第一节 非战争行动
我国地大物博,美丽富饶,但也是自然灾害多发的国家之一。各种灾害的频发,对人民生命财产构成了严重的威胁。应对和处置各类突发灾害,历来是党和政府非常重视的、关系到国计民生的大事。相对人民军队来讲,参加抢险救灾不同于战争时期的任务,一般被称为非战争行动。非战争行动主要包括水灾抢险、火灾抢险、震灾抢险、制乱平暴等内容。
一、《军队参加抢险救灾条例》简介
2005年7月1日,国务院、中央军委颁布实施《军队参加抢险救灾条例》。该条例以《宪法》、《国防法》为依据,既规范了军队参加抢险救灾的任务、原则、组织指挥、兵力装备使用及平时准备与行动保障,同时也明确了地方人民政府在动用、组织和保障军队抢险救灾时的责任与义务。
(一)《条例》的目的和意义
新中国成立以来,党和政府十分重视减灾救灾工作,在历次抢险救灾中,人民解放军和武装警察部队忠实地履行全心全意为人民服务的根本宗旨,积极参加抢险救灾,与人民群众一道共同抵御自然灾害,为保卫国家经济建设成果和人民生命财产安全作出了巨大贡献。但长期以来,这项工作缺乏专门的法规进行规范。1998年抗洪斗争胜利后,党中央、国务院、中央军委把军队抢险救灾立法问题纳入了议程。
第一,总结长期以来军民合力抢险救灾的成功经验,用法规的形式固定下来,为军民携手减灾救灾提供法律保证。
第二,军队参加抢险救灾属于非战争军事行动,需要处理好军地工作“接口”中的关键性环节,做到有法可依,有章可循。
第三,军队参加抢险救灾,涉及许多保障问题,急需建章立制,从根本上加以解决。通过立法既保证部队出色地完成急难险重的抢险救灾任务,又能使部队现代化建设顺利进行。《条例》的制定与实施,是依法治国、依法治军的重要体现,这对于更好地发挥军队在抢险救灾中的突击队作用,与各种救灾力量协调配合,有十分重要的意义。
(二)《条例》重点规范的内容
(1)明确救灾任务。即军队参加抢险救灾主要是担负突出性任务,确保部队能够使用在关键时刻、关键部位。
(2)明确组织指挥。《条例》明确规定,抢险救灾活动在人民政府领导下,军地联合、统一指挥,并对指挥机构、指挥关系、职责分工、协调配合等问题作了具体的规定。
(3)明确兵力使用办法。《条例》对动用军队兵力、装备参加抢险救灾的批准权限和办理程序作了原则规定。考虑到抢险救灾的紧迫性,《条例》明确规定,在紧急情况下,地方政府可以直接向驻地部队提出救助请求,部队可以边行动边报告。
(4)明确平时准备。《条例》规定,国务院有关主管部门和县以上地方人民政府应当在灾害频发区或重点监视防御区储备抢险救灾专用装备、物资和器材,以保障抢险救灾的需要;部队在平时应当制定参加抢险救灾预案,开展救灾训练。
(5)明确了行动保障。《条例》规定,军队参加国务院组织的抢险救灾消耗由中央财政负担,军队参加地方人民政府组织的抢险救灾消耗由地方财政负担。对地方人民政府为部队提供完成任务所必需的救灾专门设备、物资、器材保障和供给、医疗保障等作出相应规定。
二、非战争行动中军队担负的主要任务
(一)抢险救灾
(1)解救、转移和疏散受困人员。救人为主,救命为先,是救灾工作的基本原则。尽快将被洪水、大火、暴风雪、地震、泥石流、塌陷等灾害中被困或被埋压的群众解救出来,及时转移到安全地区,是救灾工作的第一任务,也是抢险救灾部队担负的首要任务。
(2)保护重要目标的安全。指当一些重要目标如大型水库、重要桥梁、交通干线、武器弹药仓库、首脑机关等遭受重大灾害严重威胁时,救灾部队应根据地方政府请求,对重要目标实施紧急保护,确保安全。
(3)抢救和运送重要物资。指救灾部队应千方百计把救灾物资及时送到灾民手中,解决灾区群众的吃饭、御寒等问题,帮助灾区群众渡过难关。
(4)参加道路(桥梁、涵洞)抢修、海上搜救、疫情控制、医疗救护等专业抢险。
(5)排除或控制长期共存的危重险情、灾情。
(二)制乱平暴
(1)驱散暴乱人群。指将暴乱群体驱逐出其所占据的区域,夺回被其占据的目标,制止暴乱分子的违法犯罪活动,恢复社会正常秩序。
