创新教育人事管理体制

五、创新教育人事管理体制

教育发展不均衡的最重要方面是师资配置及学校管理水平的不均衡。通过创新教育人事管理制度，可以促进学校师资及管理水平的均衡化。一是通过实行教师聘任制对各校师资进行核编定岗，实现校际间教师在数量上的余缺调剂;二是通过实行教师流动制度，促进骨干教师到偏远、薄弱学校支教、帮扶，同时薄弱学校教师也可以到优质学校接受培训和锻炼;三是实行校长职级制，实现具有较高管理水平的校长到偏远、薄弱学校任职，薄弱学校校长也可以到具有较高管理水平的学校任职，以此促进薄弱学校管理水平的提升。

(一)实行教师聘任制

1．实行教师聘任制的条件已经成熟

(1)国际经验。世界上教育制度比较完善的国家都在进行教师聘任的研究与探索，且呈现出具有个性或共性的鲜明特征。很多国家教师聘任趋向于学校聘任自主性、招聘公开化、关系合同化、形式灵活性以及任职流动性。我国教师管理可以借鉴其他国家的成功经验。

(2)国内经验。我国自《教师法》(1993年)、《教育法》(1995年)颁布实施以来，全国各地相继进行了教师聘任制的改革试验并进行了推广实施，这为县域教育人事制度改革积累了丰富经验。

(3)政策条件。我国法律和政策已确立教师聘任制度在教师管理中的重要地位。《教育法》规定:“国家实行教师聘任制度。”《教师法》明确要求:“学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。”2000年，人事部和中组部联合下发了《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》。2002年，国务院转发了《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》。《2003—2007教育振兴行动计划》则提出:要“依照按需设岗、公开招聘、平等竞争、择优聘任、严格考核、合同管理的原则，推行中小学和中等职业学校教职工聘任制度，实行资格准入、竞争上岗、全员聘任”，要“大力推进高等学校教师聘任制改革”。同时，国家先后在七大行业事业单位试行了事业单位人事制度改革，到2007年底，全国60%左右的事业单位实行了聘任制，70%左右的事业单位工作人员签订了聘用合同。^[25]2009年2月，国家人保部门负责人表示，2009年“全面推行聘用制度，争取年内基本完成聘用制度推行工作”。^[26]国家教育部已连续几年把中小学教师聘任工作列入年度工作要点，作为深入推进教师人事制度改革的重点举措。

(4)教师条件。目前，国家教师教育培养能力有了较大的提升，专业师范类高校毕业生相继毕业，其他高校毕业生也可以通过国家教师资格考试认定程序获得各级各类教师任职资格。同时，各级政府更加重视了对县域教师队伍的补充，县域教师队伍基本摆脱了过去缺编严重、代课教师充任的状况。对教师从数量需求向质量需求转化，是推行教师聘任制的有利时机。同时，随着社会经济的发展，对“聘任制”、“竞争上岗”等就业观念，各类教师已不陌生，这为推行教师聘任制准备了心理条件。

2．实行教师聘任制的基本内容与步骤

(1)层层聘任，组建校领导班子。首先由县政府或其教育行政部门聘请校长，校长提名副校长，副校长推荐中层干部，教育主管部门协同组织人事部门通过考核后聘任的办法组建学校领导班子，逐层签订任期目标责任状，建立以校长为首的学校领导集体，增强领导班子的凝聚力和战斗力。

(2)做好“三定一聘”，开展教职工聘任。总的思路是:按照“优化劳动组合，提高工作效率”，“人尽其才，各尽其能，德才兼备，择优聘任”的原则，实行“三定一聘”(即定编、定岗、定责、聘任)。定编，由教育行政部门根据上级制定的编制标准，核定所属学校教职工的编制总数。定岗，由各学校根据学科、班次和工作需要在编制总数内确定各种工作岗位。定责，由学校依据各种岗位的工作特点制定岗位目标责任制。聘任，就是以校长为核心的校委会聘任教职工。为了实现公平竞争，择优聘任，在操作方法上，首先公开条件，由学校向全体教职工公布编制总数及岗位设置，公布各种岗位的目标责任制和受聘条件，然后在考试、考核的基础上实行双向选择，逐层聘任。先聘岗位领导，岗位领导再聘教职员;先聘教学人员，后聘后勤服务人员;先高年级，后低年级;先主课后副课。通过这一措施从而达到优化教职工结构的目的。

(3)做好分流安置，妥善处理落聘人员。为了维护大局稳定，在稳定中求发展，在做好思想工作的同时应对落聘人员采取一系列措施进行分流。一是实行顺向流动，初中流向小学，市直流向乡镇，乡镇流向村小，强校流向弱校，以充实薄弱学校教师队伍;二是离职进修，学习提高，来年再聘;三是对于不适合教学岗位的从事学校后勤服务;四是年高体弱者，实行内部退养;五是辞职辞退。对于不参加竞聘的或不服从组织安排的落聘人员，按国家有关规定进行辞退。^[27]

