民办学校义务教育阶段学位补贴

六、进一步的讨论

1．关于政府支持民办学校师资问题

根据1993年国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》及其《实施意见》、1998年国务院办公厅转发教育部《关于义务教育阶段办学体制改革试验工作若干意见的通知》等文件精神，各地于2001年前后分别在一些地方和学校开展了“公办民助”、“民办公助”或“名校办民校”等多种形式的中小学办学体制改革试验，一部分公办学校教师在改制学校任教。从2006年1月起，教育部停止审批新的改制学校。从2007年起，国家对义务教育阶段改制学校进行清理规范，规定对到民办学校任教的公办在编教师，限期与原公办学校脱离关系，不再享受公办学校的教师待遇。此政策的一个导向是，公办在编教师不得到民办学校任教，相应地，政府不得以公办教师支持民办学校发展。这是一个值得讨论的问题。

从理论上说，民办教育是社会公益事业，是我国社会主义教育事业的组成部分，政府应该给予支持。而支持又主要体现在“多予少取”两个方面。那么“予”什么呢?“予”的应该是良好的办学环境与更多的办学资源。而师资正是办学资源的一种，而且是民办教育发展最为关键、最为需要的一类资源。因为现实的情况是，影响民办学校发展的最大不利因素就是教师队伍不稳定问题。

鉴于这一政策，有些地方就换一种形式，以支持教师工资的办法支持民办学校。但这种以工资形式的资助办法虽然避开了相关政策的约束，但同样数量的资源，其支持效果却不一样。因为同样多的资金并不能换来同样的教师队伍的稳定。

因此，有学者提出，民办学校若要采用公立学校的现职教师也并不一定要严加禁止，可以采取必要的对策。例如，付给有关单位“人才培养费”、“人才交流费”或为公立学校招聘代课教师和替补教师等。只要都是为我们培养人才，不论是公立的还是私立的都应当一视同仁。^[36]对此，笔者倒有大体一致的看法。

笔者认为，为了保持民办学校教师队伍的稳定，经县政府有关部门同意，编制内公办教师可以到民办学校任教，但其在民办学校任教期间的工资及相关福利应该由民办学校承担。这实际上只是支持了民办学校不带薪的公办教师编制，以达到稳定民办教师队伍的效果。而政府则可以利用空余出来的这部分教师工资去为公办学校补充新的人员，不会造成公办学校师资减少。

其实，民办教育也是当地教育整体的组成部分。民办教育发展了，公办教育的压力就会有所减轻，公办学校所需要的教师总数就会有所减少。支持民办学校编制内公办教师，并不会对一个县域的公办教师的编制总数产生太大的影响，也不大可能出现县域公办学校教师编制整体不足的现象。

2．关于民办学校公用经费发放问题

关于对义务教育阶段民办学校是不是应该发放公用经费的问题，在各地引起了争论。各地理解和落实的情况并不一样，就是在同一个地方，不同的人员理解得也不一样。认为不应该发放的理由简单明了:因为民办学校已经向学生收费了，所以不应再发放。而对民办学校发放公用经费的理由却不那么明显，不少人只是凭感情或者是比照外地的经验说，应该发放。其实，要弄清这其中的道理，可以回过头来看一下2007年在河南省发生的一场涉及在民办学校就读学生合法权益的公共政策危机。

2007年2月14日，河南省财政厅、教育厅联合发布了《关于做好2007年春季农村义务教育“两免一补”工作的通知》。该文件将在民办学校就读的中小学生排除在外，从而引发了河南农村民办学校的一场生存危机。^[37]这场危机最后在各方面的共同努力下得到解决。2007年8月30日，河南省人民政府办公厅转发省财政厅、教育厅制定的《河南省农村义务教育“两免一补”实施方案》，将在2007年年初被排除在外的民办学校学生重新纳入政策保障范围，一场有可能引发河南农村民办学校大范围倒闭事件的公共政策危机得以避免。

其实产生这种混乱和冲突的根本原因是在认识上混淆了《义务教育法》和《民办教育促进法》在义务教育制度中对两种不同权利的设定。在《民办教育法》中，政府委托民办学校承担相应的义务教育任务，政府与民办学校建立了一种民事法律关系，与政府相对应的权利主体是民办学校。民办学校获得政府的资助是因为承担了由政府承担的责任，是政府对民办学校承担相应公共服务提供的成本补偿。而在《义务教育法》中，政府是与适龄儿童、少年建立了一种行政法律关系，与政府相对应的权利主体是学生，他们的受教育权利并不以在公办学校就读为前提，当然也不会因为在民办学校就读而受到限制。相对于前述《民办教育促进法》中规定的民办学校受政府委托时产生的合同权利而言，由《义务教育法》规定的学生接受义务教育的受教育权利是一种公民基本权利，这种权利不会因政府与学校之间关系的改变而改变，必须得到优先满足。

