建立我国高等教育评价协商机制的社会基础

第一节　建立我国高等教育评价协商机制的社会基础

高等教育评价协商机制的建立需要充分考虑社会运行基础，在一个充满变化、民主和多元文化的社会中，各种价值观相互冲突难以避免，协商机制需要适应社会的政治、经济文化环境，在现阶段这样的评价协商机制需要适应国际化、全球化、民主化的发展，也要充分考虑我国处于社会转型中的现实情况。

一、全球化的不断发展为协商冲突、多元共处创设了良好的社会环境

全球化进程中的不断发展把各类不同的机构、政治团体、经济和社会紧密地联系在一起，使千差万别的文化与利益需求呈现出相互融合的态势。全球相互依存和人口流动的模式，不仅正在改变着社会“外部”互动的程度和方式，而且也影响着每个社会“内部”关系的结构。越来越多过去曾经保持沉默的社会成员，现在却开始积极呼吁维护他们自己的独特利益。在一些国家，这些新呼声绝大部分来自那些种族或宗教不同的少数民族，或者是来自妇女，再或者是来自于农民、工人或穷人。总之，“正在迅速扩展的多元社会需要呈现出认同并追求共同利益与价值的新前景。”^[1]

当今世界，无论是否喜欢或者接受，每个人都必须面对多元共存的现实挑战，无论是利益的实现还是社会的稳定都需要多元的共处。从全球范围来看，人们已经把高等教育纳入国家经济增长与发展战略中，高等教育在制定国家、地方和区域政策过程中占据了重要位置，在国家持续发展中承担了直接的责任。全球化的经济背景、社会需求日益多元化，使各国政府、高校、社会建立合作伙伴关系成为一种发展趋势。在课程设置、学科建设、高校人才培养等方面，各国政府、高校与社会一般都通过谈判、协商达成共同的目标。这样的社会环境使更多主体认同多元高等教育价值协商的现实需要，追求在多元协商中实现自身的价值和利益，与以往追求“自利最优解”不同，社会更多倾向寻求“共利最优解”。

作为一个正在经历快速转型的发展中国家，中国的经济和教育改革是在全球化的语境下进行的。中国社会已逐渐认识到认同差异的重要性，在当前与全球化进程紧密地联系在一起的复杂的多元社会中，公正公平地协调各种不同角色的利益和价值观，努力实现多元共利、共存逐渐成为我们社会的共同价值追求。这使高等教育政策制定者和实践者更多地考虑如何面对既能发挥全球力量与趋势的作用，也要考虑个体学生和他们所处的多元化社会需求的挑战，这样的宏观环境为构建协商机制，化解冲突，寻求共同利益创设了有利的条件。

二、我国建设社会主义和谐社会的追求奠定了构建有效协商机制的政治基础

坚持科学发展观，建设社会主义和谐社会成为当下我国社会的政治理想与追求，党的十六届四中全会提出了构建社会主义和谐社会的任务，强调全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处，以建设“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的社会为目的。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出，^[2]“构建社会主义和谐社会是一个不断化解社会矛盾的持续过程。切实把构建社会主义和谐社会作为贯穿中国特色社会主义事业全过程的长期历史任务和全面建设小康社会的重大现实课题抓紧抓好。”“社会公平正义是社会和谐的基本条件，制度是社会公平正义的根本保证。”“统筹协调各方面利益关系，妥善处理社会矛盾。适应我国社会结构和利益格局的发展变化，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制。坚持把改善人民生活作为正确处理改革发展稳定关系的结合点，正确把握最广大人民的根本利益、现阶段群众的共同利益和不同群体的特殊利益的关系，统筹兼顾各方面群众的关切。”这样的社会政治理想要求尊重多元，坚持多元协商、和谐共存，无疑要求高等教育评价应当体现多元利益的差异与追求，应当注重不同利益与价值的协商，不能将强势主体的价值与需要强加给弱势主体，评价应当关注所有利益相关者的需要与诉求。

和谐社会本质上应是协商的社会，以沟通协商为基础推动社会发展，是中国社会发展的现实需要。以“和谐”为基本内涵的“和谐社会”是一个以多样性为基础，实现多样性相统一的社会。多样性是和谐的前提，是和谐社会建设的必然选择。我们所处的是这样一个世界，即达成理解和采取行动都需要把截然不同的观点进行协商，使达成共识成为可能并可持续。

