预算会计制度下的高职院校财务管理工作创新

第六章　预算会计制度下的高职院校财务管理工作创新

随着社会主义市场经济体制的建立和发展，我国的高等教育体制也作了相应的改革。在20世纪90年代初，高职院校在我国的大地上如雨后春笋般崛起。高职院校以培养高级技能型、应用型的技术、管理人才为主，为职业技术领域输送大批合格的“灰领”、“银领”人才，现已成为我国高等教育的另一生力军。

我国最初出现的大部分高职院校都是由国家或地方政府投资兴建，办学资金主要来源于财政拨款，因其以再分配为主的消费社会特性而被国家列入事业单位的范畴。按规定，这些高职院校须按预算会计制度进行财务核算与管理，我们称之为预算会计制度下的高职院校财务管理。

我国预算会计制度经历了不同的改革和发展阶段，每个不同的阶段都由特定历史条件决定的，每一次改革都是对原有体制某种程度的完善，既是对历史成果的承袭，又是未来创新的原动力。预算会计制度的变革在保证国家改革开放的顺利进行和国民经济持续、稳定发展等方面，发挥了重要作用，促进了事业单位财务管理工作的不断向前发展。本文就是透过预算会计制度的发展历史，来分析预算会计作为基本制度的变迁如何带动高职院校财务管理的创新;并通过结合高职院校财务管理在发挥其基本功能上的不断创新，来分析高职院校财务管理的发展趋势。

一、我国单位预算会计的发展变迁

建国以来，我国的会计基本上划分为企业会计和预算会计两大体系。预算会计是我国会计的专有概念，1951年，中央人民政府政务院94次政务会议通过《预算决算暂行条例》，颁布实施《各级人民政府暂行单位会计制度》。事业单位与行政单位统称机关，执行同一会计制度，简称单位预算会计。单位预算会计的功能主要在于记录、反映和监督预算执行的过程以及结果。

1956～1958年，第一次会计改革中试图单纯精简会计科目和会计报表，但是没有成功。1965年财政部第二次会计改革中，财政部颁布了《行政事业单位会计制度》。首次规定行政事业单位会计是国家管理财政经济的一个重要经济工具，实行以资金活动为主体的资金收付记账法。资金的平衡公式为:资金来源－资金运用=资金结存。这些修改在计划经济体制下并不能导致单位会计核算在目标和模式上产生根本性的变动，仍以执行预算为中心，领拨、使用、核销国家拨给单位的预算资金。

1978年十届三全会后，预算管理体制的改革进入了新的历史时期。财政部在1989年重修颁布了《事业行政单位预算会计制度》。该制度规定，事业行政单位预算会计是核算、反映和监督中央地方各级各类事业行政单位预算执行和其他经济活动的专业会计，并按照全额、差额、自收自支三种预算管理方式，制订了三套单位预算会计科目，会计核算基础规定仍以收付实现制为主，资金平衡公式“资金来源－资金运用=资金结存”也没有变，采用的是收付记账法。

1994年3月22日，《中华人民共和国预算法》由第八届全国人民代表大会第二次会议通过并于1995年1月1日起生效。这是我国第一部用于规范预算行为的法律，该法以政权体系为基础来规定预算体系，规定在全国设立五级预算，确定了收支平衡的预算原则;规定了预算管理、预算监督的职权;还分别对预算的编制、审查、批准和批复以及预算的调整，预算的执行，决算的编制、审查、批准和批复等行为都规定了明确的程序，并做了具体的要求。

1997年，我国对预算会计制度进行了重大改革，制定并发布了《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》、《事业单位会计准则(试行)》、《事业单位会计制度》，建立以“资产=负债+所有者权益(或净资产)”为会计等式的新模式，实行借贷记账法。突出事业单位法人的地位，改变原来的会计科目。并根据部分事业单位走向市场、与行政机关单位差别日益加大的情况，将事业单位从原来以行政机关单位为主的会计制度中独立出来，对高等院校等较特殊的行业还制定具体的行业会计制度，如《高等学校财务制度》等。此外，自1997年实行现行的预算会计制度以来，国家还针对以往的预算做得较粗糙、对预算执行监管得较松散等缺陷，进行了诸如部门预算、国库集中收付、政府采购、收支两条线、部门决算和办公条件配置标准制度等系列改革。

