甘肃执法公正问题的舆情调研
⊙梁仲靖
依法治国是社会主义民主政治的基本要求，依法行政是依法治国关键。行政从“管理”到“执法”的转变是我国二十多年经济体制和政治体制改革的产物，是从几千年的人治逐步走向法治的显著标志。行政的“执法”性质和“依法”特征是由市场经济、民主政治和法治国家的发展目标所决定的。行政执法通常包括行政检查、行政监督、行政许可、行政征收、行政处罚、行政强制等内容。行政执法的实质是行政主体实施行政行为，要有法律根据，受法律规范制约。公正执法是各级行政机关依法行政的基本要求，执法公正与否直接关系到千家万户老百姓的切身利益，关系到党和政府在广大人民群众中的信誉和形象，更关系到社会主义市场经济法制环境和和谐社会的构建。近年来，随着社会转型和市场经济的发育，我国政府职能逐步由行政指令逐步向公共服务角色转变。然而，由于受权责划分、权力监督以及传统行政文化影响等各种内外部因素的制约，一些地方政府和行政部门在行政执法过程中，滥用行政权、越权执法、粗暴执法、执法犯法以及行政不作为等执法不公现象时有发生。从征地拆迁到食品安全，从城市管理到交通处罚，从“包年罚款”到“钓鱼”执法，甚至许多群体性事件和信访事件在一定程度上都是由于个别行政机关执法不公所引起。执法公正问题正日益成为民众关注的舆情焦点。
为了解甘肃社会各阶层民众对执法公正问题的理解和关注程度，了解民众对各级行政机关和执法部门在执法公正方面的真实想法和诉求，甘肃省社会科学院舆情调研组于2011年8月至9月，先后深入兰州、甘南、临夏、金昌、定西、庆阳等地开展“执法公正问题”专项调研。课题组先后发放问卷650份，回收问卷628份，其中有效问卷604份。问卷调查采用分层抽样法选取样本，按照国家与社会管理者、经理人员、私营企业主、专业技术人员、办事人员、个体工商户、商业服务与员工、产业工人、农业劳动者、无业失业半失业人员等十大阶层人口比例分层抽样，同时兼顾性别、年龄、民族、户籍等社会学统计要素，力求抽样的真实性和代表性。有效调查问卷统计分布情况如表1所示。
表1 有效调查问卷统计分布情况一览表
一、统计结果综述
（一）民众对行政执法的理解
长久以来，行政一直被人们视同于管理，或谓公共管理、国家管理，很多人将“行政”与“执法”视为两个互不关联的概念，对“执法”的理解更是仅仅限定于司法范畴。现代国家事务有了立法、行政、司法等的分权或分工，从理论上讲，行政作为执行和管理，其执行应主要指执行法律，其管理主要指依法实施法律，依法行政是现代国家民主和法治的体现。关于行政执法，调查统计显示，86.1%的甘肃民众表示“听说过”，13.9%的民众选择“没听说”。从样本特征看，对行政执法概念的知晓率与收入、学历因素呈正相关；十大社会阶层中，专业技术人员和国家与社会管理者知晓率最高，分别为96.9%和96.75%，农业劳动者知晓率最低，但也有70.2%的民众表示“听说过”行政执法。
在被问及“您认为依法治国的首要任务是什么”时，41.3%的民众选择“依法治官”，40.9%的民众选择“依法治理社会事务”，11.5%的民众选择“依法治民”（如图1所示）。回答“依法治官”的被调查者中，产业工人阶层命中率最高（48.0%），命中率最低的是国家与社会管理者阶层（28.3%）；回答“依法治理社会事务”的被调查者中，国家与社会管理者阶层命中率最高（61.7%），最低为私营企业主阶层（25.0%）；回答“依法治民”的民众中，私营企业主阶层最高（25.0%），最低为国家与社会管理者阶层（6.7%）。调查统计表明，民众“法治”观念日益增强，依法治国理念更加深入人心。同时，民众对依法行政及法律对公权的约束方面提出了更高的期待。