3．实施教师聘任制需要注意的问题及解决途径

在教师聘任制实际运行的过程中也发现了一些值得注意和研究的问题。一是引进优秀人才从教的宏观调控机制尚未建立。目前的教师聘任仅仅局限于教育系统内部在编人员，是一个封闭的系统。但对社会上愿意从教的优秀人才，学校即使缺编也不能聘任。这样既造成人才资源的极大浪费，又不利于提高教育教学质量。二是核定编制不严密，薄弱学校骨干教师流失较多。在聘任工作中，只按学校规模和学生人数、班数核定学校本学年教职工编制数和工作岗位，而没有核定高、中级专业技术职务岗位数，导致村小骨干教师往乡镇学校挤，乡镇学校骨干教师往县直单位挤，造成了薄弱学校骨干教师严重不足，重点学校教师人才资源相对浪费的现象。核编不严的另一种表现是少数乡镇学校编制过多，而村办小学编制过少。三是相当一部分人特别是学校领导，在思想认识上存在着求稳怕乱的想法，在行动上表现为不愿改革，不敢改革。少数单位制订的教师聘任方案只是为了应付检查，导致改革成效甚微。四是聘任制改革的综合配套措施不完善。

根据上面的问题，可以采取以下应对策略:

(1)建立引进优秀人才的开放系统。县教育管理部门会同县人事部门成立师资交流开发中心，聘请教育界专家做评委，面向社会公开招聘人才。对新招聘的教师包括分配的大中专毕业生和各单位落聘教师，一律交由师资交流开发中心，按照人才市场的新机制管理其劳动工资关系。这部分人主要用于补充薄弱学校，他们不再受“终身单位所有制”的束缚，与用人单位签订聘任合同，合同期满用人单位可以辞退，辞退后不与用人单位发生任何关系，但可以再返回县市级师资交流开发中心，参加其他学校的聘任。在下一年度仍未被聘用者，将其劳动工资关系转入人事部门代理，与教育脱钩。

(2)广泛宣传，统一思想，强化改革意识。实行教师聘任制涉及聘任者的切身利益，必然会受到旧的思想阻碍。为此，须从统一思想认识入手，切实做好两项工作。一是培训骨干，增强领导干部改革的决心。可以分层召开教育聘任工作培训会，学习国家有关改革文件，明确实施教师聘任制的目的和意义，消除部分领导怕冒风险、怕出乱子的消极思想，增强改革的信心和决心。二是讲清政策，消除部分教职工的思想顾虑。在实行教师聘任制过程中，不少教职工思想上存在着怕落聘的疑虑，对此要采取多种形式宣传聘任政策，从而使每个教职工都改变观念，支持改革。

(3)严格核定可聘数，合理制定聘任政策。根据学校布局和管理体制，一般应以县直学校和乡镇为核编单位。对各校的核编工作，县教育行政部门应加强督查，确保其准确性。按照各校编制数核定本学年可聘教职工人数和高、中级职务设岗数，聘任时两者均不得突破，以保证聘任中教师流动的正确导向，促使部分重点学校、城镇学校的成熟。骨干教师因受可聘数和职务设岗数的限制，而到薄弱学校或农村学校去应聘任教，也可保证薄弱学校的骨干教师安心工作和师资队伍的相对稳定。对于缺编较多的单位，可结合人员现状，按从紧的原则核定可聘数，以逐步达到编制数。在制定聘任的具体政策措施时，应注意从实际出发。如限定教师流动的范围和比例，规定应聘、待聘、解聘、高聘、低聘、内退等相应的硬性条件、待遇和操作办法，以保证聘任工作有章可循，切实可行。

(4)制定综合配套的改革措施，保证教师聘任制的顺利实施。应在坚持按编制数实行单位经费总额包干制和校内结构工资制的基础上，着重抓好以下三项制度建设:一是完善校长负责制。二是进一步完善教职工工作绩效考核评价制。三是健全监督职能和教代会的民主管理职能。学校的聘任政策和方案必须经党支部和教代会审议通过才能实施。在当前社会上人事纠纷仲裁机构尚不健全的情况下，可暂由学校党支部和教代会代行聘任中的调解和仲裁职能，对聘任结果不公正的，党支部和教代会有权纠正。有条件的地方还可以试行学校董事会制度，以进一步理顺各方关系，促进学校发展。