(2)围控封锁行动。指封锁控制暴乱地区周边各进出通道,将暴(骚)乱地区与其他地区完全隔离,切断暴乱人群的内外联系,防止暴乱区域进一步扩大和伤及更多的无辜群众。
(3)保护重要目标。根据目标性质、规模、地形,以及暴乱人群的动向,充分准备,灵活使用各种防暴手段,坚决阻止暴乱人群冲入目标,确保目标的安全。
(4)打击暴力犯罪活动。指当暴徒在实施打、砸、抢、烧、杀、炸等暴力犯罪活动时,军队要周密部署,迅速行动,果断处置,采取灵活战术,制止暴力犯罪行动。
(5)解救被困人员。军队在平息暴乱时,通常伴随解救被困人员的行动。军队应根据现场情况,快速准备,灵活运用各种解救方式和战术,尽快解救被围困人员,并确保其安全脱险。
三、实施抢险救灾行动应遵循的原则
(一)统一指挥
统一指挥是指在中央政府统一领导下,实行中央和地方政府负责制,实施统一高效的组织指挥。国家和县以上各级人民政府均应设立相应救灾指挥机构,统一负责全国和各地区的救灾工作。军队参加抢险救灾,应在各级人民政府的统一领导下进行,军事机关领导和驻地部队指挥员参加地方抢险救灾联合指挥部,负责协调军地双方行动,对部队抢险救灾行动实施指挥控制。
(二)抢险救急
抢险救灾要区分灾情大小,视轻重缓急,以抢险为主救灾为辅,突出担负急难险重任务。救灾部队要把主要兵力使用在事关全局的重要地区和人命关天的紧急时刻,坚决排险救灾,解决关键问题,发挥突击队作用,稳住局势、安定民心。
(三)密切协同
密切协同是指部队和地方各方面的力量要紧密配合、协调一致搞好抢险救灾工作。部队救灾行动必须在地方专家的具体指导下进行,并与各种抢险救灾力量相互配合、密切协同,全力以赴与灾害斗争。
(四)科学用兵
科学用兵要根据灾害等级、规模、发展趋势使用兵力,即量灾用兵、量险用兵、合理用兵、科学救灾。科学确定部队投入救灾的时机、方式、兵力和装备种类等;尽可能就近用兵、成建制用兵;要实事求是、因地制宜、因情施救,不能盲目蛮干,避免不必要的人员伤亡;要把部队顽强作风与先进科学技术手段有机结合起来,充分发挥装备器材和先进技术手段在抢险救灾中的作用。
灾情来得突然,险情发展快,在灾情骤降之时,军队要反应灵敏、决策果断、投入迅速、及时到位。这就要求军队平时应对突发事件的应急机制、军事训练、指挥手段和保障工作等都必须与之相适应。部队要结合驻地实际,制定抢险救灾预案,开展抢险救灾训练和演练,提高抢险救灾的组织指挥和协同能力。
四、实施抢险救灾行动对地方政府的要求
实施抢险救灾,同样对地方人民政府在动用、组织和保障军队抢险救灾时的责任与义务作了明确规定,主要内容如下:
(一)要建立健全指挥机构
县级以上人民政府要切实设立联合、高效、权威的抢险救灾指挥机构,在本级人民政府和上级抢险救灾指挥机构的领导下,卓有成效地展开工作。在联合指挥机构中,军地各部门、各系统要做到职责、任务明确,情况互通及时,决策、部署科学,行动协调一致,全力做好抢险救灾工作。
(二)要建立完善会商机制
政府有关部门应与当地军事机关和参加救灾部队建立军地会商制度,及时通报险情、灾情,做到信息共享。要定期和不定期地分析判断险情、灾情形势及发展趋势,对可能造成的灾害及早作出预测,采取有效预防措施。
(三)要大力做好各项保障工作
抢险救灾情况紧急,保障难度大、要求高。地方政府机关、部门应按照相应职责和有关规定,落实准备好抢险救灾专项经费和装备物资。各级人民政府应根据自然灾害发生的特点、规律和本地区的实际情况,制定、落实储备计划,有针对性地储备抢险救灾专用装备和物资器材。对经常发生自然灾害的重点地区,更应加大预储、预置力度,同时加强现有装备的维护管理,为部队参加抢险救灾提供有效保障。
(四)县级以上人民政府有权申请派兵
《条例》中明确规定,只有县级以上人民政府才有权向部队提出派兵参加抢险救灾的请求。
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