贯彻实施新《义务教育法》夯实四川农村义务教育

贯彻实施新《义务教育法》夯实四川农村义务教育

摘　要：近年来，四川农村义务教育的改革与发展取得了可喜的成果，但存在的问题也是突出的。新《义务教育法》的颁布和实施，对巩固义务教育的成果，解决存在的问题和困难，提供了强有力的法律保障。我省应抓住新《义务教育法》颁布实施的有利时机，动员全社会的力量，认真贯彻实施新《义务教育法》，巩固“两基”成果，努力推进义务教育健康发展。

关键词：新《义务教育法》　四川省　农村义务教育

2006年9月1日正式施行的新《义务教育法》，是我国教育事业发展的一个新的里程碑，为我国义务教育的发展翻开了崭新的一页。新《义务教育法》的颁布和实施，对于保障公民接受义务教育的权利，提高全民族素质，实施科教兴国战略和人才强国战略，对于落实科学发展观，推进社会主义和谐社会建设和实现全面建设小康社会的目标，具有重大意义。四川是一个农业大省，同时也是一个教育大省。因此，检视四川农村义务教育的现状，认真贯彻实施新《义务教育法》，对实现省委省政府提出的“科教兴川”战略，推进四川社会主义新农村建设具有极为重要的实践意义。

一、新《义务教育法》在农村义务教育方面的几个突破

自1986年颁布《义务教育法》以来，我国义务教育的发展取得了很大的成就，但其发展很不均衡，一些老问题尚未解决，随着经济社会的发展又出现了一些新的问题。新义务教育法就是在总结普及义务教育经验、吸纳义务教育发展新思路的基础上，针对这些新老问题修订而成的。新《义务教育法》共分为8章63条101款。主要内容涉及总则、学生、学校、教师、教育教学、经费保障、法律责任、附则等。新《义务教育法》将维护教育公平、促进义务教育均衡发展作为一项重要的指导思想，在立法形式上更为成熟，内容上也更加丰富，对义务教育改革发展中的问题进行了比较细致、全面的分类规定，具有较强的可操作性。其中，在农村义务教育方面，《义务教育法》从经费投入、政府责任、学校安全、教育公平与均衡发展、教师队伍、法律责任等角度都有一些新的重大突破。

（1）以法律的形式把义务教育定性为公益性事业，凸现义务教育的免费性。新《义务教育法》明确规定义务教育是政府、社会、家庭都必须承担的义务和责任，任何不履行保证适龄儿童接受义务教育的组织和个人行为，都将被视为违法并将受到法律的追究。农村税费改革之后，国家从解决“三农”问题、减轻农民负担的全局出发，取消了农村教育费附加和农村教育集资，加大了对农村义务教育的财政转移支付，对农村义务教育的管理体制作出了重大调整，直接推动了农村义务教育投入由以农民为主向以政府为主的根本性转变。修订后的《义务教育法》进一步明确了义务教育的性质和培养目标，规定了义务教育是公益性事业，将义务教育经费保障机制以法律的形式固定下来。第2条第3款则规定：“实施义务教育，不收学费、杂费。”与1986年的《义务教育法》相比，这条规定是我国义务教育立法进程中的一个重大突破。

（2）在义务教育经费投入上有了重大突破。一是规定要建立义务教育经费保障机制，把义务教育经费全面纳入财政保障范围，农村义务教育经费严重不足和“集资办校，收费办学”的现象将得到根本性扭转。二是规定由省级人民政府统筹落实义务教育经费（第44条第l款）。这样就突出强化了省级人民政府的投入责任，实际上是加大了义务教育经费的保障力度，有利于在省的范围内更为合理地配置义务教育资源，有效解决省域范围内义务教育的不均衡问题。三是为农村义务教育经费作出特殊的制度安排。第44条第1款规定，“农村义务教育所需经费，由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担。”尽管落实这一条还需要依靠国务院作出科学合理的规定，但是可以肯定的是，这样一种制度的建立，将能够全面、有效地保障我国农村义务教育发展所需要的经费。

