并不是一个统一、协调的整体，都带有当时的时代烙印，具有一定的应急性。各级政府出台的资助政策不完善，落实不到实处，同时各项政策往往政出多门，缺乏统筹。当前社会，不论是经济形势，还是社会形势，都已经发生了很大的变化，现行的资助体系已经无法充分满足当前的需求。在经济高速发展的社会，政府的职能主要是维护社会公义，是保障社会的公平性。政府运用公共权力，主要是满足社会普通大众的需求，实现社会的公共利益，而不是满足部分人的诉求。所以，政府要加大资助力度，制定统一的政策规定，避免出现“多部门多重规定、上下政策不一致”的局面。同时，在制定资助政策时，要以保障人们的公共诉求为前提，以促进全民发展为基础，以维护社会公平为核心。政府的责任必须落到实处，大学贫困生资助工作应得到各级政府的大力支持。

2.高校制度设计不完善，对贫困生的界定不明确

在贫困生资助体系中，高校对贫困生资格的认定工作是关键环节。资格认定工作若无法落实到实处，则有可能会影响到贫困生资助工作的实际效益，背离资助工作的初衷，进而影响到教育机会的均等与社会公平。但是，就目前而言，我国大部分高校在贫困生的认定工作上做得还不够规范，缺乏完善的贫困生认定办法，在资助制度上还存在一定的问题。在实际工作中，不能做到真正的公平，缺乏有效的监督，审批不够合理，缺乏多维度的认定制度。尤其是没有可量化的评定指标，对于认定方案往往都停留在一些概念性的定性描述上，无法实现助困的真正意义。事实上，高校对于贫困生的资助，无外乎“奖学金、助学金”，但是部分高校往往只凭择优标准，将成绩的好坏与排名作为这一评定的基础，将择优置于助困之前，使得一部分贫困生无法获得资助。比如在奖学金的评定方面，众所周知，高校的贫困生大多来自于边远贫穷地区，不仅家庭经济条件不好，而且当地教育水平也较低。因此，他们的文化基础一般较差，加上家庭经济困难产生的外在的生活和内在的心理压力，这些都会或多或少地影响到他们的学习成绩，导致他们平时成绩较差。因此，他们获得奖学金的机会就会更少。由此可见，在现行的高校评选体系中，奖学金、助学金对贫困生的资助效果并不明显。同时，由于相关教育机构未明确规定评定贫困生的量化指标，高校也没有科学的评估体系作支撑，导致在具体实践中，高校只能通过贫困证明等表面性的材料来认定贫困生，使得资助工作随意性较大，存在着不透明性，使一些真正的贫困生无法得到应有的帮助。

另外，现在虽然已有少数高校开始注重对贫困生的精神资助，但大部分高校对贫困生的资助仍停留于物质层面。实际上，由于长期的经济压力，高校贫困生往往容易出现性格障碍，比如孤僻、嫉妒、多疑等特征。他们往往较为敏感和多疑，非常在意周围同学和老师的看法;如若稍有不舒心的事情发生，他们便会认为是针对自己或者排斥自己。同时，他们也比较自卑，害怕与别人交往时被看不起，长此以往会导致自我封闭。另外，也有部分贫困生认为，既然别人知道自己经济方面的不足，就绝不能在心理上再表现出劣势，因此就强制压抑自己的内心，久而久之较易形成唉声叹气或愤世嫉俗的心理状态。曾经有过这样一则新闻报道^[16]，在南京某高校有一位大二贫困生，在升入该高校后，某家企业每年无偿赞助1万元，供他读书生活之用，但该生入学后不仅未学会感恩，却首先学会了喝酒、打牌等，1万元钱很快就被挥霍一空，他的父母在老家却没钱给家里买油做饭。当老师对他进行教导，并告知他要学会感恩，要勤俭节约，该生却理直气壮地回答道，这个企业利用资助他这一行为，免费为他们自己做了广告，每年给予的1万元钱是他应得的广告费用。由此可见，贫困生的资助不仅仅是物质层面的帮助，更重要的是要从心理上给予引导，帮助他们树立正确的价值观。

3.资助主体相对单一，社会力量无法起到应有作用

在资助高校贫困生的过程中，虽然高校与政府是主要承担者，但也应充分发挥社会力量的作用。我国民间社会蕴藏着巨大的财政力量，这一点从汶川地震、玉树地震等灾后重建工作中体现出来。因此，政府要多加宣传和鼓励，带动良好的社会资助风气。但是，就目前现状来看，社会团体及个人的教育资助参与度依然较低，且资助力度较小。贫困生资助工作主要还是依靠政府提供的助学贷款，这与当前高校的收费较高固然有一定的关系，但也从侧面反映出了当前社会力量资助的不足，不能有效地发挥民间财富的作用。另一方面，由于信用体系和监督机制的问题，社会力量在资助体系中不能发挥其应有的作用。作为社会资助体系的中坚力量，银行等金融机构显得尤为重要。但是，由于银行等金融机构以投资理念为先，因此在发放助学贷款时，不得不因考虑风险而惜贷。外加现行社会的信用体系不完善，存在部分人群假冒贫困生，主观上刻意骗取助学贷款的情况，甚至有毕业后恶意不偿还的情况，这都使得金融机构更加不愿发放助学贷款。天津市的助学贷款曾在2003年一度停止过，后经政府努力才得以重新实施。

另外，高校与社会缺乏沟通，也是社会资助不足的原因之一。现代社会中，由于社会的负面新闻过多，高校往往希望将自己打造成封闭的象牙塔，希望学生能够一心一意做学术研究。因此，高校与社会就无法进行有效的沟通、交流与互动。其实，社会可以提供给高校贫困生做兼职的岗位非常多，贫困生应当充分利用这些机会，在解决个人生活困难问题的同时，也能在兼职过程中学会人际沟通等校园中无法习得的社会技巧。但是，由于高校与社会沟通体制的不完善，使得社会力量的发掘存在很大的局限性，社会中的资助资源被大量闲置，社会资助存在不稳定性。

4.贫困生各项资助政策不协调，造成资源浪费

目前，我国出台的各项资助政策都明确强调是为了贫困生的发展，但由于它们之间没有系统的整合与规划，使得它们在资助过程中只能发挥有限的作用，并且现行的资助政策间还存在一定的交叉重叠和重复资助^[17]。比如，当某贫困生获得奖学金之后，他还可以继续申请专门针对贫困生的减免学费、国家助学金、勤工助学和其他的资助措施，同样也可以获得其中一项或几项，在天津也存在这样的弊端。这一状况会影响资助工作的公平性，使得本来有限的资助资源无法发挥其面广数多的资助作用。长此以往，任由其发展下去，将会直接影响贫困生资助体系的发展，使得贫困生资助工作的公平性流于形式，同时也会影响到国家资助工作的顺利进行，降低资助工作的整体效益和社会各界的信任度，进而减少社会资助的额度。