二、高职院校财务管理的内容特点和目的

高职院校财务管理内容与高职教育特点相关，高职院校强调实践教学环节，实训课程与理论课程的设置为1∶1，高职院校必须建立设施齐全的校内实训中心，以及大量的校外实训实习基地，以满足实训课程的需要。

作为会计主体，高职院校现行的基本财务管理模式特点仍然是“核定收支、定额或者定项补助、超支不补、结余留用”。单位的资金运动基本上是单向的，即流入(收入)——流出(支出);财务管理行为随着资金的运动主要表现为:预算的上报与下达——预算的执行——决算，也即是单位预算管理的完成过程。

从资金运动的角度来看，高职院校的资金流入(收入)，主要是靠财政拨款和学费收入，各类职业培训、技能鉴定以及成人职业后续教育等收入也占一定的比例，学校的总体资金普遍供给不足。组织好预算的申报工作，努力开辟新的经费来源渠道，如积极开展校内实训中心对外开放的有偿使用，是高职院校财务管理的首要任务。资金流出(支出)除了必须保证正常的人员经费开支，其他经费与提高学生实训技能相关，高职院校的实训设备配套支出、实训教学耗材、实训保险、实训交通费的支出比例较大;学校所开办专业是根据市场需要来设置的，市场起导向作用，而市场是千变万化的，调整专业是高职院校的特色。因此，必须将部分专业教师采用临时聘用的方式，这样，学校就可以视专业的开办情况及时调整师资的结构，否则，学校将会为某些不再开办专业的教师去留安排问题背上沉重的包袱，造成人力资源浪费。另外，专业教学课程设计要符合当前行业的发展要求，以紧密贴近市场，学校一般会聘请行业和知名企业的专家，组成各类专业管理委员会，解决专业教学设计与协助解决学生实训等实际问题;而高职院校的专业教师必须保持与业界的广泛联系，以促进教学内容的更新与改进，这也是高等职业教育的要求。所以，临时外聘教师的工资和酬劳、专业管理委员的专家费用以及专业教师的培训和咨询支出比例占资金流出量较普通高校要大得多。

从学校预算管理的完成过程来看，预算上报与下达的重点是:要保证有关实训项目资金的落实，优先安排实训设备、校内实训中心的各技能实训室装修、改造以及其他配套建设，对重大实训建设项目要组织专家进行可行性论证。否则，按《预算法》规定，一旦预算被批准执行，任何人都无权更改，小小的疏忽可能会给学校的实训教学带来严重影响。另外，要保障基本经费在实训费、耗材费、实训室维护等方面的支出比例，并预留出足够的外聘教师人员经费。预算执行时要重点控制实训相关支出及费用是否合理，及时了解和分析实训费用的执行情况并查找原因。决算则应重点评价本年实训经费的充足程度和使用效益，以便于来年的决策。

总之，就是贯彻执行国家有关法律、法规和财务规章;坚持勤俭办学的方针;正确处理事业发展需要和资金供给的关系，社会效益和经济效益的关系，国家、集体和个人三者利益的关系，在保障高职教育实践教学经费的同时，合理地对实训等相关费用进行有效控制，以达到教学质量不变的情况下，不断降低高职院校学生的培养成本的目的。

三、高职院校财务管理的初始阶段

20世纪90年代初建立起来的高职院校，在1997年现行的预算会计制度执行以前，主要按照1989年的《事业行政单位预算会计制度》和1995年《中华人民共和国预算法》执行。学校按当时的规定被列入全额拨款事业单位，按照全额拨款单位的预算会计制度，进行经济活动和财务核算。

(一)收入的组织主要是编制好财政拨款预算，争取更充足的经费

我国较早出现的高职院校是1993年成立的深圳职业技术学院，此时《中华人民共和国预算法》尚未执行，预算管理体系自上而下还处于摸索阶段，教育经费预算主要执行包干制度和基数预算。各级财政部门基本按照本级管理的需要，自行制定一些预算开支标准和定额，如深圳市将学校分开不同的类别，分别制定不同的公务费综合定额标准。各学校在编制预算时，只需统计本校的在校生人数，再与公务费综合定额标准相乘，即得出公务费的预算数。由于这些定额制定在前，高职院校作为新生事物，其定额标准尚处于空白阶段，而能供参照的只有师范类大专生的综合定额，该定额标准显然低于高职院校开展实践教学的实际需要。令财政拨款部门为难的是，不论在全国、广东省都没有找到相应的依据或类似的参考。而应不应该将高职院校从普通大专院校区别开来，单独制定相应的综合定额标准在当时也是不确定的。若按照基数预算的原则，因学校还处于起步阶段，需要政府的扶持，基数也不好确定。

