成因及危害

第二节　突发事件的特点、成因及危害

突发事件由于发生的突然性、诱因的复杂性、事件的关联性，往往会对广大民众的生命、财产安全带来很大的危害，对社会经济、政治稳定造成很大冲击。了解突发事件的一般特点、成因及危害是政府建立健全应急预案、有效实施应急管理的基础，对于加强公众危机意识、增强公众自救互救能力、强化政府应急管理意识、迅速有效化解公共危机具有重要意义。

一、突发事件的特点

综合众多学者的研究观点，本书认为我国的突发事件有以下6个特征。

（一）发生的突然性

社会突发事件的第一个特征就是它的突发性、高度不确定性。突发事件往往是突然发生，之前一般没有任何征兆或者这种征兆可能会被忽略，其爆发的时间、地点、方式、种类以及影响的程度常常超出人们的常规思维，使人们猝不及防，手足无措，无以应对，从而陷入惊恐和混乱之中。例如，2008年5月12日，四川汶川、北川，8级强震猝然袭来，地震影响范围包括震中50km范围内的县城和200km范围内的大中城市，使震区人民群众的生命财产遭受了巨大损失。

（二）事件的复杂性

突发事件的前因后果不只是简单的线性关系，所以事件产生的影响常有迟延效应和混合出现的可能，使突发事件变得极其复杂，难以预测和控制。

从突发事件的发生原因看，有自然因素造成的洪涝灾害、台风、暴风雪等；有人为因素造成的安全事故、公共卫生事件、恐怖袭击、群体性事件等；还有自然因素和人为因素共同影响而造成的突发事件，这其中大部分是人为破坏形成的生态环境失衡而引起的突发事件，如1998年的长江流域大洪水，既与当时影响全球的厄尔尼诺气候有关，又与人类乱砍滥伐，没有保护好长江上游的植被和水土有关。

从突发事件的表现形式上看，复杂性是指一个时期内事物发展纷繁杂乱的状态，包括空间上的错综复杂，时间上的不确定性，处理上困难重重，其负面影响涉及国家与社会的安全、稳定与发展，甚至造成对人民生命财产的重大损害。

（三）后果的严重性

由于危机突然发生，事件本身又非常复杂，其爆发的时间、地点、方式、种类以及影响的程度常常超出人们的常规思维，人们来不及作出正确的第一反应，容易陷入惊恐、混乱之中，再加上缺乏必要准备，第一时间的救援条件往往跟不上事件发展，突发事件的发生常常会给国家和人民财产安全造成巨大危害。

据相关部门的统计，我国因突发事件造成的损失十分惊人。国家行政学院公共管理教研部副教授李军鹏提供的资料显示：2003年，我国因生产事故损失2500亿、各种自然灾害损失1500亿元、交通事故损失2000亿元、卫生和传染病突发事件损失500亿元，以上损失共计达6500亿元人民币，相当于我国ＧdＰ的6%。

由表2-2可以看出，2007—2010年连续四年，每年仅各类自然灾害造成的直接经济损失均超过了2000亿元；2008年仅汶川地震就造成直接经济损失8251亿元；每年各类生产安全事故死亡人数在80000人左右；每年发生道路交通事故20余万起，造成直接经济损失平均为10亿元左右。

表2-2　2007—2010年经济损失

数据来源：表中数据由国家统计局网站上公布的2007—2010年年度国民经济和社会发展统计公报整理得来。

突发事件的危害性不仅体现在人员的伤亡、财产的损失和环境的破坏上，而且还体现在突发事件对社会心理和个人心理所造成的破坏性冲击，进而渗透到社会生活的各个层面。突发事件越是严重，其危害范围和破坏力就越大，所造成的损失也就越严重。社会本身就是一个放大器，即使突发事件局限于某个狭小的区域或者仅涉及为数不多的个体，但由于信息的不对称性和人们对突发事件的关注，其影响也会迅速波及整个国家和社会。

