党政领导体制改革与“一把手腐败”的治理

党政领导体制改革与“一把手腐败”的治理

范杨洋⁽¹⁾

摘　要:本文试图通过分析“一把手腐败”问题的监督和治理，阐述如何推动党政领导体制的改革与创新。一是，积极推进党内民主和基层民主，从根本上改变自上而下的权力授受机制。二是，实行党政分开和政治与行政分开，从体制上解决一把手责任无限、权力无边的弊端。三是，实行参与式决策和决策过程透明化，从决策机制和程序上改变“暗箱操作”和“拍脑袋决策”等现象。总之，党政领导体制的改革不仅是遏制“一把手腐败”的治本之策，更是推动我国政治文明建设的不可或缺的环节。

关键词:政治体制改革　党政领导体制　一把手腐败

政治体制改革是一件任重道远却又迫在眉睫的历史性任务，胡锦涛同志在十八大报告中指出，坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革。政治体制改革究竟怎么改，笔者限于篇幅和能力不能一一道尽，本文试图通过分析“一把手腐败”问题的监督和治理，来阐述如何推动党政领导体制的改革与创新。

一

改革开放30多年来，中国腐败现象的发展演变呈现出从经济领域向政治领域转变的趋势，从寻租型腐败向滥权型腐败转变的趋势，从而凸显了进一步推进政治体制改革的紧迫性。

改革开放初期，腐败现象主要是由计划和市场两种资源配置机制同时并存所产生的大量寻租机会诱发产生的。随着社会主义市场经济体制基本框架的初步确立和经济监督措施逐步出台，并存的双轨制所带来的寻租机会大幅度减少，寻租型腐败在20世纪90年代中后期逐渐衰减，但是政治领域滥用公权力谋取私利的腐败现象逐步上升。这主要表现为:党政领导干部腐败案件逐步向“高层化”发展，同时“一把手腐败”比例在增长。

在当前各种腐败形式中，“一把手腐败”现象尤为突出。无论是从案发的绝对数量还是从当年查处职务犯罪案件总量中所占比重来看，各级党委、政府及有关职能部门的主要负责人（即俗称“一把手”）腐败案件发案率和涉案金额都有逐年上升的趋势。2012年12月19日中国社会科学院发布的第二部反腐倡廉蓝皮书——《中国反腐倡廉建设报告No.2》中，50%以上的普通干部主张加强对领导干部尤其是“一把手”的监督，40.5%的反腐专业人员认为应加强对领导干部个人和家庭财产状况的监督。

近年来，薄熙来、王立军、刘志军、黄胜等高级干部的落马，备受社会关注。这些位高权重的领导干部都有长期担任“一把手”的履历，且主要腐败问题也是在担任“一把手”期间发生的。因此加强领导干部尤其是“一把手”的监督和治理，是摆在我们面前的政治体制改革难题，也是创新党政领导体制的契机。

当前“一把手腐败”的特点呈现为以下几个特点:

一是腐败动机由消费享乐型转向资本积累型。通过“洗钱”等手段不少腐败分子将非法所得用到经商办企业或投资入股，以获取更加丰厚的回报。以权牟利、权钱交易是这些具有经济头脑的商人型官员致富的主要手段，逐利型腐败成为“一把手”腐败的主要类型。

二是腐败行为主体高层化趋势明显。2011年的高级官员落马甚多，除了省部级官员外，地厅级官员也不在少数。据报道，仅查办工程腐败，一年半内就有78名厅级官员落马。与高铁事故频发相吻合的是铁道部内“群蛀”现象的存在，铁道部2011年在最初的短短5个月中已有7名高官因涉嫌贪污腐败案件落马。如果算上2010年10月案发的原中铁集装箱运输公司董事长罗金保，不到一年时间已经有8名铁道部高官相继落马。

三是腐败行为主体群体化趋势上升。具体表现为家族式腐败和腐败的窝案、串案呈上升趋势。反腐专家邵道生总结道，在“一把手腐败”案件中，“家族式腐败”已经成为一大特色，夫人、儿女、兄弟姐妹等各种亲戚卷进腐败案件的不在少数，出现“一人得道、鸡犬升天”的现象。同时，“一把手腐败”牵连出的群体性职务犯罪案件比例较高，俗话说“上梁不正下梁歪”，一把手腐败往往导致其所辖的地区和部门大批干部卷入腐败案件中，出现群体性腐败现象。