“和而不同”的和谐社会认同社会成员有不同的价值观念、不同的行为模式、不同的利益诉求等；但这些不同应当相互尊重，自身利益的实现不应影响其他主体利益的实现，在“不同”的社会中积极寻求共同的部分，将行动建立在共同利益的实现上。和谐与冲突并存是人类社会的基本特征，协商则是减少和抑制冲突，实现和谐的重要的手段。和谐社会的形成是基于利益矛盾与冲突的制度化解决途径，协商则是解决冲突的最好途径。从经济学的角度来说，人与人之间利益关系的平衡应该是和谐社会的核心所在。构建中国的和谐社会，调整现行利益主体的利益关系，协商是重要的路径选择。

走向和谐的共同之道是加强协商、沟通、妥协和平等博弈，和谐社会并不是、也不可能是无矛盾社会，当然也不应该是“你死我活”的社会；和谐社会只能意味着一个“和而不同”的社会，一个公民基本权利平等、并在此基础上各种不同的利益诉求能够进行理性谈判、讨价还价的社会。在这样的社会环境里，和谐成为一种社会追求与理想，和谐社会建立在新的共同的和谐价值观基础上，成为建立高等教育评价的协商机制最为重要的社会政治基础。

三、求同存异、合而不同的和谐文化是中国社会的共同文化追求，高等教育评价的协商机制体现了中华文化的基本精神

“和谐文化”是以和谐为思想内核和价值取向，以倡导、研究、阐释、传承和奉行和谐理念为主要内容，融思想观念、理想信仰、价值体系、思维方式、行为规范、制度体制为一体的文化形态。^[3]和谐是人类共同的价值追求。在西方文化宝库中，从古希腊柏拉图的《理想国》到欧洲空想社会主义，都体现了对和谐的价值追求，包含着各具特色的和谐思想。在中国文化中，“和”与“谐”同义，和谐是中华文化的精髓之一。我国历来就有“礼之用，和为贵；先王之道，斯为美”、“内睦者家道昌，外睦者人事济”、“政通人和”、“亲仁善邻，国之宝也”之说。“和谐”是中国古代和近代的贤哲们所追求的社会理想。孔子秉承“和为贵”“和而不同”的价值观；孟子则强调“天时不如地利，地利不如人和”。董仲舒强调把社会秩序与自然规律相联系作为和谐稳定的整体存在的重要性。在此基础上，董仲舒将“和”提升到了哲学本体论的高度，他指出，“和者，天地之所生成也；天地之美，莫大于和”。^[4]

追求和谐是中华民族的优良传统和崇高品德。传统和谐思想在维系社会稳定、促进社会和谐、推动社会发展的历史进程中，发挥了不可或缺的作用。在当前时代条件下，和谐文化被赋予社会主义性质的特殊内涵。中国共产党十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确提出：“建设和谐文化，是构建社会主义和谐社会的重要任务，社会主义核心价值体系是建设和谐文化的根本。”“坚持以社会主义核心价值体系引领社会思潮，尊重差异，包容多样，最大限度地形成社会思想共识。”^[5]

现代社会是一个价值多元化并且充满着利益冲突的社会，然而崇尚和谐、维护和谐正在成为全社会的共同追求。和谐哲学强调和谐是最宝贵的财富，主张和谐是不同事物的共生共存状态；指出任何事物的矛盾，经过冲突与斗争，最终必定以“和谐”的方式解决。和谐文化强调以人为本，求同存异，和而不同，团结友爱，和睦相处。和谐文化有利于避免文化冲突，实现多元文化和谐共生与共同发展。在尊重差异中扩大社会认同，在包容多样中形成文化共识，在多样化中实现和谐统一。对求同存异、和而不同的共同的文化追求，使得人们有了达成共识的可能。协商是建立在和谐的基础之上的，中国社会共同的对和谐的文化追求为构建协商机制营造了良好的文化环境。

“影响校内行为的，并不仅仅是规则的形式，更广泛的文化因素会影响对于变化的反应。”“文化中的变化是质量管理和评估的结果之一，也是促成这些结果的重要因素。”^[6]构建高等教育评价的协商机制可以充分发挥中国文化中的和谐、共存的作用，以辨析不同利益群体的价值分歧和利益差异为前提，“包容‘和’的前提下的多样性和多元化，实现理性地追求动态中的相对平衡、差异中的大致协调、纷繁中的井然有序、多样中的有机统一的目标。”^[7]