深圳职业技术学院的做法:年初参照普通大专院校的综合定额标准编制预算，年中以申请专项费用的形式，对学校所需的大量学生实训经费重新进行归类和细化，再与普通大专生的生均综合定额进行对比，以两者的差额作为追加经费的依据，这样出现了学校每年要向财政部门提交大量的追加经费请示或报告的有趣现象。这些请示和报告在撰稿过程中，学校要对经费的需求进行判断和评价，不断地对过去的支出、未来的需求进行测算、对比，成为当时唯一可行的途径。当然，能得到追加适量的办学经费，主要依赖于各级领导和财政部门的大力支持，但财政部门只要求对财政拨款(即预算内资金)编制预算，并不要求编制学校收缴的学费和经营性收入(即预算外收入)预算，使得追加经费预算依然过于粗糙和简单。

(二)支出的组织主要是争取资金核算和内部财务管理相平衡

1．核算主线的人为分离。当时的预算会计制度规定，学校须将资金严格划分为预算内资金和预算外资金两部分，两部分的资金分别运行与核算。单位在执行预算时，往往会去衡量两部分资金的量与比例，人为地将相同内容或相同用途的支出强行分开两部分。单位一般对预算内资金可以做到按预算执行，而对预算外资金的支配较为随意，财务的相关信息零散而不全面。

2．核算科目与内部管理的矛盾。当时的规定是事业单位与行政机关执行同一种预算会计制度，使用统一会计科目来组织会计核算，会计科目的名称主要以行政机关单位的财务核算内容为主。事实上，可能用相同的科目，事业单位特别是高等院校所核算的经济内容，与机关单位所核算的却有天壤之别。这种支出科目的笼统规定，客观限制了当时的单位财务管理功能的拓展，使得高职院校的会计主要是算账、记账的工具，准确核算成为财务管理的目的。但是有限的资金供给，需要高职院校必须从控制资金支出着手，以尽量提高资金的有效使用率。尤其面对大量的实训相关支出和较低的财政定额标准和学费收入之间矛盾，高职院校不得不开展一些财务分析工作。由于一些成本信息和数据要首先按照预算会计制度规定的科目要求来核算，造成有部分本来是相互联系的数据被人为分离，放到了不同的科目下，在财务分析时很难再将信息和数据重新归类，制约了财务分析工作。

3．会计电算化水平的先进程度较低。这也是制约这一阶段财务管理的重要方面。虽然当时深圳的会计电算化水平在全国己处于领先地位，但事业单位财务软件的功能、会计人员的操作水平仍是较低的。特别是财务软件适应性很差，也许仅仅是某个会计科目号码的变化，就使原有的软件必须升级，否则核算工作将寸步难行。据统计，为了这个原因，很多单位基本上是年年更换财务软件。如此繁重的财务数据初始录入工作，已经占据了财务人员的大部分精力，而预算内、预算外资金又必须分开核算，财务人员大都要忙于应付将某笔支出安排在什么科目下，忙于查找某笔收支，忙于保证凭证、账簿、报表的准确性，忙于提高使用财务软件的操作能力。而许多单位为保证数据准确无误，还采用手工和会计电算化并行的会计核算方法。在这种状态下，财务人员能做到开展财务分析和信息管理工作，就显得有些奢侈了。

深圳职业技术学院的做法:在教学部门实行经费管理制度，完全以资金的用途为主线，打破科目限制、将预算内、外资金合并，建立目标管理模式，分别对教学部门的学生实训费、教师公务费、学生活动费进行核算，各教学部门只要发生了一笔支出，财务人员除了按规定科目进行核算外，还在各部门对应的经费管理项目上登记，以求从根本上能对财务数据进行多种途径的分解，再按需要对财务信息自行归集，达到方便财务分析与资金控制的目的。但这种纯手工的劳动，加大了财务人员的劳动强度，在管理步伐上仍然滞后于使用需要。

四、在现行会计制度下高职院校财务管理飞速发展

1997年以后，科学理财成为新时期高校会计工作的重要内容。随着经济的发展和预算会计的改革，高职院校的会计已不再是算账、记账的简单工具。而是能动地参与经济决策、预算管理、成本控制、决策分析等综合管理的职能部门。在1998年完成新旧核算制度的顺利过渡后，高职院校的财务管理开始逐步走向制度化、规范化，合理化。尤其是近5年，随着预算会计的进一步改革，高职院校的财务管理工作取得了长足进步。