(5)切实加强领导，争取部门支持，为实施教师聘任制提供组织保证。实施教师聘任制是一项复杂而系统的工程，教育部门除自身要加强领导外，还必须主动向当地党委和政府领导汇报，引起领导重视，并以党委或政府名义制定聘任纪律，确保杜绝人情聘任，放手让学校聘任合适的教职工。同时，还要积极争取有关部门特别是人事、劳动部门的大力支持，以配合做好落聘教职工的再就业和最低生活保障工作，为教师聘任制营造良好的社会环境。^[28]

(二)建立教师流动制

教师作为学校的软件资源，是影响教育质量的第一要素。因此，如何促进教师资源合理流动与均衡配置，缩小义务教育阶段学校师资差距，应该成为今后政府政策干预中的优先选项。

建立县域教师流动制度应坚持以下三个原则:一是有利于县域教师资源均衡配置，二是有利于教师队伍的专业成长，三是有利于调动广大教师队伍的积极性。因此，建立教师流动制度一方面具有很重要的意义，同时又需要认真研究、科学设计、规范实施。

1．提高教师待遇，实施城乡中小学教师“同工同酬”制度，为教师合理流动提供刚性的制度保障

不同学校教师实际收入差距的存在，是实施教师流动制度最大的障碍。促进教师合理流动，就要保障城乡、校际之间教师待遇基本均衡。调研显示，由于城乡差距的客观存在，城与乡教师的实际收入难以“同工同酬”，呈现出村小低于中心校、乡镇低于县直的情况。因此，应参照公务员平均工资水平(甚至直接将教师纳入公务员序列)和地区消费水平，逐步提高教师的工资以及福利待遇水平，并消除同一区域范围内的教师同工不同酬现象。同一学校内教师收入应该根据业绩情况有差别。但同一区域内同等级别的教师，其工作量及工作绩效大体相当时，其收入也应该保持大体相当。同时，要统筹解决全县教师的医疗保障、住房、培训等待遇问题，降低教师流动风险，解决教师后顾之忧，促进教师在县域内合理流动。

2．创新教师流动机制，促进义务教育动态均衡发展

本书所指的教师流动是行政流动，即地方教育行政部门在教师自主流动的基础上，通过在一定区域内运用行政权力干预教师流动，达到教师资源配置均衡的目的。可以从以下几个方面来完善教师行政流动制度:

(1)流动模式。当前国内教师行政流动有“分流”、“轮换”、“支教”、“柔性流动”、“替岗”等几种形式。

一是“分流”。它是指对超编学校，通过核编定岗，将富余教师分散流动到其他缺编学校的形式，属于“人走关系走”的模式，也是行政性最强、力度最大的一种模式。如息县许店中学2006年教师分流做法。

二是“轮校”。它是指教师在一所学校任教满一定期限后，必须交流到其他学校任教，人事关系也随着转到流入学校。这和“分流”一样，也是一种“人走关系走”的模式，但这种模式强调制度性、长期性和普遍性，只有科学设计，规范操作，不至于出现激烈矛盾。

三是“支教”。它是指教师在一定时间内到乡村学校或其他薄弱学校任教，但人事关系仍在原来的学校，期满后回原学校继续任教，属于“人走关系留”的模式。这分两种情况:一种是超编教师过多、分流难度较大情况下而采取的变通形式，如息县城郊中心校2007年秋季开始的教师下乡支教活动。二是表现为优质示范学校及其骨干教师定期对薄弱学校的支持和帮扶活动。

四是“替岗”。这种流动形式主要出现在优质示范学校与薄弱学校的对口帮扶活动中，优质示范学校在派出优秀骨干教师到薄弱学校任教帮扶的同时，薄弱学校也派出年轻教师到优质示范学校学习和受训。这是一种双向交流形式，体现为校际间的帮扶与学习。这是一种政府大力提倡的形式，但一般不具有行政强制性，因此又可称为“柔性流动”。

“人走关系走”的模式多了些“刚性”因子，虽然在一定程度上削弱了学校在教师资源配置方面的作用，但对于区域教师资源均衡流动影响直接，由于是统筹安排，容易保证流动教师的数量和质量。“人走关系留”的模式，把教育行政部门定位于监督指导地位，给予学校一定的自主权，学校可根据自身情况合理配置教师资源。把两模式结合起来，在“刚性”流动保证质量和数量的基础上，流动教师优先流向结对学校，通过结对学校的相关配套措施，更能充分发挥优秀教师在薄弱学校的作用，也有利于建立教师长期流动机制，使教师流动保持一种动态平衡。

同时，还应建立针对新任教师的流动模式，以促进青年教师的专业成长。目前教师资源的总体配置是县区学校优于农村学校、重点学校优于薄弱学校，因此，应当制定措施鼓励和支持新教师到农村地区和薄弱学校任教。但新教师到农村或薄弱学校任教期间，应该有机会到优质示范学校顶岗学习，以促进新任青年教师的快速成长。这是在研究教师流动问题时一个值得认真考虑的重要问题。