（3）明确义务教育的政府责任。与1986年《义务教育法》相比，新《义务教育法》更加明确地强调政府实施义务教育的责任，主要包括管理责任、实施责任、投入责任、公平与均衡发展责任、安全责任、违法责任等。其中，投入责任是政府责任中的核心。强调了政府的义务教育公平与均衡发展责任。第6条第1款明确规定，国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，改善薄弱校办学条件，保障农村地区、民族地区实施义务教育，保障家庭经济困难和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育。而首次对政府的安全责任作出规定，也有利于解决目前农村义务教育学校的维修改造问题。

（4）强调义务教育的公平与均衡发展。新《义务教育法》对于义务教育的公平与均衡发展作出了比较全面的规定。第4条在重申义务教育性别、民族、种族平等的基础上，进一步强调了适龄儿童不分家庭财产状况与宗教信仰，依法享有平等的义务教育权利；第6条第l款规定了政府促进义务教育均衡发展与弱势群体的补偿与救助责任；第22条第1款规定政府应当促进学校均衡发展，不得设立重点校、重点班；第32条第2款要求政府在义务教育阶段均衡配置师资力量；第45条第2款要求政府安排义务教育经费时向农村学校与薄弱学校倾斜，均衡配置教育资源。

（5）高度重视农村教师队伍建设。新《义务教育法》以1章6条专门就教师问题作出规定。主要内容涉及教师的权利与义务（第28条）、教师与学生的关系（第29条）、教师资格制度（第30条）、教师工资福利待遇（第3l条第l、2款）、特殊教育教师的补助津贴和边远贫困与民族地区教师的补助津贴（第31条第3款）、教师教育（第32条）、教师到农村地区和民族地区工作的激励机制（第33条）等。其中，建立统一的义务教育职务制度有利于推进义务教育教师的职业发展，对农村教师而言意义极为深远；要求建立教师到边远贫困地区、农村地区和民族地区工作的激励机制，更是对解决当前教师资源配置严重失衡、农村教师奇缺的问题具有重要意义。

二、当前四川农村义务教育的现状

近年来，四川农村义务教育的改革与发展取得了可喜的成果。一是“普九”任务基本实现并得到进一步巩固。截至2004年12月，四川省181个县（市、区）中已有150个县（市、区）实现“普九”目标，“普九”人口覆盖率达到96.24％，义务教育得到了迅猛发展。二是农村中小学办学条件得到逐步改善。通过大力实施农村中小学标准化建设工程、农村中小学布局调整和危房改造工程、国家贫困地区义务教育工程等，加大了对农村基础教育的投入力度，农村中小学基本建设速度加快，办学条件得到明显改善，办学效益显著提高。三是教育质量得到显著提升。通过提高教师和校长队伍素质，全面提高了学校管理水平；通过深化教育教学改革，提高了办学水平和教育质量。

但四川农村义务教育在改革与发展过程中存在的问题也是突出的，概括起来，主要表现在以下几个方面：

（1）义务教育的经费投入体制不完善，经费投入不足。我国实施九年义务教育制度以来，在义务教育投入问题上，一直强调的是以政府投入为主，多渠道筹措资金的体制。实施以县为主的管理体制以后，义务教育投入的责任主要是由县来承担，但相当一部分县级政府缺乏足够的财力，仅仅依靠县级财政调整支出结构来加大对义务教育的投入不能满足教育需求。二是尽管各级政府尽了很大努力解决义务教育经费问题，但是长期以来，农村义务教育“集资办校，收费办学”的现象是比较普遍的。四川是一个农业大省，不仅农村人口数量众多，而且农村地域也相当广泛，相应地，农村基础教育也就面广点多，需要的经费也就更多。但四川基础教育的经费总投入本身就有限，投入到农村基础教育中的经费也就不多。教育经费严重不足的状况，致使相当一部分农村中小学难以维持现有水平和规模，一些学校甚至连日常运转都成困难，更不要说扩大教育发展规模，改善教育教学条件，提高教育教学质量，促进教育事业的持续发展了。

（2）教师现状令人担忧。四川农村义务教育的教师队伍存在的问题突出表现在五个方面：一是教师严重缺编，缺口依然很大；二是教师学历总体偏低，如果考虑很大一部分教师的最高学历非第一学历这样一个现实，则情况更为严峻；三是仍然存在着大量的代课教师，农村义务教师队伍整体素质低下，教学能力有待提高；四是“教非所学”的现象突出，在农村中小学中，学语文的教物理，学数学的教历史，甚至一人教几门课，都已经是见惯不惊的事情了；五是教师队伍不稳，农村教师待遇偏低，生活境况十分艰难，教师流失现象十分严重。