(一)将预算管理放在首位

按《中华人民共和国预算法》、《事业单位会计准则(试行)》、《事业单位会计制度》和《高等学校财务制度》的规定，预算会计制度下的高职院校与普通高校一样，对预算经费实行“统一领导，分级管理”的管理原则。预算管理是高职院校资金管理的重要组成部分，它贯穿于学校预算编制和执行的全过程，是学校进行经济活动的前提和依据。

1．以部门预算为主组织收入。财政补助收入和学费收入是高职院校的主要资金来源，资金的核拨依据是经批准的单位预算，主要分项目经费预算和基本公用经费预算两部分。高职院校的项目经费预算涉及大量的学生实训基地建设的大型设备和仪器，基本公用经费预算则主要是人员经费、日常管理经费和个人、家庭的补助经费。国家在2000年实行部门预算改革，部门预算强调编制比较详细而全面的项目经费预算，预算需要上报财政部门审核，并由财政部门代表政府报人大会议审议通过方可执行。经审批的部门预算，不仅在时间上比改革前有所提前，而且加大了对预算执行的“刚”性制约力度，任何个人和单位不能再随意改动。高院校部门预算的编制和执行过程中，财务部门是部门预算编制和执行的操作者、组织者和监督者，代表学校向政府财政部门负责，承担着合理、合法、有效使用国家财政资金的责任。因此，高校财务部门是部门预算编制和执行的核心。

高职院校在上报项目预算时，在分工上要在各项目经费的使用部门(各教学、教辅和行政部门)和资产管理部门(设备管理、后勤管理)、财务部门建立良好的沟通协调和相互牵制的关系，以达到从下而上联合对项目经费进行合理编排。另外，对重大的项目要组织专家予以论证。

基本公用经费预算实行定员定额的形式核拨，高职类院校在1998年以前还没有形成独立的预算经费综合定额，在实行部门预算改革前夕，财政部门经过调研，在分析了高职院校的历史基础数据后，将高职院校从普通大专院校中彻底分离出来，制定了高职院校的综合定额标准。据统计，各地方均把综合定额标准定在了介于普通院校的大专生和本科生之间的数值上。另外，在适当收取的学生学费标准上，物价部门也出台了高职院校类学生缴费标准。国家在法律法规上、资金安排上，从此将高职院校都与普通院校剥离开来，为高职教育的迅猛发展铺平道路。

2．将预算管理职能赋予不同部门。合理的综合财务预算是高校优化资源配置，克服投资上的短期行为，节约支出，减少损失浪费的前提。学校按照校内各级管理层次，将组织预算收入、控制预算支出的权利和责任落实到岗位和人员。将预算编制、预算执行、预算监督的职能分别赋予不同管理部门，可以形成相互制约又相互联系的预算管理体系。内部经费管理是学校预算管理的一部分，是直接为高校内部资金管理服务的。

项目经费一般由指定的行政职能管理部门来组织实施，将经费管理的权限放到资产管理部门，严格执行预算。

基本公用经费则视发展的需要，对教学和管理部门开放一定的经费权限。在具体制定内部经费预算时，可以按照各个教学部门的学生人数和行政管理部门的职员人数，在收入中划出相应比例，将经费额度预算下达到各个系(部)、学院中去，给部门的负责人一定的经费审批权限，让教学经费充分为教学提供服务。

(二)有效控制经费预算的执行

预算经费一旦下达到各职能部门，职能部门就要按预算在执行，严格控制支出内容和标准，只有项目内允许支出的费用，才允许直接从额度经费中扣减。对预算经费进行有效控，主要有这几种控制方法。

1．制度控制法。建立校内财务管理规定，建立内部约束机制，是完善高校内部控制体系，提高教育资金使用质量和使用效益的重要保证。高职院校成立十多年，学校呈现出办学形式的多样化和筹资形式的多元化，自筹经费收入占财政拨款的比例也不断增大，学校的资产积累也达到了相当的规模，而校内教学和科研管理形式也越来越多样化。财务部门对资金的流向和流量做到有效控制，除了强调学校财务管理的共性要求外，应侧重于制定高职类院校重点保障的实训经费等管理制度。由于制度本身带有相当的强制性，学校在制定内部财务制度时，应注意制度本身的时效性，定期做出调整。