四、高等教育各利益相关人具有协商所需要的共同利益基础

高等教育的利益相关人在高等教育中有着各不相同的利益，这是他们关心、参与高等教育活动的基础。前面的分析已经提到，政府在高等教育中的主要利益是实现国家的政治职能和公共职能，具体体现为高等教育的政治方向、质量与投资效益；个人更关心所接受高等教育的质量；社会主要通过高等教育质量实现自身的利益。因此，在坚持高等教育办学方向、提升高等教育质量与效益方面不同利益人有着共同的追求。现代高等教育利益相关者利益实现的根本途径是保证坚持办学方向、提高教育教学质量、改善办学效益。

提高高等教育质量是各利益相关者共同的追求，虽然质量保障过程中会有一些冲突，利益群体的价值观念和利益追求不尽相同，各利益主体在追求利益的过程中也必然产生利益竞争、利益摩擦和利益冲突，但各利益相关者有一个共同的目标就是保障质量，因而矛盾和冲突是可以协调的。

从经济学中高等教育收益分割的角度来分析，接受高等教育后，毕业生增强了劳动能力，毕业生通过自己的劳动多创造的价值在政府、雇主和个人之间进行分割，政府通过税收得到一部分，这是通常说的社会收益，雇主通过资本投资分得了其中的最大部分，另外一部分是个人增加的收入，即个人收益。^[8]从中可以看出，三个利益主体有着共同的利益基础，三个利益主体是可以共赢的。在高等教育不同利益群体根本利益一致的情况下，以提高高等教育质量，促进学生发展为核心的高等教育评价既是提高高等教育质量的重要手段，也是保障社会各界知情权及相关者利益的有效方式。在这种情况下，建立协商机制是可能的。

从国外高等教育质量保障的发展看，不同的质量保障主体—国家、社会和院校之间呈现出权力的相互博弈，但最终形成了一种制衡局面。在这一过程中，各种主体相互依赖，彼此进行协商和谈判，政府部门和非政府部门可以在相互尊重对方利益的基础上采取合作行动，以实现提高高等教育质量这一共同利益，合作策略进而成为最有利的利己战略。^[9]

从政府与高校的关系来看，高校和政府在承担公共责任上双方的价值和目标是相似的，不应成为矛盾的原因而应成为合作的基础。承担公共责任是大学精神和理念的体现，更是大学的传统与文化。大学自身的逻辑中隐含公共职能，与政府的期望是一致的。在承担公共责任上形成高等学校与政府的合作共同体，以此协调高等学校与政府的关系。

五、我国高等教育管理体制导致强势主体的过分强势影响协商机制的建立

高等教育评价中长期受到强势主体价值的左右，新中国的高等教育建立在集中管理的基础上，强调一元价值主导，这样的传统与惯性直接影响到高等教育评价中协商机制的建立。虽然我国高等教育管理体制改革一直在强力推进中，自20世纪90年代以来，我国高等教育宏观管理体制改革取得了新的突破，到2000年底，通过“共建、调整、合作、合并”等方式，我国以往中央高度集权的管理体制得以改变，基本实现了高等教育管理重心的下移，初步建立了在国家宏观政策指导下、以省级政府统筹协调为主的新体制，但高等教育管理体制仍存在一些问题，这些问题深刻地影响着协商机制的有效构建，主要表现在：

1.高校法人地位事实上的缺失，在相当程度上影响了协商机制的建立。我国虽然确立了统一领导、分级管理的高等教育体制，但只对中央和地方的管理权限做了笼统的划分，由于各级行政部门的职能转变还没有完全到位，尚未随高校规模的快速扩张作相应的转变，高度集中的高等教育管理模式仍然没有从根本上改变，只是由原来的中央集权演变为中央与地方分权或有限度的地方集权，并有向地方集权发展的迹象，高等学校的办学自主权难以真正落实到位。

经合组织（OECD）最近在改革、重新评价其高等教育体系，推动各国政府更多地集中力量制定战略和确定优先发展领域，并减少对高等教育体系日常管理的介入程度。从表6-1可以看出，许多国家的大学有建筑和设备所有权，能自己支配预算经费、设立学术组织及确定课程内容（包括设置专业）、雇佣和解雇教师、确定工资标准、决定学生规模以及部分决定学费标准。

与之相比，我国高等教育政府管得过多、过死的局面尚未根本扭转。虽然《高等教育法》对高等学校办学自主权作了明确规定，却没有限定政府的权力范围。高校在专业设置、招生、收费、预算、经费使用等方面缺少自主权，难以真正依法自主办学。而且在政府有权监督高等学校的领域，也没有规定政府进行监督的方式，这使得政府与高等学校之间缺乏清晰的权力边界。大学的法人地位事实上缺失，在相当程度上限制了学校作为独立平等的主体与政府建立协商机制。

表6-1　部分OECD国家大学自主权的覆盖范围

资料来源：OECD：Education Policy Analysis 2003.pp.63.