四是腐败犯罪领域以干部人事腐败和经济犯罪形式最为突出。“要想富，动干部”，利用人事任免权收受贿赂已成为一些“一把手”敛财的法宝。十八大后落马的首位省部级高官四川省委副书记李春城在任职期间疯狂卖官，“任人唯贤”变成“任人唯钱”。近年来，在经济领域一些领导干部经常会出现违法乱纪的行为，尤其是土地批租、工程招标、融资贷款、税收减免和国企改制等方面，“一把手”利用经济管理权通过“发工程”“批条子”等形式搞权钱交易的经济犯罪。原深圳市市长许宗衡受贿案中最大一笔受贿款，是在变更“红树湾”一项目土地规划及广东一公司总部迁入深圳等事项中，许宗衡为之提供帮助，先后三次共收受该集团董事长港币1500万元，接近其司法认定贿款的46%，时为2006年至2007年间。

二

“一把手腐败”案件的高发说明它已经不再是一种个别的、孤立的、偶然的现象，而是一种“前‘腐’后继”的理性行为，究其深层原因，这是一种制度性腐败。党政领导干部同样是理性的经济人，追求个人利益最大化包括政治权力最大化和经济利益最大化，是他们作出个人抉择的重要原因。为何选择腐败的方式来追求个人利益最大化，这表明这种行为风险较小、收益较高，究其原因是现行的制度结构和制度安排为“一把手腐败”提供了激励机制和机会结构，同时反映出对“一把手”约束和监督机制的缺失。下面我们从党政领导体制的角度来研究“一把手腐败”的诱因。

一是现行的制度结构的激励机制的严重缺失。各级党委和政府及有关职能部门的一把手位高权重，但工资收入、经济社会地位与他们所承担的职责和工作量之间形成鲜明的反差。国有企业老总的正常工资收入明显低于同等规模的私营企业和外资企业的老总，党政机关的主要领导干部的工资收入明显低于辖区内的经营管理人员，党政一把手的政治地位与经济社会地位出现严重脱节。当现有的制度结构和安排下，党政一把手不能追求个人利益的最大化，于是以权谋私，权钱交易便成了一种合乎理性的选择。

二是体制转换期的后遗症。现行的党政领导体制延续的是计划经济时代的权力集中制，从而为一把手的腐败行为创造了大量的机会和条件。首先，强调“一把手”的第一责任人地位和负总责的官员问责制。“一把手”的责任无限导致权力无边，从而为某些一把手牟取私利创造条件，由于各司其职、各负其责的现代行政体制难以建立，“一把手”的下属也就无法抵制一把手干预自己的职责范围内的事情。其次，自上而下的党政干部选拔任命体制。现行的干部选拔体制中，选拔任用干部仍是“由少数人选人，在少数人中选人”，一把手的个人意志发挥着关键作用。选拔干部一般是先由一把手“定调子”即明确原则划定入选干部范围，然后由组织人事部门征求群众意见和进行考察谈话，在一把手和主管副职确定人选名单即“定盘子”后，再由组织部门“端盘子”提交常委会上讨论通过。这样往往出现“程序是合法的，意志是个人的”现象。第三，一把手在领导集体所处的核心地位。在现行的领导和决策体制中，一把手处于核心地位，领导班子成员的选配要尊重一把手的意愿实行变相的“组阁制”。最后，决策权、执行权和监督权向一把手集中的制度安排。由于党组织在同级组织中处于领导核心地位，地方党政一把手实际上是党内的一把手和二把手，党政联合决策机制使党政一把手掌握着地方事务的决策权和执行权，党委书记兼任人大常务委员会主任和人大接受党委领导，以及同级纪委在党委领导下工作，又使党政一把手掌握了监督权。

三是监督和制约机制的薄弱。一把手的监督是现行党政领导体制改革的攻关重点和难点。究其症结在于以下五个方面:少数领导不愿意接受监督；一些地方上级对下级“一把手”重使用，轻管理；同级领导班子碍于情面或慑于淫威而不愿监督；下级对情况不了解而无法监督或惧怕打击报复而不敢监督；监督机制不完善不利于监督，如同级纪委受制于双重领导体制而难以监督。自上而下的监督机制在腐败的一把手的“关系网”前效力大减。邵道生概括为四张网，即金钱关系网、权力关系网、家族关系网和人情关系网。这四张网为腐败的一把手搭建一把全方位的保护伞。