深圳职业技术学院的做法是:除了对资金收支管理办法、资金管理的审批权限、各项开支标准、国有资产管理如固定资产的管理、借款和预收款等往来款项的管理等，以及各项内部控制与牵制、各级经济责任制度都做出了明确的规定外，更考虑到学生上专业实验、实习、实训课的实际需要和较多外出实习的特殊要求，还对学生实训费、学生实习补助、专业管理委员会、外聘教师酬金、教师培训费和考证经费等分配方案和开支标准都作了规范，以有效地引导和控制了各教学单位经费的合理使用，从而使得学院总体经费使用结构进一步优化。在办学规模扩大、办学管理形式等情况发生变化时，及时进行了相关制度的修改。

2．定额控制法。通过制订定额，并以定额为依据，制约各部门的财务活动，监督和调节实际与定额之间的差异，分析产生差异的原因，及时校正偏差。因为定额本身就是控制的标准，因而也带有强制性。由于高职院校的专业数量较多，不同专业的实训场所、实训材料都有很大的区别，相同专业不同的学习阶段，所要求的经费也不一样。这就要求在制定有关定额时要科学、合理，对已不适应的定额要及时修订。

深圳职业技术学院的做法是:学校在制定额主要涉及了教学部门的经费(生均定额)、行政教辅部门的经费(人员定额)以及各类开支标准。例如在界定各教学部门的经费需求时，按照各教学部门的学生人数，并依据生均定额予以分配。制定生均定额时，假设相同的专业所需经费相同，并尽量排除非正常因素的影响。一般认为在经费使用部门事先没有得到较多限制的情况(即自然状态)下，对教学部门在教学过程中所发生的费用支出数额，较为接近真实的经费需求。也就是说，定额以前发生的历史数据可以作为初始定额制定的重要参考。所以在正式实施将经费下达到各个部门之前，需要在自然状态下考查3～4年，方可制订出较为接近真实水平的经费分配方案。并在执行过程中根据变化给予调整。根据分析，培养理工类的高职学生，因在校内实训中心进行操作的机会较大，实训耗材费占实训费的比例要比文科类的大，而艺术类和文史类的学生通常要较多到如园林、码头、银行等地实地考查，交通费、教师的差旅费会相应增加，这些支出占实训费的比例，则较理工类的学生要高。财务人员则应着重从关注各部门内部经费使用情况，经费使用的进度过快或过缓，可能是实践教学加大或不足，也可能实践教学的成本发生了变化，或者是预算本身下达不合理。对这些偏离预算的现象，要及时寻找原因，切实提高学校的办学水平和办学效益。

3．责任控制法。以责任会计制度来确定责任中心，以各责任中心的考核指标为依据，对各责任中心的资金运行进行监督、考核和调节。其最大的优点是可以将指标控制与责任归属统一起来。

深圳职业技术学院的做法包括:

为了强化部门责任、进一步明确部门经费的绩效考核，尝试在高职院校内建立与企业财务管理类似的财务成本核算体系，进一步细化部门成本项目核算内容，将水电、交通、电话等各项日常耗费也实行按部门收费。如水电费进行装表计量;电话要按号码收费;对于各院、系之间交互分配的课时，由教学管理部门根据教学工作量进行统计，按合理标准进行结算。将这些结算纳入各教学部门的经费支出。这样经过逐项的控制和分析，建立与现在高职院发展相一致的指标体系和预警系统，全面系统地反映学校财力资源的配置状况，掌握学校财务的总体实力。精确地计算教育成本，将客观的会计数据转化为决策支持信息，提高会计数据的使用价值。

(三)运用现代化工具建立立体管理平台

会计电算化是适应当代社会经济发展、提高财务管理水平的必然途径，也是财务管理现代化的重要标志。新时期，高校会计工作需要处理的数据信息日益扩大，对数据处理的要求更加复杂。会计人员只有熟练掌握计算机的操作技能，才能快速、准确地获取会计信息，从传统的会计核算中解脱出来，使会计工作由原来的事后监督，变为事前、事中的动态管理;才能充分发挥会计电算化的巨大优越性，切实提高我们的工作效率。