(2)流动岗位年限。如果在出台的教师流动方案中，没有提出具体的教师流动年限，就会在操作上存在模糊性。因此，在操作细节上宜明确不同性质、不同阶段的教师流动具体岗位年限。根据国内、国外相关经验，教师流动岗位年限一般在3～6年，这既可以保证被援学校教育教学的连续性和稳定性，也可以使流动教师不至于产生严重的倦怠感。同时，这个期限也是教师可以接受的心理期限。

目前，一些教育发达国家已形成了规范的、时间较长的教师定期流动政策。如日本规定，全国公立基础学校的教师平均每6年流动一次，多数中小学校长一般3～5年就更换一所学校。日本是实行教师流动制比较早的国家，中日两国对教师的管理方式有许多共同之处，中小学教师流动都是在政府框架下，一般是在公立学校范围内实施。日本“教师定期流动制”比较规范，有比较成功的经验可资借鉴。其每年都、道、府、县教育委员会制定教师流动方案时，都要考虑到城乡间和不同地区间的交流以及教师构成的合理性等，使教师流动能满足不同地区和学校教师在质和量上的动态平衡。

(3)人事关系与流动价值取向。行政干预下的教师流动是一种人事制度而不是短期行为。流动教师的人事关系是否跟着走，目前尚有争议，一般倾向于保留在原地。但从发展的趋势看，应该是人走关系走，便于理顺管理体制。虽然在实践中有一定的困难和障碍，但是，为了实现流动教师在新学校的有效管理，对当前比较敏感的“人走关系动”政策可以暂时进行弹性调整，教师人事关系隶属于新学校的，完成流动任务后，人事关系自行决定留在新学校或者再转回原学校。也有地方在尝试，将教师身份由“学校人”变为“系统人”，教师不再固定属于某所学校，而是统属于县教育行政部门直管，从而彻底解除人事关系对教师流动的不利影响。这种方法值得深入探讨。

(4)补偿措施。从教育经济学角度来看，教师流动要付出一定的“成本”，也必然要求给予“补偿”。但是优秀教师从优质学校流向薄弱学校过程中不仅付出了经济成本，也付出了“机会”成本。当然，相对经济成本，机会成本属于隐性层面，难以量化，操作存在困难。因此，在完善教师交流激励机制时，应把“机会”成本补偿措施考虑进去，在教师“发展机会”方面给予优先照顾，如对到薄弱学校任教的教师给予有更多的晋级、评优机会等。

3．建立有利于促进教师流动的教师管理制度，把教师由“单位人”变为“系统人”，为教师在区域内流动消除体制性障碍

实践中发现，在教师定期流动工作中，因为人事关系的约束以及校际间人才保护壁垒等原因，教师流动存在不畅的问题，影响了县域教师资源均衡配置的深化。要实现优质教师资源共享，建立长效、科学、合理的配置机制，首要任务是要从根本上解决教师的“身份”归属问题，破除传统的人才单位所有制，变人才单位所有制为区域共享制。

可从当前现实出发，根据有关法律和政策，把中小学教师从“单位人”(学校人)转变成“系统人”或“部门人”，实行“无校籍管理”，为教师在区域内流动消除体制障碍。各地可根据新修订的《义务教育法》专门对城乡中小学教师定期流动作出具体的规定，明确规定县域内的所有教师均为教育行政部门所有的“系统人”或“部门人”，区域内所有中小学教师实行“同工同酬”，由教育行政部门统一管理、统一调配、统一待遇、统一权利和责任。

从“单位人”转变为“系统人”是个复杂的过程，会涉及方方面面的改革，在实施过程中也会有棘手的问题。应注意以下几个问题:一是教育行政部门要为学校提供优质服务，推动“校长负责制”的实施，处理好教育行政部门管“身份”和学校管人、用人的关系;二是要处理好与校本管理的关系，在激励和焕发学校活力的同时，也要注意保持教育生态，流动不能损伤原有学校的品质和特色;三是加大教师培训力度，在流动中整体提升教师素质。^[29]

(三)试行校长职级制

1．校长职级制的含义

校长职级制是依照科学的评价标准把校长分为不同的级别，形成专业职级序列，明确校长岗位职责，实行校长负责制，同时把校长的待遇与其德、识、能、绩结合形成校长职业阶梯，实现校长专业化发展，其目的是建立符合当代教育特点和校长成长规律的校长管理体系，其实质是校长专业化。