三

现行的党政领导体制使得权力高度集中于一把手的同时又缺乏有效的权力监督制约机制，这是一把手腐败得以猖獗的主要根源。因此改革党政领导体制便成为从源头上预防和治理“一把手腐败”的关键。

一是，积极推进党内民主和基层民主，从根本上改变自上而下的权力授受机制。在传统的自上而下的的权力授予和逐级向上负责的体制中，腐败的一把手只需要同上级保持良好的关系，便可以在自己的辖区内为所欲为。改革的突破口在于党内民主和自下而上的民主选举，这样将一把手的选择权交还给人民，才能更好地调动和发挥人们的积极性。正如邓小平在《关于政治体制改革问题》中讲到:发扬社会主义民主，调动广大人民的积极性。执政党内的民主选举能起到强有力的示范和推动作用。李锐就党的民主化提出，各级党的一把手应当坚持差额选举并逐步过渡到竞选制，同时实行严格的任期制，任期内不得随意调动，同时对连任届数作出明确规定。党代会应该实行常任制，每年根据情况召开多次，充分发挥党代表的作用。充分保证党内言论自由，凡重大问题必须由集体讨论决定，实行票决制“一人一票”。一把手腐败的主体是基层干部，因此推进基层民主对于遏制一把手腐败有十分重要的作用。“直选制”是基层民主创新的代表，也预示着中国民主政治的发展方向，对于遏制一把手腐败具有重要意义，应该予以积极鼓励和适时推广。

二是，实行党政分开和政治与行政分开，从体制上解决一把手责任无限、权力无边的弊端。邓小平同志在1986年就提出:“党的领导是不能动摇的，但党要善于领导，党政需要分开，这个问题是要提上议事日程。”实行党政分开和政治与行政分开，就是为了明确党政领导干部和行政管理干部各自的职权和责任，做到各司其职、各负其责。实行党政分开，最重要的是实现决策权、执行权和监督权的独立，避免三权集中于一人身上。按照党政分开的思路，我们设想党委负责推荐行政首长，提出大政方针并交由行政首脑去执行，最后对其执行结果进行评估而决定其去留。政府要实行行政首长负责制，行政首长有权任命副职官员和部门首长，改变过去的党政联合决策联合发文的机制，建立起政府向民众负责的责任政府体制。在党政分开的基础上，还要进行政治与行政的分开，政治的功能是表达国家意志、指导和影响政府政策，而行政的功能主要是执行国家意志和政府政策。一方面，为了保证国家意志的执行，政治必然对行政实行必要的控制，这主要通过政治任命行政首脑实现；另一方面，政治对行政的控制不能超过合理的限度。行政中很大一部分是与政治不大相关的，为了保障行政的高效率和公正，行政的相对独立性是必须的。只有实行政治和行政分开，严格限制政治任命官员的范围，依法明确划分政务类公务员和事务类公务员各自的职责权限，事务类公务员实行考试录用、考绩晋升和常任制，才能使事务类公务员依法行政、科学管理，抵制“一把手”对自己职责范围内事情的不当干预。

三是，实行参与式决策和决策过程透明化，从决策机制和程序上改变“暗箱操作”和“拍脑袋决策”等现象。参与式决策就是保障公众参与政府决策并在其中拥有知情权和发言权的决策方式。参与式决策的具体制度安排包括，重大事项决策必须举行公开听证会，广泛听取利害相关各方的意见；实行专家咨询论证制度，决策方案的设计和决策可行性的评估必须由相对独立于政府的思想库和智囊团及与之相联系的专家学者来进行；建立相对独立的民意调查系统，搜集民众对政府决策的评价并据此调整政府的政府。参与式决策的制度安排应当上升为法定的决策程序，不经过这些程序作出的决策应当被判定为程序违法而归于无效。决策过程的透明化，要求政府通过新闻媒体、因特网等手段对重大决策信息及时进行社会公示，并开辟专栏或专区鼓励公众就相关决策问题展开自由的、理性的讨论和辩论，开展决策者与公众的协商对话。在民主协商凝聚共识的基础上作出决策。

总之，党政领导体制的改革不仅是遏制“一把手腐败”的治本之策，更是推动我国政治文明建设的不可以或缺的环节。

【参考文献】

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【注释】

(1)范杨洋，浙江工商大学马克思主义学院2011级研究生。