注：●有自主权，在某些方面有自主权

2.高等教育管理方式行政色彩过于浓厚，管理工作中依然缺少经济、法规、社会评估、监督等手段。政府作为强势主体介入评价太深，不利于协商机制的有效构建。长期以来，由于教育行政机构把高等学校作为自己的附庸而施加管理，在管理方式上主要采用行政指令、计划等方式，受“强政府”传统的影响，为维持政权稳定和社会安定，政府将其首要的价值标准—国家、民族利益贯彻于高等教育的价值体系中。政府作为公共权力的持有者，更注重实际的价值判断。即便存在多元的利益主体，政府对高等教育价值体系的构建仍占据着不可撼动的地位。

无论是政府对高等学校的外部管理，还是高等学校内部的管理，行政色彩都过于浓厚，现在大学制度还没有完全建立起来。高等教育的外部评价，主要通过政府相关部门组织的评价来进行。从评价目的的确立、评价指标的选择、评价信息的收集、评价标准的确定、评价结果的获得等评价活动的每一个环节都离不开政府的直接参与，渗透着政府的意志和价值取向。政府作为高等教育评价的价值主体之一，当然，政府可以而且应该是评价主体之一，但在评价实践中不能过于强势，这样才能为协商带来基础。如果政府只是以行政命令的方式参与高等教育评价，则没有协商的可能。当前迫切需要构建新型的大学与政府的关系，明晰政府和高校在高等教育评价中的权力边界和角色定位，充分运用法律、规范等手段从制度设计上建立权力制衡机制，为协商机制的构建和运行创设有效条件。

六、我国民主化进程、治理结构的不完善影响了协商机制的建立

目前我国正处于转型期，整个社会民主化程度还不够高，全社会的民主协商机制还不够健全，协商文化还没有完全建立起来。在高校外部，政府权力过于强势，高校本身处于弱势地位；在高校内部，相对于行政权力，学术权力总体处于弱势地位，官本位思想过强，影响了协商主体的平等性的确立。高校行政人员和广大教师的专业素养、大学生的民主与责任意识、社会中介机构的培育、社区居民的参与意识等都有可能成为构建价值协商机制的障碍。

大学治理结构是大学制度的核心，构建一个适应社会发展要求、符合本国实际的大学治理结构，是现代大学制度建设的根本任务。所谓大学治理结构就是为实现大学所涉管理主体的共同利益目标而做出的必要制度设计，是关于构建大学稳定的管理架构的一种制度性安排。目前我国大学治理结构的不完善影响了协商机制的建立。“治理是在全球化、信息化、市场化、民主化等语境下出现的新型公共管理范式，它的实质是建立在市场原则、公共利益和合法性认同基础上的合作。”^[10]治理体现一种平行的，各以主体身份而存在的合作与对话机制。

当前我国高校作为法人治理主体的宏观制度环境尚未形成，政府、学校、社会新型的治理关系尚未建立。政府尚未从传统的自上而下、强势统治的管理职能转换到宏观调控与服务协调相结合的职能，与高等学校形成一种合作互动的平等治理关系。我国高等教育治理结构改革的方向是，政府在平等合作的基础上，代之以契约和协商，把办学权交给高校，使之成为一个独立的法人实体，以发挥其治理的积极性，强化其绩效责任和自我负责的态度。在管理上，政府应更多地依靠社会契约而不是行政手段、行政命令来管理高校。这样的治理结构显然是高等教育评价协商机制建立所需要的。

总之，当前我国所面临的政治、社会和文化环境，为构建高等教育评价的协商机制创设了有利条件，进行有效协商是可能的，但同时构建协商机制也面临着一些不利因素的挑战。有效协商机制的建构需要在评价的规范体系建设和制度设计中，充分利用并发挥有利因素的影响，同时运用制度安排，尽量避免和消除一些不利因素的影响。