图1 民众对依法治国的首要任务的理解示意图
（二）民众对各类执法不公现象感知度调查
一般而言，我国行政执法中存在的执法不公现象主要表现为行政不作为、滥用行政权、越权执法、粗暴执法及执法犯法等方面。问卷调查显示，民众认为当前各类执法不公现象中“行政不作为”和“滥用行政权”情况最为突出，分别有35.6%和35.3%的被调查者认为这两种现象“普遍存在”。而对于“越权执法”、“粗暴执法”和“执法犯法”现象，民众的感知度也多为“一定程度上存在”。通过表2可知，民众对各类执法不公现象的感知度大体介于“普遍存在”和“偶尔存在”之间，大多数民众认为，目前各级行政机关和执法部门在依法行政过程中存在的各类执法不公现象具有一定程度的普遍性，不能简单地将这些现象视为特定时间、地点、机关部门或人员中出现的偶发性行为。
表2 民众对各类执法不公现象感知调查
在被问及“您遇到执法不公现象，通常采取什么措施”时，近半数（47.14%）的民众选择“据理力争，找相关部门投诉，必要时上访”，18.39的民众选择“自认倒霉”，15.00%的民众选择“找熟人、托关系协调”，9.11%的民众选择“提请行政复议”，8.04%的民众选择“找媒体曝光”，另有2.32%的民众选择其他。调查表明，甘肃民众的维权意识逐步增强，在遇到执法不公现象时，多能采取各种务实有效的渠道来维护自己的合法权益。但同时也可以看出，行政复议作为行政机关内部监督和纠错机制，目前还不为广大普通社会民众所了解和接受。
图2 民众遇到执法不公现象时通常选择采取的措施示意图
从社会阶层分布来看，农业劳动者在面对执法不公现象时，最容易倾向于采取“自认倒霉”、息事宁人的容忍态度，商业服务业员工和无业、失业、半失业群体大多采取主流态度——“据理力争、投诉和必要时上访”，选择“提请行政复议”的民众主要集中在国家与社会管理者基层。“找熟人、托关系协调”者，各阶层民众都有相当比例，其中以产业工人比重最大（22.0%）。寻求媒体曝光的民众中，办事人员命中率最高（19.40%）。此外，从被调查者受教育程度分析，学历越高的民众更倾向于提请行政复议、据理力争、投诉等积极和理性选择，而学历越低者更容易选择“找熟人、托关系”或“自认倒霉”等消极方式。
表3 不同社会阶层的民众面对执法不公是采取的态度
（三）民众对所在地行政执法水平和满意度评价
行政执法必须坚持合法性和合理性原则。行政执法的合法性是指行政执法机关及其执法人员应当严格依照法律法规行使行政执法权。合理性原则是指执法主体在执法活动中，特别在行使自由量裁权时，必须做到适当、合理、公正，符合法律的基本精神和目的，具有客观、充分的事实根据和法律依据，与社会生活管理相一致。“法”、“理”的公正性原则具体体现在：（1）主体合法，作出行政行为的主体必须合法；（2）权限合法，指行政行为必须在法律规定的职权范围内，依照一定的权限、原则作出；（3）内容合法，行政行为的内容符合法律、法规的规定；（4）形式与程序合法，指行政行为的形式与程序，必须符合法律的规定或要求；（5）内容适当，行政行为的内容与程序在合法的前提下，必须适当、合理、不损害行政相对人的合法权益和公共利益。一项具体的行政执法行为如果不符合前四项要求中的任何一项，那么这个行政行为就是违法的，更谈不上公正的问题了；如果符合前四项要求，只有第五项不符合要求，那么这个行为就是合法但不公正的。