在高校预算会计制度下，会计科目专为高校而设，不管是科目的名称还是归集数据的口径，都更有利于学校的内部管理。各类软件公司也因高校财务管理的特殊性，积极开展个性化财务软件开发，各种辅助功能强，能及时处理强大数据库的专用财务软件应运而生，为高职院校财务部门广泛开展财务资源共享、提高教学部门的理财能力、跟踪对比各类开支标准和定额、创建学生培养成本模型创造了良好的操作平台。

而依靠这些功能强大的专用财务软件，财务人员可根据教学、科研管理的需要，系统地设置各种科目和项目，并根据所设科目和项目归集的信息和数据，积极开展预算管理、预算执行情况分析等方面的工作。

深圳职业技术学院的具体做法是:

1．由于财务数据在一定时期内具有很强连贯性，在改革中发展起来的高职院校，社会对高职人才的需求量大，学校招生规模呈直线扩大，财务部门在具体设置科目时，一定要考虑学校未来的发展前景。使得当前的设置既对目前负责，也为以后学校规模扩大后着想，并且尽可能全面、有的放矢，还要便于修改。例如许多高职院校都有从合并到分校区、从系部到学院的管理模式变革，良好的科目设置应能适当这些改革和发展。

2．在归口一些与科目相互交叉的项目数据时，则要尽可能考虑怎样归口才对考核部门经费使用的效果和内部成本控制有利，一般说来，能满足各类人员使用习惯的归口是较合理的。如学生实训费用涉及了学生的实训耗材费用、交通费、水电费、实训专用服装、保险费、带队教师的差旅费以及机器的维护支出等，而这些经费用又涉及了不同的部门项目。因此，完全可以设置成以科目为纵线、部门项目为横线的立体式归口，应用功能强大的财务软件管理系统，创造一个开放而友好的财务数据共享管理平台，以便会计人员可以快捷地从财务管理系统中读取和分析数据，部门经费使用人员则可以利用IC卡、触摸屏，从项目管理上直观地评价使用效果。

(四)开拓筹资渠道，提高办学经费以增强办学整体财力

我们必须清醒地看到两个无奈的事实，一是由于中国特色的社会主义伟大事业的要求，我们必须举办世界上规模大高职教育体系;二是我国的经济实力却实在难以理想地支撑这个庞大的体系。依靠政府拨款和学费收入来维持教育经费显然是不够的。有效利用现有资源来组织创收，是高职院校的有利条件。高职院校的实训基地有别于普通高校，实训基地是专为提高学生职业技能而设置，与普通高校的实验室侧重于为教师教学科研作用不同。各种专业的学生实训场地齐全，场所较大，所配置的固定资产大都可以用于直接生产，有相当部分还是当前行业内先进的仪器设备，这些仪器设备是学校的一笔巨大资源。加强保管，并发挥它们在学生实训以外时段的生产作用能力，是高职院校有效提高资源利用率的重要途径。学校在健全固定资产的购置审批、验收管理、保管使用制度，促使资产管理和使用部门对固定资产的使用做到合理、节约、高效的基础上，要注意加强高校和企业合作，充分运用高职院校的仪器设备、场地和专业教师优势，积极组织有偿的对外服务。财务部门要制定统一的激励政策，在认真宣传国家财经法律和有关经济政策，使各种形式的创收活动在正确轨道上运行的同时，帮助创收部门树立理财思想，积极开展各种对外有偿服务和办学活动。在分配制度上要打破过去平均主义思想，从而调动全校广大教职工参与各项办学创收活动的积极性，筹集办学经费以增强学校办学整体财力。

利用高职院校常与企业保持密切联系的特点，积极争取企业捐赠教育，如对一些技术要求不太高的、企业因转产而转型机器可吸收到学校实训基地。鼓励教师掌握企业所需，积极参与一些诸如提高生产效率等应用型科研课题开发等等。

对于凡是必须要办、早办也得办、晚办也得办的项目，可以考虑采用贷款的方式筹措经费。在一些学生实训与对外生产相结合的贵重仪器、大型项目的购置或投资上，还可采用融资形式。项目融资是利用项目未来收益来融资，以项目资产为融资抵押，对学校的其他财务没有影响，实现了风险隔离。即使项目收益不好，学校整体财务不受影响。

五、现行预算会计制度下财务管理的缺陷

现行预算会计制度下财务管理的缺陷主要表现为三个方面。

(一)预算管理体制存在缺陷

1．部门预算和国库集中支付改革，促进了各单位加强预算管理，但配套的改革尚未跟上，主要表现为:尚未建立科学的支出标准和预算定额;专项资金项目尚未建立起完整评估机制;中央预算编报系统还不够完善;预算科目还沿用传统的体系，仍带有明显的计划经济色彩，不能满足社会主义市场经济条件下预算管理的要求等等。