（四）事件的关联性

突发事件一旦发生，往往会形成连锁反应，产生强大的破坏力，即使一个小小的起因，经过连锁反应，也往往会产生难以想象的严重后果。社会系统的复杂多变性，使得每一个突发事件都呈现出不同的表现形式，不仅给人的生存造成威胁和伤害，还会扩展到经济、政治、社会的各个层面，在行业、地区之间相互转换。例如，自2010年1月23日富士康员工第一跳起至2010年11月5日，富士康已发生12起跳楼事件，引起社会各界乃至全球的关注。一个普通员工的跳楼事件何以演变成一个全球关注的社会事件？在这起突发事件背后，拷问的是全社会对新一代农民工利益诉求的忽视，人文主义关怀的缺乏和企业文化归属感、凝聚力的缺失。

（五）处置的紧急性

突发事件对社会系统的基本价值和行为结构产生严重威胁；且在时间压力和不确定性很强的情况下必须对其作出关键性决策的事件。突发事件发生时社会组织所面临的环境达到了一个临界值和既定的阈值，组织急需快速作出决策，并且需要训练有素的人员、物质资源和时间；同时，危机事件的发生往往会带来重大的人员和财产损失，并造成巨大的社会影响，所以组织必须马上作出正确的、有效的应急反应，以减轻危机事件给社会带来巨大的经济损失和不可估量的政治后果。例如，2008年在汶川发生8级大地震后，党和政府高度重视，迅速采取措施，第一时间对震区实施了救援，把人民群众的生命财产损失控制在最小范围，稳定了灾区局势，进一步提高了党和政府的威信，增强了中华民族的凝聚力。

（六）影响的长期性

中国有句古话，叫“病来如山倒，病去如抽丝”。突发事件也是如此。任何突发事件不会像它突然来临一样而突然消失，突发事件一旦爆发，总会持续一段时间，其带来的影响也是长久的。

在突发事件中，人民群众的安全遭受巨大威胁，生命可能瞬间消逝，即使幸存下来，目睹灾难、亲人逝去所带来的心理上的痛苦和创伤也可能是伴随一生的。其次，突发事件给人民群众的财产带来了巨大的损失，对公共基础设施造成了巨大破坏，人民群众的生活质量将在短期内急剧下降，事后重建恢复工作需要长期进行。另外，突发事件往往会对环境造成危害，带来的水源污染、大气污染和生态失衡，也会对社会的持续发展带来明显影响，需要长期治理。^[19]

所以，对突发事件的处理不仅是事件发生时的应急处理，而且包括事件发生后持续的社会关注、经济救援、心理干预、灾后重建等系列工作。

二、突发事件的成因

（一）自然灾害的成因

自然灾害是自然—经济—社会的综合反映。它的形成及其成灾强度，既取决于自然环境变异的频度和强度，也受制于人类活动的影响，还取决于经济结构和社会环境。

第一，自然环境变异形成自然灾害。自然要素在其不断运动中发生变异，就会出现如暴雨、地震、台风等自然现象；自然界一种要素的变化，引起其他各种环境要素的变化，如地震引发火灾、水灾、疾病等，火山喷发引起气候寒冷、森林火灾、城市毁灭等，海洋地震引起海啸、海潮等，干旱引起病虫害、土地沙化、盐碱化、草场退化、地面沉降、地裂等。当这些变化对社会造成危害时，即为自然灾害。^[20]

第二，人类活动的影响及环境恶化是近些年来自然灾害频发的主要原因。由于经济利益等的驱动，人类对环境的过度应用或破坏、对自然资源的不合理开发，都导致生态平衡的破坏，诱发和加剧了一系列突发性自然灾害。例如我国沿海地区盲目围垦、侵占滩地，使一些地区洪水加剧，防洪、防潮能力降低；部分山区由于滥砍山林、乱垦坡地，使植被覆盖率日益减少，加剧和引发了水土流失和一系列地质灾害；部分地区盲目垦殖和开发，导致海堤、河堤被破坏，出现地裂、地陷等；还有水库地震、矿山突水和大多数森林火灾等多是人为因素造成的。1998年长江流域大洪水所冲毁的湖北垸田，实质就是垸田侵占了行水通道，而一百年间长江上游的原始森林被砍伐掉了80%，人类不仅侵占了洪水的通道，而且还占据了湖泊，砍伐了森林，使森林拦蓄水流的作用减少。这些事实直接说明，随着人类的发展，社会性因素加剧了自然灾害的程度。

