上移投入重心

二、上移投入重心

我国实行农村义务教育经费保障新机制以后，县级财政投资压力得到部分缓解，但压力仍然很大。

2001年国务院《关于基础教育改革与发展的决定》提出，要建立“以县为主”的农村义务教育管理体制，保障农村义务教育经费投入，推进农村义务教育持续、健康发展。2002年国务院《关于完善农村义务教育管理体制的通知》提出，要完善“以县为主”的农村义务教育管理体制，建立义务教育经费保障机制，保证农村义务教育投入。2003年国务院《关于进一步加强农村教育工作的决定》提出，落实农村义务教育“以县为主”的管理体制，加大投入，建立农村义务教育经费保障机制。在具体的经费保障方面也做出明确规定，分别对各级政府的投资责任进行了划分。但是从一系列文件的具体规定和要求来看，主要是对县级财政的投入责任给予了特别强调，充分体现县级政府的投资主体责任。

1．关于教师工资

相关文件提出确保农村中小学教师工资发放是地方各级人民政府的责任，要逐步建立和完善农村中小学教职工工资保障机制。县级人民政府要强化对教师工资的管理，从2001年起，将农村中小学教师工作的管理上收到县。为此，原乡(镇)财政收入中用于农村中小学教职工工资发放的部分要相应划拨上交到县级财政，并按规定设立“工资资金专户”。按照省级人民政府核定的教职工编制和国家统一规定的工资项目和标准，结合本级财力和上级给予的转移支付资金，将农村中小学教职工工资全额纳入本级财政预算，通过银行按时足额发放。安排使用上级的工资性转移支付资金、农村税费改革转移支付资金和一般性转移支付资金，首先要用于保证农村中小学教职工工资。

2．关于危房改造和建设投入

县级人民政府要将新增危房的改造列入本级事业发展计划，多渠道筹措经费，确保及时消除新增危房。财力较好的县级人民政府要设立农村中小学危房改造专项资金。农村中小学进一步发展所需的校舍建设项目，由县级人民政府列入基础设施建设统一规划，经省级人民政府审批后，由省、地(市)、县级人民政府多渠道建设资金。农村中小学购置教学仪器和图书资料所需经费，由县级人民政府安排。

3．关于公用经费投入

县级人民政府要按照省级人民政府核定的农村中小学公用经费标准和定额，统筹安排，予以保证。经济和财力较好的县，标准和定额可以适当提高。农村中小学公用经费资金来源除学校按规定向学生收取的杂费外，其余部分由县、乡两级人民政府预算安排，杂费收入要全部用于学校公用经费开支。

“以县为主”的农村义务教育投资体制突出强调了县级政府的投入主体责任。虽然“以县为主”较过去的模式具有明显的优势，但是我国相当一部分县级政府缺乏足够的财力，财力规模相对较小，财政自给率^[27]不高，财政面临一定的困难。

在“以县为主”的体制下，县级财政压力增大使得统管义务教育的能力相对较弱，管理体制的调整不能解决义务教育经费总量不足的问题，仅仅依靠县级财政调整支出结构来加大对义务教育的投入不能满足教育需求。再加上相关文件和法规并未对中央和省级财政的投资责任进行硬性规定，只是模糊地提出上级财政通过转移支付支持财政困难县，这种规定导致约束力相对较弱，随意性较大。

2005年国务院《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》提出，进一步完善农村义务教育经费保障机制，对各级财政投资主体的农村义务教育投入责任进行了划分。虽然继续实行“以县为主”的管理体制，但是对投资体制进行了调整，实行各级财政共同投资的体制。在各投入主体中，中央政府承担一定比例的投入，这使得县级财政的投入压力得到部分缓解。但是，在目前财政体制基本格局不变，省级政府统筹制定省及以下政府的农村义务教育投资比例的情况下，县级财政的压力仍然很大。2006年各级财政共安排新机制经费(包括免除学杂费资金、补助公用经费资金、校舍维修改造长效机制资金、免费提供教科书资金和寄宿生生活补助资金等)166亿元，其中中央资金106亿元(含农村中小学特设教师岗位专项资金)、地方资金60亿元。地方资金中，省级33亿元、市级6亿元、县级21亿元。省级财政负担了地方资金的55%，市级财政负担了10%，县级财政负担了35%，而这些资金中没有包括教师工资，这部分资金在现有体制下主要是“以县为主”。因此，加上这部分资金，县级财政负担的资金比例要大于35%。^[28]

此外，县级财政除了县域义务教育经费投入之外，还主要地承担着非义务教育阶段的高中教育、学前教育、中等职业教育和成人教育的投入责任。这更增加了县级财政的负担。

综上所述，在国家实行农村义务教育经费投入保障新机制后，中央和省级财政承担了更多的农村教育投入责任，在一定程度上缓解了县级财政的教育投入负担。但目前体制下，县级财政特别是中西部地区的县级财政仍然比较困难，教育投入的压力较大。鉴于中央财政明显强于地方财政、上位财政强于下位财政的实际情况以及基础教育产品的广泛外溢性，增加县域教育经费投入的主体重心应该进一步上移至“以省为主”，中央财政承担起更多的投入责任。如此，县域教育均衡发展才有更加可靠的经费投入保证，县域教育均衡发展的步伐才能大大加快。