2．推行校长职级制的背景

长期以来，在计划经济体制下，把校长角色完全纳入行政干部系列，并赋予相应的行政级别，使得校长角色功能行政性特征日益加强，职业性特征大大削弱。有学者(温勇，2005年)总结其具体表现如下:

(1)“唯上”倾向明显。长期以来我国校长的产生一直是由上级组织和人事部门考察任命。这种行政委任的方式便于行政管理，但在一定程度上制约了学校发展，其根本弊端在于把校长官员化，造成校长在学校管理中以权治校，强调服从，处处体现管理主义倾向，使“以人为本”的思想在学校管理的实践中成为一种奢侈品。在学校发展与上级领导意志发生矛盾时，校长的一般做法是以牺牲学校的利益为代价而做出“唯上”的选择，从而确保领导的满意和确保自己仕途的升迁。

(2)终身制制约学校发展。由于校长负责制在地方执行过程中的异化，造成了教代会形同虚设，对校长权利约束的制度缺位，对校长的考察流于形式等多种弊端，导致了校长权力的日益膨胀。一般而言，只要校长没有严重的错误(或者即便有严重错误而没人追究)，校长职务将会伴他到职业生涯的结束。这种校长终身制不仅会引发教育中的腐败问题，而且会导致“能者受束缚，庸者受保护”等不利于教育发展的后果。

(3)“官本位”造成业务管理上的尴尬。由于官职的级别相异，教育局业务部门的干部因为行政级别低于部分学校校长，导致教育行政部门难以有效监督和管理学校。这种现象在各县市都相当普遍。当下中小学校长管理体制和人事制度安排的不科学造成了业务管理上的尴尬局面。这种现象的长期存在很大程度上说明了校长“官本位”思想的严重性和在教育发展方向的短视行为。^[30]

此外，既有的教育管理体制也不利于县域教育均衡发展。因为在没有级等激励与岗位补偿的情况下，一般校长都愿意到城区重点学校、条件较好的学校任职，而不愿意到偏远的薄弱学校任职。而传统的校长管理办法往往是随着校长的成长与成熟，其流动也是按照“由小学校到大学校，由一般学校到重点学校，由偏远学校到近郊学校再到城区学校”的方向递进，这导致了农村偏远薄弱学校长期缺乏成熟、优秀校长的管理，造成了区域内学校发展管理水平上的不均衡。

在这种情况下，校长自主办学、自主管理的积极性、主动性、创造性得不到充分发挥，校长难以形成本土化、个性化的办学思想和教育理念，难以形成校本化的办学特色和学校自身的“生长圈”。再加上，近年来国内外提出的校本发展、校本课程、校本培训、校本管理等思想与策略，正是对校长角色的重新认识、重新定位。而校本发展、校本管理的基本思想就是实现政府宏观指导、社会积极参与、学校自主办学的教育管理与发展的崭新局面。这不仅赋予学校与校长以更多更大的权力，更重要的是赋予校长更多更大的责任，对校长提出更高更新的要求，要求校长在履行自身职责、实现角色期待方面进行创造性地工作和卓有成效地实践。

3．校长职级制的实践

鉴于对传统体制下中小学校长管理体制弊端的认识和基础教育均衡发展的时代需要，上海市静安区和卢湾区1994年在全国率先试行校长职级制改革。为了加强中小学校长队伍建设，深化中小学人事制度改革，中央在总结上海、北京等地实施校长职级制经验的基础上，于1999年6月出台了《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，提出要“试行校长职级制”。经过两年左右时间的试点工作，校长职级制改革取得了较大进展，在此基础上，2001年5月《国务院关于基础教育改革与发展的决定》提出，要“积极推进校长职级制”。此后，我国涌现出了中山市、沈阳市、潍坊市等一批试行和积极推进校长职级制改革的典型，成都市、武汉市等地的相关改革试验也相继展开。

专栏9-1

各地试行“校长职级制”

山东潍坊市千余名有行政级别的中小学校长的人事档案，从原来由各级组织、人事部门管理转为教育行政部门归口管理，其行政级别将彻底取消，全部实行职级制管理。这意味着潍坊中小学的校长将彻底告别“官帽”。而此前上海市推行的校长职级制为“双轨”职级制，即在实行职级制同时，保留行政级别。潍坊一次性取消校长行政级别，在全国吃了第一个“螃蟹”。

湖北省武汉市教育局在中心城区中小学试点的校长职级制，将逐步实现中小学校长与行政级别脱钩，明确校长作为法人代表的用人权、分配权和其他管理权，并形成校长职务能上能下、流动能进能出、待遇能升能降的灵活用人机制。