高效、透明、规范、人性化和结果公正是检验行政执法水平的基本依据。本课题从这五个方面对行政执法水平进行了评价。评价分值分1~5五档：5代表“非常好”，4代表“较好”，3代表“一般”，2代表“较差”，1代表“非常差”。各阶层社会民众对所在地行政机关和执法部门总体评价如表4所示。以各档分值乘以民众参评百分比，求和后可以得出各项指标平均得分情况。其中执法效率平均得分最高，为3.25分，其他各项得分由高到低依次是文明执法水平（3.04分）、程序规范性（3.02分）、执法透明度（3.01分）和结果公正性（3.01分）。总体而言，民众对甘肃各地行政执法部门执法水平评价不高。
表4 民众对所在地行政执法部门执法水平总体评价
行政执法通常包括行政检查、行政监督、行政许可、行政征收、行政处罚、行政强制等项目。甘肃民众对所在地各类执法项目满意度评价最高的是行政许可（3.34分），其他各项按分值高低依次是行政指导（3.26分）、行政处罚（3.25分）、行政检查（3.25分）、行政征收（3.04分）。行政征收特指行政机关或者法定授权的组织根据法律、法规的规定，向公民、法人或者其他组织无偿收取一定财物的行政行为。根据我国宪法第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”近年来，由于各地征地拆迁处置不当而引发的各类社会矛盾和恶性事件层出不穷，其影响导致民众在涉及私有财产征收问题时，反应较为敏感。因此各类行政执法项目中，民众对行政征收项目满意度评价最低。
表5 民众对所在地行政执法项目满意度评价
在被问及“您认为执法不公问题在哪一领域最为突出”时，24.39%的被调查者选择城管执法，17.60%的被调查者选择食品药品执法，14.81%的民众选择交通执法，12.37的民众选择公安执法，7.32%的民众选择环境执法，6.45%的民众选择卫生执法，5.40%的民众选择工商执法，2.09%的民众选择农业执法，另有2.09%的民众选择其他。
民众对城管执法过程中存在的问题反映最为强烈。城市管理综合执法即城管执法，起源于1996年10月1日生效的《中华人民共和国行政处罚法》关于相对集中行政处罚权的规定。该法第十六条规定：“国务院或国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”，它把原来分属于环保、环卫、规划、工商等职能部门的行政处罚权全部或部分集中于一个机构，即把一些职能部门所拥有的管理权、审批权和处罚权中的处罚权分割出来，以履行城市管理中相对集中行政处罚权的职责，完成对违反城市管理法规的当事人实施行政处罚，维护城市管理秩序的任务。城市管理行政执法部门的设置，在一定程度上减轻和简化了环保、环卫、规划、工商等部门的行政处罚职能，但同时又将其自身的行政权限延伸向城市管理的各个方面，更成为与各类复杂违法违章行为随时随地面对的行政执法体。由于城管执法的法据基础尚存争议，特别是在执法过程中“法”与“理”的冲突难以破解，“法”凌驾于“理”，“理”屈从于“法”，以至于在城管执法中，往往出现城管维护城市公共秩序职责与摊贩生存保障权之间的矛盾，加之个别执法人员执法素质低下、执法态度恶劣，极易引发各类暴力冲突事件。出于对弱势群体的同情和对粗暴执法的不满，民众对城管执法总体评价不高。
民众关注的另一类执法不公问题集中在食品药品执法领域。食品药品安全是关乎民众生命健康安全的重要民生问题。近年来，各类重大食品药品安全事件屡屡发生。从苏丹红到三聚氰胺，从牛肉膏到瘦肉精，从毒馒头到毒豇豆、毒韭菜，从石蜡大米到地沟油，食品安全危机渗透到日常食品的各个领域，公众不禁拷问：“到底吃什么最放心？”药品领域，除巨能钙、康泰克PPA等涉及药品添加剂和微量物质危害公众健康事件外，暴露出最多的是形形色色的药品、医疗器械和保健食品广告虚假宣传、违规宣传现象。特别是张悟本、李一等所谓的“神医”被揭下画皮、走下神坛后，人们对健康保健和药品安全的关注也上升到前所未有的高度。诚然，各类食品药品安全事件的直接罪魁祸首当属那些不法企业、商贩和江湖骗子，但相关行政部门在食品药品生产、流通等环节审批不严、监督不力、执法不严，也引起了民众的广泛质疑和不满。