（3）留守儿童问题突出。留守儿童是伴随着经济社会的改革发展，由于大量农村劳动力进城务工所产生的一个新问题。农村留守儿童在性别、年龄、地区分布、生活状况、教育状况、身心发展和社会适应等方面，都存在不同程度的问题。四川是一个劳务输出大省，庞大的农村务工人员不断涌入城市，农村留守儿童不仅数量惊人，而且问题也非常突出。随着农村地区义务教育阶段学杂费的免除，不少流动儿童返回原住地上学，加入留守儿童大军。目前，留守儿童的教育问题已引起学界和社会的广泛关注，农村学校如何担负起教育这部分学生的重任值得关注。

（4）民族地区农村义务教育发展滞后。四川是一个民族大省，有全国第二大藏区、最大的彝族聚居区和唯一的羌族聚居区，少数民族人口总数有460万之多。占四川省总面积62．4％的民族地区的51个县中，有20个国家扶贫开发重点扶持县，12个省定贫困县，其余19个县的地方财政也十分困难。尽管近年来国家和省级财政加大了对民族地区基础教育的投入，但民族地区农村中小学的教学和生活设施条件依然十分艰苦，仍未彻底改变过去那种缺教师、缺教室、缺教材、缺课桌的“四缺”状况，教育质量无法得到根本保证。2005年，四川省尚未实现“普九”任务的22个县就全部集中在甘孜、阿坝、凉山三个民族地区。

三、贯彻实施新《义务教育法》，夯实四川农村义务教育

对于四川农村义务教育来说，新修订的《义务教育法》的施行是一个重要的发展契机。由于历史的原因、自然条件的限制以及经济发展水平的制约，四川与东中部地区的教育还有很大差距，农村地区，尤其是“老、少、边、穷”地区的义务教育工作还存在着很多困难和问题，发展也很不平衡。四川省应该抓住新《义务教育法》颁布的有利时机，动员全社会的力量，认真贯彻实施新《义务教育法》，巩固“两基”成果，努力推进义务教育健康发展。

（1）依法落实义务教育公共财政经费保障体制。经费保障是发展义务教育的基础。《义务教育法》总结了农村义务教育经费保障机制改革的基本经验，结合我国财政体制改革的基本要求，明确各级人民政府的分担机制，将义务教育全面纳入财政保障范围，并由省级人民政府负责统筹落实，明确了责任主体。2005年12月，国务院出台的《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，为新《义务教育法》的实施奠定了经费保障的基础。各级政府应按照新《义务教育法》和《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》中关于“明确各级责任，中央地方共担，加大财政投入，提高保障水平，分步组织实施”的要求，调整财力支出结构，加大对教育的投入，特别是加大对行政区域内财力薄弱地区的转移支付力度，确保义务教育经费纳入财政预算并及时足额拨付，尤其要重点扶持农村地区、贫困地区和民族地区义务教育的发展，以确保四川农村地区义务教育快速、健康、可持续发展。同时，还要建立规范、公平的公立学校资源分配制度和贫困生助学制度，坚持对贫困地区、薄弱学校和困难群体进行倾斜。

（2）充分发挥政府宏观调控职能，强化服务责任。要在深入调查研究的基础上，制订农村基础教育发展和改革的规划，精心组织实施，加强统筹协调，及时研究解决突出问题。积极开展农村中小学的标准化建设，有计划、有步骤、因地制宜地推动全省农村中小学布局调整，按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局。农村学校和教学点要在方便学生就近入学的前提下适当合并，在交通不便的地区仍需保留必要的教学点，防止因布局调整人为造成学生辍学或失学。同时，学校布局调整要与危房改造、规范学制、城镇化发展、移民搬迁等统筹规划，调整的校舍等资产要保证用于发展教育事业。同时，地方政府必须树立服务农村基础教育的观念，坚持依法行政，认真执行新《义务教育法》等教育法律法规，狠抓农村基础教育各项政策的制定和落实，切实维护广大农村教师和学生的合法权益。