简言之，实施义务教育不分公办学校还是民办学校;对学校而言，实施义务教育既是义务又是权利;实施义务教育是政府的责任，但不是政府的特权，更不是公办学校的特权;接受义务教育的权利不因在公办学校或民办学校而改变。

由此观之，政府对义务教育阶段民办学校拨付公用经费实则是政府不可推脱的责任，也是民办学校及其在校学生的基本权利。对民办学校是承担义务教育责任的办学成本补偿，对民办学校学生则是公平享有义务教育公共财政支持的基本权利。

在具体政策规定上，可以概括为:对经批准创办的义务教育阶段的民办学校，国家按公办学校的同等标准拨付公用经费。但在学生注册报到时，根据价格部门核准的学费标准，按当期公用经费拨付标准在民办学校学生交费总额中相应扣减。

【案例8-1】

关于息县民办学校2009年秋季收费情况核查的报告(摘要)^[38]

按照县政府安排，2010年1月15日至28日，由县教体局牵头、县物价局配合，对全县义务教育阶段民办学校2009年秋季收费情况进行了认真核查，并抽取了一所同时具有初中和小学的公办学校作为参考样本。现将核查的有关情况汇报如下:

一、在校学生数核查情况

2009年秋季，全县共有义务教育阶段民办学校22所，在校中小学生10 469人，其中小学生8 230人，初中生2 239人。

二、收费核查情况

1．农村民办小学17所。这些学校大多分布在我县公办学校办学条件和办学质量较差的偏远乡村，该部分民办学校与公办学校一样不向学生收取任何费用，免费提供教科书。

2．民办寄宿制学校5所。分别是:息都实验学校、英才实验学校、自强双语学校、关店理想学校、县第五综合高中。这5所民办学校均属于封闭式管理寄宿制学校，每学期向学生收取一定的餐饮费、住宿费和一定的培养费。

3．公办群力学校收支情况。公办群力分为中学部和小学部，不提供住宿。小学部:教职工人数67人，全年工资总额180．782 7万元，总支出222.583 4万元，结余2．083 7万元。当前财政生均拨款1 725元/年。初中部:教师45人，全年工资总额109．310 4万元;学生662人，公用经费36万元;全年总收入145．310 4万元。学校当前外欠62万元。当前生均财政生均财政拨款2 195元/年。

三、收费许可证办理情况(略)

四、比较与分析

1．生均费用比较。同在城区的民办英才学校与公办群力学校的走读生年均收(经)费标准，小学部，民办英才学校生均收费1 600元/年，少于公办群力学校生均拨款1 725元/年;初中部，民办英才学校生均收费2 200元/年，与公办群力学校生均拨款2 195元/年基本持平。但必须考虑的是:民办学校承担着全部教育教学设施的建设费用，公办学校则不承担该部分费用，而该部分费用在全部办学成本中又占到相当高的比例。

在农村学校中，公办学校在接受财政拨付经费的同时，不承担学校建设及教师工资，而民办学校则在没有向学生收费的情况下，还需承担学校建设投入及所聘教师工资等。

2．理论分析。义务教育国家办。公共财政投办义务教育是政府的法定职责。但义务教育并非完全由公办学校承办。经批准设立的民办义务教育学校应视为受政府委托承办国家义务教育。公共财政中的义务教育经费应普惠于每一所义务教育学校和每一位处于义务教育阶段的学生。对未收费民办学校是一种义务教育办学成本补偿。对民办学校义务教育阶段的学生则是与公办学生一样公平地享受到公共财政的义务教育资助。

3．县外观照。(略)

五、政策建议

1．按照与公办学校一样的标准，向民办义务教育阶段学校及时拨付生均公用经费。

2．对不收费民办学校作为学校的正常办学经费，由学校支出;对收费的民办学校，在其学费总额中作相应的扣减，作为对学生家庭的资助。

3．规范民办学校的收费及财务管理。依法、集中办理民办学校收费许可证，核定各收费学校的收费标准，收取适当的价格评定费用。监督民办学校的财政经费使用情况，确保财政经费用于办学支出。监督收费民办学校做到等额减少学生家庭学费负担。