五、CD区教育经费分配方案及校本预算改革方案
教育财政经费是基于事业发展的基础条件和基本保证。在市场经济条件下,我国确定了公共财政的基本框架,这意味着政府的财政经费主要投入在包括国防、教育、卫生等社会公益事业。因此,在新的财政体制框架下,教育的投入越来越成为政府需要基本保障的领域,有了经费的保障,进一步需要规范财政管理制度以保证投入的效益,保证纳税人的权益。
为实施国家政策的要求,AB市CD区提出了落实省“校财区管”的教育财政管理要求,调整和完善本区域教育经费管理制度的改革思路,为安全、公平、高效地使用区教育经费,进行以“校本财政”为核心的区教育财政经费分配模式改革。
CD区教育经费管理制度改革方案设计的基本思路是:改革教育经费管理模式,提高教育经费支出效益,更重要的是为了使基础教育适应教育当前以及未来发展需要,适应社会经济以及本地发展需要。
教育经费分配及管理的改变,需要考虑上级制度的约束和前期制度的交替。CD区教育经费分配方案需要在“基数+发展”的预算模式框架下进行设计,因此,对财政局的综合预算基本模式没有太大的改变。即CD区教育经费预算必须是在严格的预算约束下,在比较严格的财务科目管理和审计管理制度约束下,设置本区教育经费的各方面需要。但在“校财教育局管”的权限范畴内,综合预算支出项目的实质内容,可以发生改变。这种改变主要是将中小学以及其他直属单位对教育局的预算模式,局部修正为“校本预算”模式,各二级单位的预算综合为教育局对财政局的年度综合预算,既满足了CD区教育发展的本体需要,也与原来的国家和地方大的财政和财务制度对接。
新形成的教育经费的管理模式的基本特点,是形成各级教育机构有效使用经费,努力扩大教育产出效益的机制。要在有效控制和激励的基础上,进一步将教育经费的分配和使用权限下放给学校,激发下级学校和单位用好经费,采取有效的办法,既要鼓励学校以提高教育质量为目的的经费分配办法,鼓励好的经费使用办法和制度的形成;又要控制财务风险,防止经费的流失和挪用,防止教师和学生的利益受损。
财政经费管理制度的改革需要综合考虑多方面的衔接,也要充分考虑改革前后各利益主体的利益得失,才能使改革顺利推进。为有效和有序地推进教育经费改革制度,本研究报告认为改革应该按照以下顺序有序持续的推进。
(一)首先要改变本年度经费报销方式和财务科目设置
2011年度各级各部门预算已经完成,新的校本预算改革必须要在有前期合理的切块财务统计的基础上完成。为此,首先要改革目前的财务报销的财务记账科目和报销手续,有利于下一年度的预算信息的集成,也有利于学校和教育局进行财务管理效益分析。
具体改变内容主要有,首先,在现有学校财务科目基础上,增加两个下级科目:一是填写实际支出费用的经手部门,二是填写经费支出的收入来源项目。其次,财务人员在做账时,要核实报销经手人是否都填全了报销单,特别是新要求的报销人、学校报销部门负责人签字、校长签字、报销部门和列支的收入项目。第三,财务人员在做报账信息记录时,要注意在原有财务报账系统一级“公用支出”和二级“财务科目支出”和三级“摘要科目”下,将其他报销信息全部录入,具体包括经费支出部门及经手人姓名、要列支的收入项目。
所有报销人员需要填写以下报销单见表2。
表2 CD区财务报销单
(二)各单位着手汇总和统计本年度财务支出情况,并于本年底提交年度财务分析报告
在本年度财务明细账基础上,各下属单位统计自己单位的支出情况,做出年度财务分析报告。报告内容包括:
1.本年度各项教育收入,包括资金收入和实物收入,拨款收入和自筹收入。