自上个世纪90年代开始，上海在静安、卢湾、黄浦等区先行试点校长职级制，后于2001年在全市所有中小学全面推行。这种制度取消校长行政级别，通过校长职务等级评定和岗位要求，建立起五级十二等，并配有严格考评标准的校长职级，初步形成学校干部“能上能下、能进能出”的良好势头。在此基础上，上海还将逐步推行校长资格证书制度，制定校长任职条件和资格认定办法，配套实施校长任职资格培训，并制定学校内部不同管理岗位的专业标准。与此同时，进一步规范校长选拔、聘用程序，扩大职级评审对象的范围，落实职级待遇，建立起有利于优秀人才脱颖而出的选拔任用机制。

广东中山市中小学校长也取消了行政级别，而代之以职级。中小学校长的职级分为实质职级和荣誉职级。最高等级是荣誉职级即特级校长，实质职级分为五级十等，分别是初级，四级二、一等，三级三、二、一等，二级二、一等和一级二、一等。中小学校长职级制实行定期晋升、破格晋升和诫勉降职制度，晋升年限一般为3年。同时，实施办法还规定中小学校长的年总收入应不低于任职学校教职工年人均收入标准的1．5倍，有条件的可以提到2倍、3倍或者更高。

在四川、在成都，从2006年开始，校长职级制已成为校长、教师中一个很热门、关注度非常高的话题。作为一项重大的改革，校长职级制必然触及众多人的利益，而不仅仅是校长本人。学校的管理、教学、评价乃至教师、学生、校园文化等学校的各个方面都将因此而发生改变。^[31]

4．校长职级制的效果与经验

(1)实施效果。研究认为，校长职级制具有以下效果:一是促进了校长职业群体的专业化。校长职级制使校长职业化得以实现，促进了校长职业专业特性的发展，建立了校长合理流动的管理机制。二是促进了校长个体的专业发展。校长职级制为校长的专业发展提供了专门的职业发展通道，为校长专业化发展提供持续、有效的竞争激励因素。^[32]

对上海市长宁区实施校长职级制的情况调查发现，实行校长职级制，有利于形成教育行政部门宏观管理、调控与校长逐步行使办学自主权相结合的管理体制，有利于校长集中精力抓教育、抓管理、抓效应的导向作用;有利于形成符合中小学特点和校长成长规律的持续、有效的竞争激励机制。

推行中小学校长职级制度为中小学学校管理带来了动力，凸显了民主的干部管理原则以及市场配置人力资源的价值取向，初步探索构建了符合中小学特点和校长成长规律的持续、有效的管理和竞争机制，促进了校长的专业化成长。具体体现在以下几个方面:①校长职级制改变了校长“官本位”的意识，激励校长能“静下心来，真抓实干”，关注办学效应。②校长职级制的实施与人事制度改革后，校长的发展更倾向于教育管理的专业化发展。同时结合校长的任期制与考核制，使校长的经济收入与业绩挂钩，引导其学校管理思维与管理行为的变化。③校长职级制为校长专业化发展提供贴近时代需求、贴近二期课改、贴近区域各类学校和校情的有效途径。根据校长专业发展需求，教育行政部门创造各种条件，提供相应的培训需求，校长也根据自身特点，努力完善素质。^[33]

调查显示，绝大部分校长认为，职级制的实施会对校长的未来发展产生激励作用，主要体现在:职级制的阶梯制度促进校长不断向更高的阶梯攀登。职级制的评价使校长对办学的方向更加明确、管理更加科学、责权更加清晰;职级制的实施促使校长之间互相竞争，形成危机意识;校长在职级制的评价中体验到自我价值，增加内部发展的动力，形成精神激励;与校长职务等级系列相匹配的校长职级工资制度也形成一定的激励机制，吸引更多的人才加入到校长队伍中来。^[34]

(2)改革经验。郭凯(2007年)在调查的基础上，总结了广东省中山市校长职级制改革的经验。主要是:

1)帮助校长对职级制实施的目的和意义形成正确的认识。实行校长职级制首先要求校长对这项改革的目的和意义有一个明确的认识，让他们充分了解这项改革的重要性和紧迫性，避免产生抗拒情绪和抵触心理。为此，中山市专门召开了实施中小学校长职级制改革动员大会，明确了全面推进中小学校长职级制改革的工作原则、核心内容以及工作重点，并对如何落实这项改革做出重要部署。成立中山市中小学校长职级制度改革工作组，对相关工作以正式文件形式下发到各学校。部署各镇(区)制订中小学校长职级制改革工作实施方案，并由市教育局举办校长职级制改革工作实务培训班。这些工作不仅为职级制的顺利实施营造了一个良好的宣传和舆论氛围，也让大家对校长职级制如何实施吃了颗“定心丸”。经过两年多的实践，调查显示，选择“非常赞成”和“赞成”校长职级制改革的校长占被调查人数的85．8%。