图3 民众关于“执法不公问题在哪一领域最为突出”的评价示意图
（四）关于执法不公现象产生的根源及解决途径
26.63%的甘肃民众认为当前各类执法不公现象存在的主要原因在于执法趋利现象严重，地方和部门保护主义现象泛滥；21.73%的民众倾向于行政监管机制不健全，缺乏有效的权利约束；18.38%的民众认为是由于行政执法体制不健全，执法机构条块分割、责权不明所致；17.70%的民众归因于执法人员素质低下、执法能力欠缺；12.37%的民众认为公民法律意识淡薄，从而助长不正之风；3.26%的民众认为执法机构内部管理松懈使然；有0.52%的民众选择其他（如图4）。
图4 民众关于“执法不公现象存在的主要原因”的评价示意图
关于如何实现执法公正，19.11%的民众认为主要靠公众监督，17.58%的民众认为提高执法人员素质是关键，14.16%的民众认为有赖于法律法规的健全和完善，11.95%的人认为主要靠加强行政监管，8.53%的民众认为规范执法程序最重要，7.51%的民众认为需加强司法惩治，7.17%的民众选择权力制衡，3.41%的民众寄望于领导关注，另有1.02%民众选择其他（图5）。
图5 民众关于“执法公正的有效保障”的选择示意图
在被问及“您认为群众监督在当前行政执法中所起作用如何”时，15.30%的民众认为“作用较大”，24.70%的民众认为“有一定作用”，30.43%的民众认为“作用一般”，18.61%的民众认为“作用很小”，10.96%的民众认为“几乎没有作用”（如图6）。从社会阶层分布来看，对群众监督在行政执法中所起作用评价最高者为个体工商户阶层，该阶层民众中57.20%的民众选择“作用较大”或“有一定作用”；认为群众监督“作用一般”者多集中在私营企业主阶层和农业劳动者阶层，各有40.00%的所属阶层民众倾向于这一判断。对群众监督作用评价最低者主要来自于专业技术人员阶层，39.70%的专业技术人员认为群众监督在当前行政执法中所起“作用很小”或“几乎没有作用”。
图6 民众对群众监督在当前行政执法中所起作用的评价示意图
二、基本结论
（一）甘肃民众法治意识不断增强，对依法行政提出了更高期待
法治意识是以法律信仰为最高境界的国民价值取向，它是公民社会构成的核心要件，也是法治国家成熟与否的重要标志。调查统计表明，甘肃民众法治意识日益增强，不仅体现在对依法治国、依法行政、行政执法等基础概念的普遍认同和正确理解上，还体现在对法律的正义性、权威性、有效性和普遍性作用的充分信赖上，更体现在公民对应有知情权、参与权、表达权和监督权的积极主张和建议上。对于当前行政执法中存在的各类执法不公现象，甘肃民众予以了较为客观、中肯的评价；在面对执法不公问题时，他们大多愿意采取合法、理性的方式来维护自己的权益。关于行政执法，民众期待对公权进行有效约束，让权力在阳光下运行，同时，期待进一步加强群众监督在行政执法中的地位和作用。
（二）甘肃民众认为当前执法不公具有一定程度的普遍性，对涉及民生领域的行政执法反响强烈