2.本年度学校按照需要所有支出情况。支出情况要求按照功能(或部门)列支,和按照收入项列支,并提供相应的财务报表要求提供的两个明细表附件。表中要求列出的科目包括四级指标:一级指标为人员、公用和项目;二级指标为从学校支出功能性出发,汇总的校本功能支出项目;三级指标为各功能支出的具体支出内容;四级指标为对应的财务科目支出。
3.对本单位收支情况,结合本年度工作规划和完成情况,进行财务支出情况实际分析,包括经费支持度、支出效益和效率,结余情况。
(三)各单位准备按照新的预算方式做下一年教育经费预算准备工作
具体预算建议报表见表3。
表3
(四)校本预算另一个重要的改革,就是设计用于中小学的财政经费分配方案
新的预算盘子切块的原则要遵循以下几方面:
(1)在科学合理的预算框架下,增加下级单位教育经费使用的自主权,促进下级单位更主动地以提高教育质量为目标,合理高效地使用经费。
(2)教育局给中小学的预算总盘子的60%作为“校本预算”的分配改革经费。
(3)各个中小学本着合理、高效的原则,配合学校“三年发展规划”,尝试“零基预算”,或者是“校本预算”,合理安排预算年度支出。
(4)本着“保证学校基本运行、保证基本教学活动的基础上,合理安排校本需要的支出”的原则,预算要平衡预算,不能有赤字。
(5)预算要严格执行,可以做跨年项目,结余经费可以在年初的跨年项目预算中滚动,但跨年项目要严格执行申请和报批制度。
具体各个学校可以获得经费的公式和办法是:
根据前期的调研,各个学校的支出比较明确地分为基本运行经费、教学运行经费、教职工基本经费、学校办公经费和学校特色发展经费五部分。教育局每年也会考虑事业发展和学校需要,设立一些项目经费分别补充或者鼓励学校不同部分教育活动的发展。因此,“校本预算”分配经费的方案,每个学校的经费额度设计为:
第i所义务教育学校按因素法所需的公用经费资金为Ri:
Ri=Ki+Hi+Wi+Fi
式中:Ri为按因素法第i所学校所需资金,由基础运营费Ki、教学经费Hi、教职工基本经费Wi、学校办公经费和项目发展经费Fi四部分构成。
(1)基础运营费Ki属于刚性支出,主要包括基本物业支出,由学校规模和学生数量直接决定。此时涉及两个关键因素:(a)生均基础运营费和因素;(b)生均建筑面积。根据学校经验支出数据判断,因素(a)更适合作为主因素:
式中:Ci为第i所义务教育学校生均基础运营费;
si为第i所义务教育学校在校学生人数。
其中,基础运营费包括:各校区的物业管理费、卫生、水电费、绿化、通讯、网络、办公用品费、购买图书的专款、专用材料费(实验、体育用品和服装)和购置设备的专项公用经费。而中小学校舍维修改造专项资金=上年末中小学在用校舍面积×单位造价÷使用年限;单位造价按不低于700元、使用年限在30—50年的范围内(参见省中小学校舍维修改造专项资金管理办法),该专项相对于各学校而言是大致固定透明的“过路经费”,故此处剔除。
同时,考虑支出差异时,学校间自然环境、交通条件、价格水平、生均建筑面积的差异都有影响。为简化公式算法,又结合CD区地处城中心、辖区面积中等的因素,因此,忽略了自然环境、交通条件、价格水平等因素在测算中的影响,只认为学校间的生均建筑面积与校园运营成本呈正相关。这意味着将因素(b)生均建筑面积作为运营成本的调整系数:
式中:M=xmax-xmin
xmin为CD区n所义务教育学校生均建筑面积(或运营成本)中最小值。
xmax为CD区n所义务教育学校生均建筑面积(或运营成本)中最大值。
最终,调整后的基础运营费Ki调整为:
Ki调整=Ki×αi
(2)教学经费Hi