2)构建合理的、为大多数人所接受和认可的校长考评系统。中山市于2004年出台的《中山市中小学校长职级制实施办法(试行)》，将中小学校长职级分为实质职级和荣誉职级。实质职级设为五级十等，由低到高依次为初级校长，四级二等校长、四级一等校长，三级三等校长、三级二等校长、三级一等校长，二级二等校长、二级一等校长，一级二等校长、一级一等校长。荣誉职级设为特级校长。调查发现，认为现行校长职级制分级“非常合理”和“合理”的人占82．6%。

中山市校长评价的指标体系具有鲜明的特色，主要体现在三个方面:注重校长素质的评价、注重校长工作的评价和注重校长工作绩效的评价。该体系实现了校长评价的素质取向、工作取向与绩效取向的有机结合。但是校长的素质评价主要是静态的，仅仅评价这方面是不够的，因此还要对校长素质的外在表现——学校工作情况进行评价。

在评价和考核校长方法上，《中山市中小学校长职级考评办法》规定，成立中山市中小学校长职级考评委员会，其成员由市教育局有关领导、教育专家、本市教育督导人员以及教育教学经验丰富、业务水平高的知名校长组成，负责全市中小学校长职级考评工作。考评坚持公开、公正、注重实效的原则，严格按照《中山市中小学校长职级考评方案(试行)》的内容展开，全面考核，客观评定。同时，考评方式多元化，既包括开卷考试，还包括实地考察、人员访谈、问卷调查、权威机构评价、综合考评等。考评程序分为个人申报、资格审查、个人述职、初步评价、综合考评、公示、认定等环节。中山市并没有局限于传统的问卷调查评价法、座谈调查评价法，对实地考察方法、比较能够发挥被评价者和评价者主观能动作用的自下而上的评价方法、自我评价方法等也给予了应有的重视。据统计，3．5%的人认为现行职级制的考评方法“非常合理”，72．5%的人认为“合理”。

3)建立与校长职级相对应的待遇系统。《中山市中小学校长职级制实施办法(试行)》规定，校长职级待遇由固定工资、级等工资、岗位工资和绩效工资四部分组成，同时规定了这四类工资的来源。中山市教育局2004年颁发了《关于校长职级聘任及待遇问题的通知》，对这四类工资发放的具体方法作出了补充规定。调查显示，对现行校长职级待遇设置的满意度是比较高的，“非常满意”和“满意”的达79．1%。

4)做到落实学校的办学自主权和进一步加强对校长的监督与管理的有机统一。实行校长职级制后，有利于形成教育行政部门宏观管理调控与校长逐步行使办学自主权相结合的管理体制。以往的模式，一方面由于中小学校长与机关行政级别挂钩，出现了教育行政部门有关职能科室人员与部分重点中学校长行政级别倒挂的现象，教育行政部门难以行使管理权限;另一方面由于教育行政部门与学校之间的职责不清，束缚了校长的手脚。校长职级的实施要求加强对校长职责的考核，强化宏观调控力度，下放管理权限，在办学、管理、分配和用人方面给校长更多的权利，使校长在享有自主权的同时，也承担相应的责任。

同时，校长职级制的实施有利于完善学校内部管理体制。校长职级制在考评时采用了多元化的方法，能够倾听学校教师以及教职员工对校长的意见，有利于加强教职员工对校长权力行使的监督。^[35]

5．校长职级制存在问题与政策建议

(1)存在的问题。苗红霞(2006年)的研究认为，当前的校长职级制改革中存在以下三方面的问题。

1)存在对校长职级制认识上的偏差。通过访谈发现，大多数的教育行政人员、校长、教师及社会各界并没有真正认识职级制，没有了解实行职级制的根本目的，而仅仅认为实行职级制就是岗位责任制，只是把校长的级别与校长的待遇挂钩，把校长的工资待遇与其他行政人员、教师的工资待遇区分对待。实际上，这些并不是实行校长职级制的本质。观念认识问题不解决，职级制就难以真正落到实处。

2)忽视校长个体专业发展。实施校长职级制的目的是形成校长职业阶梯，实现校长专业化发展。校长专业化发展既包括校长职业专业化，又包括校长个体专业发展。校长职业专业化就是校长首先成为一种职业，其职业逐渐符合专业标准，并获得相应专业地位的过程。校长个体专业发展，则是指校长内在专业结构不断更新、丰富和充实的过程，包括校长专业精神、专业知识、专业能力、专业素养发展的过程。但在校长职级制实施的过程中，人们更关注的是校长群体的专业化，即职务或行政校长转变为专业校长，而对如何根据校长的成长发展规律，真正实现其个体专业发展则缺少关注。