（二）事故灾难的成因

事故灾难的成因是多方面的。一部分事故灾难是由于不可抗拒的自然原因或偶然因素引发的，如因发生地震、滑坡、崩塌、泥石流、台风、海啸、洪水等自然灾害导致处于灾害区范围内的人员伤亡事件，因天气原因造成的空难等类似的伤亡事件等，而更多的引发事故灾难的原因则是非自然因素。

第一，物、环境、人的不安全状态等浅层次原因造成事故灾难。物的不安全状态包括机械、设备老化、材料质量不合格等；环境的不安全包括自然环境的不安全、工作环境的不安全；人的不安全状态包括情绪低落、技术缺陷、疲劳驾驶等。以建筑行业的事故灾难成因为例，物、环境、人的不安全状态是指工作环境有安全隐患、防护设置不齐全、施工工具质量不合格、施工人员有技术缺陷等。

第二，深层次原因如安全意识淡薄、安全管理缺陷、安全监督体系不健全、盲目追求经济利益而违反安全操作规程、人际矛盾等教育和体制因素造成事故灾难。例如，建筑行业中由于施工人员安全意识不强、违反安全操作规程、缺乏安全监管等发生的事故灾害，或由于人际矛盾引发的蓄意报复、打架斗殴、杀人偷盗等事故灾害。

值得一提的是，由于我国近几年经济发展所处的特定阶段，生产安全事故，特别是各种矿难频繁发生，严重威胁着公共安全。这其中除了机械、基础设备、工作环境等因素的影响，更多的是安全意识淡薄、管理不善、盲目追求经济利益而违反安全操作规程等因素的影响，应引起高度重视。

（三）公共卫生事件的成因

“非典”、手足口病、禽流感、过氧化氢、苏丹红、三聚氰胺、瘦肉精等词汇的陆续出现，引发了人们对公共卫生安全的高度关注。公共卫生事件的成因主要包括以下几个方面。

第一，我国公众自我保护意识淡薄、缺乏卫生常识，再加上人口密度和人口流动量都很大，人群之间近距离密切接触的几率大大增加，公共卫生事件一旦发生，疾病易跨地区、长距离传播，无形中扩大了公共卫生事件的传播和蔓延范围。2003年爆发的“非典”是全球众多国家和地区面临的一场疫病危机，这场席卷30余个国家和地区的疫情导致全球累计临床报告病例8221例，其中中国内地5328例，占63%；全球死亡病例782例，其中中国内地320例，占22%，中国内地成为名副其实的重灾区，跟上述原因不无关系。

第二，我国食品、日常生活用品等卫生管理不严，卫生监督缺乏具体法律依据，尤其是预防性卫生监督执行难以落实，卫生制度落实执行不严格，这些都直接导致卫生监督监测指标达不到国家有关标准。同时，由于相关法律法规对违法操作处罚种类少、部分法规可操作性不强、处罚力度不够，不能对违法行为进行有效遏制。

第三，市场经济下，部分商家盲目追求经济利益，不按国家相关卫生标准生产、滥用食品添加剂等，引发公共卫生安全事件。从巨能钙事件、苏丹红事件到近期的双汇瘦肉精事件等都是最好的实证。2011年3月，双汇集团被曝收购含有瘦肉精的猪肉，被停牌调查。部分不法分子就是通过将瘦肉精添加在饲料中，增加动物的瘦肉量，减少饲料使用，使肉品提早上市，以降低成本。而作为以肉类加工为主的大型企业，双汇集团没有严格按照生产标准采购原料，导致有毒肉流入市场，严重威胁公众的健康安全。