教学经费主要由两部分组成:教学运行费用和学生活动基本经费。教学运行费用包括教师教学用具及耗材、实验用品、体育用品、体育教师服装,招生工作,考试费用,作业本费等,确保教学正常有序进行;学生活动费用Gi包含各学校春秋游、运动会、艺术节、科技节、元旦、六一、迎新生、社团及学生综合实践所用的耗材费(安全以及组织、学生奖励费用)和交通费。这确保了教学日常、学生日常活动和素质教育的要求,这块是保证教学基本质量的运行经费。
式中:g(t-1)i为第i所义务教育学校前年生均活动基本经费;
gi为第i所义务教育学校生均活动基本经费;
βi表示财政对教育拨款的平均增长率;
si为第i所义务教育学校在校学生人数。
(3)教职工基本经费Wi
教师的活动经费具体包括教师体检费、人均培训费和人均工会费以及奖励教师的专项资金,另外还包括教学培训学习期间所用的会议费、差旅费、培训费、交通费,但不包括教职工工资及福利等人员经费。
由固定标准的人均培训费和工会费Li和教师业务培训支出组成:
式中:Li为第i所义务教育学校固定标准的人均培训费和工会费;
di为第i所义务教育学校(除去固定标准)的所有教师人均业务培训费;
xi为第i所义务教育学校普通教师培训次数;
ti为第i所义务教育学校所有在职教师数量。
(4)项目发展经费Fi
项目性经费分为区教育局专项、维修改造专项、设备购置专项和学校自行申请的特色发展专项四类。其中,教育局专项和维修改造专项、设备购置专项会在每年教育局年度预算中体现,并预先通知各个学校。学校自行申请的特色发展专项,在中小学预算编制之前,由区教育局统一指导、统一组织各个学校自主申请;各个学校要结合本校实际情况,按照专项经费申请程序上报,申请以后既要按照公用经费管理方式纳入学校预算,同时也要遵守专项经费相关管理办法,专款专用,严加监管。学校特色发展经费,属于浮动支出,多以专项资金形式出现,体现学校自主发展和特色化办学理念,如:学校领导办学理念的推广和落实费用,期间包括办公室的宣传和接待费用,学生的特殊活动(如研究性学习)、语言节、读书节、教师的白板推广会、信息技术的网站建设等。考虑到各学校发展的自主性和特色化办学理念,不宜采用公式分配。应按有关法律法规以及政府文件规定,合理安排支出结构。此处仅给出按各学校特色办学费fi排序后取中位数值的粗略公式:
最后,从以上两学校资金分块情况和生均经费的比较,可以确定如下教育局对每个学校的资金拨款公式:
式中:Qi为第i所义务教育学校实际所得资金;
Q为全区义务教育财政支出总额(不包含教师工资支出);
Ri为第i所义务教育学校按因素法所需资金。
按照新的分配方案,教育局根据各中小学上年度年度财务支出情况,确定新的预算年度中小学经费分配方案,审核改革预算年度中小学“一上”预算方案,给出“一下”的预算要求。
(五)在新的预算年度,根据教育局本级及直属单位预算,与学校校本预算汇总,形成新年度CD区教育综合预算
各个中小学根据教育局“一下”的预算约束数,重新修订预算报表中的各项支出数额,汇总后上报教育局,称为“二上”,教育局批复学校的预算。
根据教育局本级及直属单位预算,与学校校本预算汇总,根据财政部门要求的教育支出指标整理,形成新年度CD区总的教育综合预算表,上报给财政局。
(六)CD区教育经费监管及审查制度
根据2011年度各单位财务分析报告,每年随机抽取两三个单位,做详细的年度财务审查工作。审查内容包括全面的财务账目审计,随机抽取报销人谈话制度,经费支出情况审核,学校校本经费管理制度创新和取得的效益,最终对被抽查单位在经费使用安全、效益、创新、对教育发展促进等方面进行比较客观评价。最终的审核情况,作全区教育各级单位领导人工作全会通告。
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