2．部门预算改革细化后，强调预算的严肃性，对单位安排本年度的预算支出影响较大，就预算审批而言，由于预算草案编制的还较粗糙(尤其是对事业性收费的预算)，以及人大会期制度本身方面的原因，人大事实上很难判断预算支出的合理与否，预算的审批监督更是流于形式。

(二)预算会计制度本身的缺陷

收付实现制及对教育成本不实行成本核算，是现行预算会计制度和高校财务制度存在的主要缺陷，给单位财务管理工作带来较大的影响:

1．事业单位报表上的财务状况信息被扭曲。拖欠货款或采用分期付款方式未将款项付齐情况下，事业单位的报表就没有反映或者只是部分反映这类固定资产，拖欠的各种负债和费用也没有在报表上反映。例如事业单位购进的固定资产，发票已到且已验收入库，其产权与支配权实际已属于本单位，在拖欠货款或采用分期付款方式未将款项付齐情况下，事业单位的报表就没有反映或者只是部分反映这类固定资产。

2．完全成本信息失真和成本波动。完全成本应包括本期费用和长期资产在本期的损耗部分，但预算会计对资本性支出当作本期费用一样消耗掉，所以不能充分反映本期的相关成本。而且由于资本性支出金额较大，有很大的随机性，收付实现制造成各期成本波动。另外，政府对事业单位的经费管理过于强调预算，忽略了单位活动的特点差异，预算单位为了确保现金不超支或使决算更加符合预算，往往存在人为将付款时间提前或顺延等操纵成本的现象，也造成了成本的失真及波动。

3．对固定资产、无形资产等不计提折旧，对或有负债及潜在风险没有体现。预算会计对资本性支出的处理与当期费用支出的处理是一样的，不反映资本性支出的使用价值和服务年限信息，不计提折旧、不摊销跨期费用。单位在编报预算时，一般也只考虑当年付现的实现能力，对固定资产的真实价值及所能带来的效益不能估计或估计不足，存在大量的资产价值虚增、对固定资产管理重采购、轻使用的普遍现象。

例如因办学经费短缺，信贷资金在学校的资金比例逐年增加，将来还贷时可能导致学校产生巨额的现金支出。现行预算会计制度对这些还贷风险，在还贷前不需要体现。这种资产价值虚增和潜在还贷风险的存在，给学校的可持续发展带来严重的后果，银行目前已将高等学校列入高风险贷款行业，高校申请贷款日益艰难，未来资金的补给是许多高校面临的最严重的问题之一，另外，高职院校起步晚，设备大都处于较新状态，将来巨额的实训基地设备更新与维护费，在现行预算会计制度下，对这些潜在风险并没有体现。

4．不能满足预算会计改革后的需要。由于部门预算审批的时间较为滞后，各单位在财政部门存在大量的跨年度集中支付预算，而这些已经生效的预算(相当于本年收入)在单位会计报表并未反映。此外，高校后勤社会化改革对核算体系提出新的要求，原有的科目不能真实地体现单位后勤支出的信息。

5．难以支持单位的持续监控。由于预算会计制度并不要求成本核算，各高职院校虽然大多在自发地对预算执行情况进行跟踪与分析，而且这种分析基本上源于单位资金供给的紧张。由于缺乏真正对应的评价与奖励制度，在单位资金相对充足的情况下，这种较自由的成本控制甚至会影响到本单位的决算及未来财政资金的拨付。因此，单位对资金的收支不可能做到持续监控。

(三)高职院校的财务管理手段不适应高职院校飞速发展的要求

这主要体现在:

1．大力发展高职教育是国家政策指明的高等教育方向，许多高职院校建校时规划的规模较小，现在都增设了不同的校区，一间高职院校拥有几个校园，使得学校的财务管理职能实现受到了地域的限制，建立跨校区管理的新型财务管理方式，是许多学校面临问题之一。

2．高职院校的财务数据普遍使用内网的形式，与高职院校校园网络化发展和无纸化办公的推广不相适应，开放性财务管理是时代的要求。所以，既要解决好财务数据安全和提供远程开放之间的矛盾，也要有效降低财务管理成本，是今后财务管理的另一课题。