（四）社会安全事件的成因

社会安全事件的成因比较复杂，很多社会性的突发事件尤其是后来发展成为群体事件的突发事件，从表面上看往往是由于某个现实问题没有得到及时有效的解决而引起的，本质上却是社会长期积累下来的利益矛盾所导致的。

社会安全事件的发生从宏观上归纳起来有以下几个原因。

第一，社会转型滋生社会矛盾和社会问题。改革开放以来，我国社会正在经历着重大的社会转型。部分人群对于社会规范和价值取向感到无所适从，导致价值体系的紊乱。因此出现很多社会问题，滋生了大量社会矛盾，形成了社会问题的“集聚效应”。这种集聚的社会问题在形成和发展过程中有的逐渐消解，有的逐渐激化，形成各种各样的矛盾，并以各种形式存在于现实生活之中。

第二，经济发展不平衡、社会资源分配不均衡，导致社会矛盾激化。经过30多年的改革开放，我国的经济取得了飞速发展，而与之相配套的社会体制改革却显得滞后。机会分配不均等、利益分配不均衡的现象日趋增多，贫富差距扩大，生活成本加重，让部分人获取改革所有成果的同时，却让另一部分人承担改革的全部成本，这些都会让社会成员感到不公平。这无疑增加了弱势群体的不满情绪和仇富心理，社会不稳定因素大大增加，为社会性突发事件埋下了隐患。

第三，社会利益表达机制不健全，利益诉求渠道堵塞。利益诉求渠道堵塞是社会性突发事件发生的另一个重要原因。正常的民情民意诉求表达渠道不通，相应的权益保障机制不完备，公民利益受到损害时，找不到一个行之有效的利益表达渠道，或者说即使利益主张得到申诉，也得不到及时解决，民意被压制，甚至利益申诉人还会受到恐吓、打压。^[21]因此，相对处于社会弱势地位的这些群体在“闹大”心理的支配下采取聚众到党政机关静坐、围堵，上路堵塞交通、示威游行等手段，以求“轰动效应”来引起更高层次重视，使基层政府在舆论面前屈服于自己的利益诉求，从而达到解决问题或满足要求的目的。这种不健康模式的“有效性”也就导致愈来愈多的人热衷于依靠此类方法来解决自己的利益问题。

第四，社会基层管理功能弱化，公众对行政管理部门缺乏信任感。长期以来，我国一些地区基层管理组织涣散、作用明显弱化，基层政府部门的工作人员工作理念落后、工作作风涣散、行政手段单一。部分工作人员滥用公众的信任，透支政府的信用，导致地方政府及其管理部门号召力和凝聚力明显减弱，党群关系疏远。基层组织对社会面的控制力下降，缺乏群众基础，缺乏威信和影响，缺少工作能力。一旦产生利益冲突，政府部门信息收集不准，情况掌握不清，人员接触不到，事态控制不住，处理事件的调控能力范围将变得十分有限，稍有不当还会引起干群关系紧张。

第五，政府部门事前忽视教育，事后处理问题粗暴简单。每一个社会安全事件的发生都有其过程。如果政府部门在安全事件早期，甚至是没发生的时候就能有针对性地进行教育，不至于酿成社会安全事件。政府部门管理人员如果平时加强学习，提高管理水平，提高驾驭社会复杂问题的能力，不至于由于粗暴简单的处理使小事变大事，大事变得无法收拾。透过现象看本质，无论是参与者还是执法者，均因平时接受各类教育不够，学习不够，承受问题的能力十分脆弱，甚至判断错误，耍横蛮干。继续教育的不发达也是深层次的原因之一。

三、突发事件的危害

各类突发事件的频繁发生不仅成为制约我国经济发展的重要“瓶颈”，也成为影响我国政治稳定、经济繁荣和社会安定团结的重要因素，从而对我国的政府管理提出了严峻的挑战。

（一）重大的人员伤亡

在突发事件中，公众的安全遭受巨大威胁，生命可能瞬间消逝，即使幸存下来，身体也可能会受到不同程度的创伤。尤其是在重大自然灾害面前，往往会出现重大的人员伤亡。以青海省玉树县地震为例，截止到2010年2月25日下午17时，玉树地震造成2220人遇难，70人失踪。^[22]