3)相应制度体系建设滞后。校长职级制的实施不仅仅是政府部门自上而下颁布政策并实施的过程，而是一项复杂的系统工程，需要与其他校长管理制度相协调，建立起与职级制相配套的校长管理制度体系。保障校长职级制的顺利实施，大多数学者、教育行政人员、校长和教师都认为应该建立和完善校长评价制度、选任制度、资格制度、薪酬制度、监督制度和培训制度。^[36]

何光辉(2007年)认为，职级制改革执行中确实遇到了一些问题。如上海校长职级制划分为12个等级，有些过细;专家组成员组成不够合理、资金等配套措施跟不上等;评等级时，不是根据德、能来讲，而是论资排辈，特级往往是年龄比较大的校长。同时，评选带有安慰性质。上海校长的参评资格由市教委把握，从现实来讲这是有漏洞的，即使某些校长有水平，也可能不送参评。校长职级制要迈过两道坎:一是当地财政，二是级别定位之后的落实问题。另外，上海校长职级制走的是封闭路线，教师和学生没有参与进去。^[37]

(2)政策建议

1)顺应校长成长规律，拟定分类培养目标。校长成长需要一个过程，这个过程大致可分为以下几个阶段:①适应阶段。刚走上校长岗位，对校长工作有一个逐步适应的过程，在这个过程中，主要是了解情况，适应环境，完成自己的角色转换。这个阶段一般需要2～3年时间。②逐步成熟阶段。校长初步适应学校管理工作之后，需要在较长时间的实践中使自己的经验逐步成熟起来，成为称职的校长。这个阶段所需时间的长短，要视校长本人的不同素质而定，有的4～5年，有的可能更长一些。③个性化发展阶段。个性化的校长必须有自己正确而独特的教育思想，无论是办学思想还是办学路子都应该有明显的个性特色，有优良的办学传统，有较好的教育、心理方面的理论素养，有教育科研能力，在同类学校中有较大的影响，并能带出自己的接班人，这类校长称得上是“优秀校长”。有的可以评为“特级校长”。一般地说，一个校长从适应阶段到个性化发展阶段，成为优秀校长，约需15年左右的时间。^[38]应根据校长成长的几个阶段，针对处于不同阶段的校长的实际情况拟订分类培养目标。

2)形成和完善四个机制。①选拔机制。按照“扩大民主、竞争择优、规范运作”的思想建立中小学校长公开招聘，竞争上岗的机制。②培养机制。有计划的培训，是提高校长素质的有效办法。它可以使校长尽快具备所需的思想、业务和管理等方面的理论知识，正确理解党和国家的有关方针、政策和法规;有机会获取更多的信息和他人成功的经验，开阔视野，活跃教育思想，加快校长的成长。③激励机制。对校长的激励可以从物质和精神两方面入手。建立中小学校长职级序列，是当前完善激励机制的重要内容之一。中小学校长的职级序列构建的主要内容可包括以下几个方面:职级序列的结构，校长职级标准，校长待遇。④监控机制。对校长的监控来自上级主管部门、社会和学校内部三个方面。教育行政部门要加强对学校的宏观调控，建立对校长工作的考评制度。充实各级督导机构，提高督导队伍的素质，建立督导机构的权威性。要逐步完善学校内部的监控机制。试行社会监控，运用社会力量对学校工作进行调查、评估，并帮助学校改进工作。

3)加强领导，开展研究，积极实行试点工作。第一，在深入调查研究的基础上，制定相关试行办法，作为内部试行意见，确保试点工作的规范化运作;第二，坚持“统筹规划，分步实施，区域试点，平稳起步，点面结合，稳妥推进”的原则;第三，加强领导，积极做好与相关部门的协调工作，并做好有关政策配套措施的跟进。在此项改革中，确立“三个结合”的指导思想，即:从培养创新精神和创新人才的高度，把实行校长职级制同开展素质教育实验结合起来;以高标准、高质量实施九年义务教育和普及高中阶段教育为目标，把推进校长职级制同加强相对薄弱学校和学校标准化建设结合起来;从建设新世纪优秀校长队伍的要求出发，把实行校长职级制同加快中小学校长后备人才培养工作结合起来。

6．结论

校长职级制是教育人事制度改革的重要举措，能够有效促进校长专业化，有利于校长在校际间的流动，有利于促进县域教育均衡化发展。但校长职级制改革也是一项比较复杂的系统工程，必须有政府的高度重视和坚强领导，还需要一定的财力支持。在经济发达地区、在大中城市率先进行职级制改革的同时，以农村为主的县域政府也应该密切关注这一重要改革动向，并考虑创造性地进行“农村版”的校长职级制改革。这需要有改革的胆识和创新的精神，同时也需要政府的财力保障。