六、民办高职院校执行《民间非营利组织会计制度》的启示

民办高职院校较之于民办普通高校，由于更注重学生实践技能能力培养的特点，使得校企合作的关系更为密切，社会力量兴办了大量的民办高职院校，而民办的普通高校则较少。

民办高职院校的办学经费虽然是自筹的，但在2004年国家《民间非营利组织会计制度》出台之前，民办高职院校一般也参照执行《事业单位会计准则(试行)》、《事业单位会计制度》和《高等学校会计制度》，按照预算会计制度规定的科目进行会计核算。然而，民办高职院校的利益相关者广泛而复杂，妥善处理各方财务关系，合理安排各利益相关者的经济关系，才是民办高校财务管理运行机制的核心内容，执行预算会计制度，显然会存在很多的不适应。

从2005年1月1日年起，国家规定民办高校实行非营利组织会计制度。非营利组织会计与预算会计制度相比，最大的区别就是实行权责发生制和对教育成本进行核算，更接近企业会计准则。

1．将支出改为费用，并按权责发生制的原则，对发生的费用按照与效益对等原则予以确认，避免了收付实现制度下收支成本波动的弊端。

2．区分资本性支出与收益性支出。对当期发生的费用予以确认，对固定资产及无形资产等资本性支出，则按照提取折旧形式计算当期费用，既真实反映现有固定资产的真实价值，又只对本期所应承担的费用予以确认。能够真实地反映当期学生的培养成本。

3．对特殊的交易及或有事项采用企业会计的通行做法，对潜在风险予以反映。

在财务管理目标方面，结合“利益相关者产权论”的原理，来确定“相关利益主体价值最大化”，因此，他们在教育经费的筹资管理、分配管理、使用管理、投资和成本管理中，可充分发挥经营理念和财务的导向作用。这种良好的机制优势可以产生效率优势，效率优势必然反映出更好的成本效益比，从而使得民办高职院校财务管理更加灵活多样。这种价值最大化下所形成学生培养成本数据、成本核算方式、内部控制手段都可被公办高职院校借鉴和比较，促进公办高校在转制和改革的过程中，逐步实现从“管理型”向“经营型”转变。

七、未来高职院校财务管理发展的趋势

1．随着部门预算制度的推行，预算的编制将越来越规范和细化。高职院校作为部门预算的基层执行单位，需要国家预算管理部门进一步利用现代信息技术，完善各种指标体系;改革预算科目，建立与市场经济相适应的政府收支分类体系。而人大的预算审批也应该发挥越来越重要的作用。未来人大预算审批权的走向，应在于扩大权限以制衡行政部门。如果能够赋予人大预算草案的调整修正权，一方面可以加大权力机关的预算职责，另一方面对不合理的预算开支也多了一条制约途径。因为即使是预算分级审批，也不可能细致到每一个具体的项目，因此人大的预算修正权对协调人大和政府之间的关系仍然是有必要的。

2．政府投资的高职院校属于国有事业单位，从国际通行做法来看，应属公立的非营利组织，高职院校的会计制度应向非营利组织会计制度靠拢。随着高校职员制改革的深入进行，建立新的高职院校财务管理模式，按权责发生制的原则，实行包括教师酬金、学生实训费、提取固定资产折旧在内的学生培养全成本核算，客观地反映单位潜在负责和风险，真正将培养学生作为“产品”来管理，有效调动学校和教职工参与管理的积极性，是实现经营型高职院校的必然要求，高职院校的会计制度有必要向非营利组织会计制度靠拢。

3．在外部和内部建立良好的预算支出反馈与事中评价制度。一项成功的投资需要对项目进行持续地监控及审查。预算的编制仅仅是资本预算发挥其应有功效的一个开端。如果没有预算反馈和事中评价，预算管理的作用将会大打折扣。为此需要建立起预算管理中的责任会计体系。而政府作为高职院校的主要投资人，除了加强对单位预算的审批，更重要的是要建立完善的经济效益审计和评价奖励制度，而不仅限于以决算执行情况来评价预算编制的合理性。学校作为内部控制者，为了降低控制成本，实现管理目标，必然要设计一套完整的激励与约束机制。

4．逐步建立和完善安全、开放的财务管理系统。随着网络服务费的降低，高职院校将进一步发挥网络财务的作用，在分校区之间，利用互联网、局域网有及电子商务为背景，进行远程处理和在线理财活动，以起到整合财务资源，进一步提高工作效率的作用。

参考文献

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