（3）努力实现义务教育均衡发展。当前四川基础教育发展极不均衡，主要表现在区域间、城乡间和校际间的差别上，包括学校的基本建设、设备条件和师资队伍情况等方面。地方政府应当按照新《义务教育法》的要求，合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件；各级领导要树立正确的政绩观，依法采取有效措施，把注意力更多地放在最需要支持的农村教育和农村贫困学生身上；鼓励和支持城市教师和高校毕业生到农村地区、民族地区从事义务教育工作，并鼓励高校毕业生以志愿者方式到上述地区任教；县级人民政府编制预算，应当向农村地区学校和薄弱学校倾斜。通过持之以恒的扶持，尽快缩小城乡之间、学校之间教育的差距，让党的阳光雨露惠及所有的孩子，让农村的学生能够和城里的孩子一样享受到优质的教育。

（4）进一步明确乡镇政府在义务教育中的责任。新《义务教育法》自始至终都强调了各级政府的义务教育责任。毋庸置疑，各级政府必然包括了乡镇一级人民政府，而且在53条第2款中明确规定了乡镇人民政府的违法责任。但在新《义务教育法》实施中，还应进一步强化乡镇政府的义务教育责任。因为，乡镇政府的义务教育责任是一个有特殊背景的问题。在新《义务教育法》中，单独规定乡镇政府责任的地方只有一处；以县为主管理体制实施以后，很多地方乡镇政府的义务教育责任实际上被虚化了，义务教育学校开始失去乡镇政府的支持。而事实上，乡镇一级政府在学校管理、督促适龄儿童少年入学、学校校舍维护与改造、改善学校基本办学条件、协调学校与社区关系等方面，与县一级政府相比具有独特的优势。如何发挥乡镇政府的积极性，建立针对乡镇一级政府实施义务教育的激励约束机制，是需要思考和解决的一个重要问题。

（5）进一步加强义务教育督导工作。既要加强督学工作，又不能放松督政工作。应利用督政工作督促各级政府落实其义务教育责任。还要建立和完善问责制度，把新修订《义务教育法》的法律责任一章规定的制度具体化，建立起对县（市、区）级人民政府教育工作的督导评估机制，并将督导评估的结果作为考核领导干部政绩的重要内容和进行表彰奖励或责任追究的重要依据，把督导制度落到实处。各级人民政府尤其是上级人民政府应严格、认真执行，决不姑息下级政府的违反《义务教育法》的行为。

（6）加强农村义务教育教师队伍建设。新《义务教育法》对教师的地位、职务、待遇、培训等作出了明确规定。要按照法律的要求，加大资金投入，提高农村教师待遇，吸引合格师资到农村任教；全面实施教师资格制度，改革人事制度，强化农村教师管理；采取妥善措施，解决代课教师问题；联系高师院校，充实农村教师队伍；建立有效机制，重视并加强教师培训，促进教师专业成长；依法落实保障教师待遇，使教师安心于教育工作；大力推进城镇教师支援农村教育工作，建设一支数量充足、素质过硬的农村义务教育教师队伍。

（7）大力扶持民族地区义务教育。当前，我省义务教育一项重要的任务是，要切实抓好新《义务教育法》在民族地区的贯彻落实，以此改变民族地区教育落后的状况，推动民族地区义务教育的快速发展。按照省教育厅的布置，今后五年我省民族地区教育的主要任务是，确保目前尚未实现“两基”的22个县，到2007年有17个实现“两基”，使“两基”人口达到民族地区总人口的90％以上，初中毛入学率达到90％以上，民族地区整体实现“两基”目标；到2010年，余下5个县全部实现“两基”。为此，民族地区要按照新《义务教育法》的要求，切实履行政府在义务教育方面应尽的义务，确保每一个适龄儿童不因性别、民族、家庭财产状况和宗教信仰等因素的影响，都能依法享有接受义务教育的权利。

新《义务教育法》的实施，为我省义务教育加快发展提供了难得的历史机遇。我们要抓住机遇，乘势而上，扎实工作，依法推动全省义务教育向更高水平发展，促使我省义务教育在“科教兴川”战略、“人才强省”战略中发挥重要的战略作用并作出重要贡献。

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