从甘肃民众感知情况看，当前行政执法中行政不作为、滥用行政权、越权执法、粗暴执法、执法犯法等现象具有一定程度的普遍性。民众对所在地行政执法部门执法水平总体评价一般，对于行政处罚、行政许可、行政征收、行政检查、行政指导等执法项目满意度评价也普遍不是很高，其中对于行政征收项目评价最低。在各执法领域中，城管执法和食品卫生执法民众反响最为强烈。城管执法所涉及的问题在所有“执法不公”现象中极具代表性。民众对城管执法的评价折射出当前我国城市管理中“法”与“理”的矛盾和冲突，以及相关行政主体在文明执法和人性化执法方面存在的薄弱性。民众反响最为强烈的另一类执法不公问题涉及民生领域。食品药品安全关系到民众的健康和生命，近年来各类食品药品安全事故频发，民众在对不法企业和个人进行谴责的同时，更对相关行政执法部门在食品药品生产、流通等环节审批不严、监督不力、执法不严等渎职行为表现出一定程度的不满。此外，对行政征收项目的评价低也与个别执法体肆意侵害民众财产权有很大关联。民生问题事关广大人民群众的切身利益，与人民幸福安康息息相关。现实中许多民生问题表面上似乎由于公共产品供给不足所致，实则是因为民权缺乏保障，易受各种公权、私权侵犯所致。法治的公正性必须体现在保障广大公民的包括生存权、健康权、财产权、社会保障权在内的宪法赋予的一切权利。
（三）甘肃民众呼吁通过加强群众监督和提高执法水平来维护执法公正
徒法不足以自行，法律的生命力在于执行。当前各类执法不公现象的存在既有行政管理体制因素，又有权力监督机制因素；既有执法环境因素，又有执法队伍因素；既有法制观念因素，又有传统文化因素。甘肃民众普遍认为执法趋利现象严重、行政监管机制不健全和缺乏有效的权力约束是各类行政执法问题产生的根源。公众监督在当前行政管理中所起的作用仍然十分有限，公权力过度集中，执法主体混乱，行政自由量裁权滥用，行政执法透明度不高，民众参与、表达和监督渠道尚不畅通。民众强烈呼吁在行政执法中加强群众监督作用，通过公众监督，将“法”的尺度和“理”的尺度有效结合起来，从而实现执法公正。此外，民众对部分执法人员法制观念淡薄、滥用行政职权、粗暴执法等违法违纪行为较为反感，加强执法人员队伍建设，提高执法人员素质也成为普通民众的共同期待。
三、对策建议
（一）深化行政体制改革，加强制度建设
要依据现代法治理念和市场经济对行政执法体制的需求，积极探索执法机构和职能调整的方向，建立结构合理、配置科学、程序严密的权力运行机制，实现机构设置和职能法定化。要不断完善行政执法制约机制，规范执法程序，健全执法责任制和评议考核制，探索实行部门之间、以外部硬约束为取向的长效监督机制。同时，要进一步完善行政复议制度，健全行政执法信息回馈和内部纠错机制。
（二）增强依法行政观念，优化执法环境
要切实提高行政执法人员的法治观念，严格遵从职权法定原则，在法律授权范围内行使行政执法职责；坚持法律至上、法律至信、法律至理和法律至威，以宪法和法律为最高的行为准则，一切行政行为服从宪法和法律；树立权责统一思想，正确行使公共权力，违法行政必须承担相应的法律责任。同时，要加强普法教育和宣传，使全体民众有自觉守法与抵制违法行为的观念。
（三）强化行政执法监督，注重执法队伍建设
要充分发挥国家权力机关监督的主导作用，特别是各级人大及其常委会的法律监督作用；充分发挥司法监督职能，加强检察监督和审判监督；进一步拓宽民众参与、表达和监督渠道，充分发挥群众监督作用；为新闻媒体提供安全良好的环境，充分发挥媒体和舆论的监督作用。同时，要加强执法队伍建设，注重行政执法队伍人员的法律知识和业务水平的培训和考核，建立和完善“能者上、平者让、庸者下、劣者汰”的良性循环机制，保证执法队伍的精干和高素质。
（课题组成员：金 蓉）
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