（二）巨大的经济损失

突发事件给公众的财产带来了巨大的损失，对公共基础设施造成了巨大破坏。我国每年因突发事件造成的损失惊人。以2009年为例，全国各类自然灾害共造成约2.8亿人（次）受灾，死亡和失踪1528人，紧急转移安置709.9万人（次）；农作物受灾面积2721.2万公顷，绝收面积291.8万公顷；倒塌房屋83.8万间；因灾直接经济损失2522亿元。^[23]

因公共卫生事件造成的损失也是触目惊心的。目前全球新发现的30余种传染病已有半数在我国被发现。如2002年发生的高致病性禽流感疫情，波及16个省（区、市），疫情对我国经济发展，特别是家禽养殖业和农民增收产生了严重影响。

除了造成直接经济损失，突发事件对经济的长远发展还有更大的消极影响。严重的突发事件还会减缓经济的发展，导致经济的衰退，这方面最为典型的例子就是亚洲的金融危机和美国的“9·11”事件。1998年亚洲金融危机不仅导致了亚洲经济衰退、社会动荡和政治危机，也导致了拉美地区经济增长放慢，而且还影响了当时增势强劲的美国和西欧的经济，使世界经济增长大大减速，滑向衰退。美国“9·11”事件的直接经济损失达900多亿美元，由此造成的间接损失则难以估计。美国遭袭事件影响了投资者的信心，加剧了世界性的经济衰退，尤其对那些依赖外国投资的国家来说影响最大，对那些本身就处在衰退边缘的国家来说，更是雪上加霜。

（三）严重的心理影响

心理学的研究表明，当人们遇到某种意外危险或面临某种突发事件时，人的身心都处于高度的紧张状态，并引起心理的巨大混乱。面对突发事件，大部分受灾者要经受高度的压力，部分个体还会达到失控、失能的地步，不仅机体免疫系统严重受损，而且整个心理系统也有可能出现严重障碍。

心理学家指出，经历突发事件后，个体会出现反复的痛苦回忆、噩梦、幻想以及相应的生理反应；长期处在高度警觉状态，如入睡困难、情绪烦躁等；交往异常，无法信任、失控，觉得被拒绝、被放弃；并且导致个体在社交、职业、婚姻等生活方面的功能受损。2005年1月3日，在印度洋地震海啸10天之内，董惠娟教授等研究人员对中国3家旅行社的旅行人员和相关工作人员做了专业的心理调查，这些人员包括亲历灾害的受灾者和间接受灾者。问卷的结果显示，受灾者在强迫、焦虑、恐怖、偏执和精神病性上高于普通人，说明印度洋地震海啸已经给受灾者造成了心理伤害。

（四）持久的环境破坏

突发事件往往会对环境造成危害，带来水源污染、大气污染和生态失衡。环境一旦遭到污染和破坏，影响将是长久性的。

2011年3月11日，日本东北部海域发生里氏9.0级大地震并诱发了海啸，剧烈的地质变迁造成了12063人死亡、13691人失踪。地震还在海底造成一条长300km、宽150km的裂缝，约有223km²的领土在地震和海啸后沉入水中。强烈地震诱发了日本福岛县的部分核电站机组的核泄漏，造成了大范围的放射性污染。中国内地的31个省、自治区、直辖市部分地区空气中都检测到来自日本核泄漏的放射性物质，虽然后经官方权威证实对公众安全不会产生危害，但还是在一定程度上造成了公众恐慌。此次核泄漏，已经超过美国三里岛核事故（5级），相当于国际评价机制的6级“重大事故”水平。而部分地区的土壤核污染水平，已与切尔诺贝利事故的相当。有分析称，核泄漏依然在持续，核电站周边的土地很可能无法再继续使用，由此造成了农作物损失和食品供应紧张。^[24]