认真落实纲要精神，积极促进民办教育发展

认真落实纲要精神，积极促进民办教育发展——关于我省民办基础教育发展情况的调查

浙江省人大教科文卫委员会调研组

2010年5月

在各地学习贯彻《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》，结合实际制定新一轮教育发展规划的背景下，应该如何进一步认识民办教育的地位和作用，如何更好地培育民办教育，促进其更好更快发展？2010年5－9月，委员会分别赴杭州、宁波、温州等11个市和德清、温岭、海宁等22个县（市、区）进行调研，听取当地人大常委会、政府及有关部门情况的汇报；召开有人大代表、教育专家、校长、董事长、学生家长等参加的不同类型座谈会53个；实地考察基础教育段的各级各类民办学校和幼儿园63所；设计7种不同层级学校基本情况调查表进行调查统计。现将调研情况报告如下。

一、我省民办基础教育发展的主要成效与原因分析

近年来，在党和国家教育方针、政策指引下，在省委、省政府领导下，我省各级教育行政部门认真贯彻落实《中华人民共和国民办教育促进法》，对社会力量办学实行“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的方针，全省社会力量办学得到迅速发展，民办基础教育有了长足的发展，已经成为我省教育事业的重要组成部分。

（一）我省民办基础教育发展现状

截至2009年底，我省民办基础教育各级各类学校总数近1万家，其中幼儿园8086所，占幼儿园总数的80.32%，在园幼儿达1083696人，占在园幼儿总数的64.87%，教职工达87271人，占全省幼儿园教职工总数的62.3%；小学197所，占小学总数的4.8%，在校学生达308538人，占小学生总数的10.54%，教职工达16191人，占全省小学教师8.8%；初中186所，占初中总数的11.3%，在校学生达199691人，占初中总数的8.85%，专任教师达11262人，占全省初中段专任教师9.4%；普通高中180所，占普通高中总数的30.9%，在校学生达186426人，占普通高中生总数的21.8%，专任教师达11356人，占全省高中段专任教师18.8%。据不完全统计，民办基础教育的总资产达600亿元，学校总占地面积1591万平方米，建筑总面积971万平方米，教育教学面积508万平方米。我省的民办基础教育已具备一定实力，并初步形成了多渠道、多形式、多层次的办学格局。

从总体上看，我省民办基础教育发展较快，一直走在全国前列，为实施教育强省战略做出了重要贡献。一是加快了基础教育普及进程，加速了教育的发展进程，在我省加快“普九”、“普十五”中功不可没。二是为教育增加投入，广纳社会资源做出了贡献，缓解了公共财政的办学压力。2009年全省地方教育经费总投入为891.1亿元，其中社会团体和公民个人办学投入经费达91.9亿元，占总投入的10.3%。三是增加了教育供给的多样化、选择性，在一定程度上缓解了社会和人民群众对教育多种需求与现有教育供给有限的矛盾。四是为公办教育改革提供不少有益的经验，对公办学校办学理念、管理体制机制、教育教学改革起到了很好的推动作用，激活了整个教育的“一池春水”。

（二）经济社会迅速发展，为民办基础教育发展奠定坚实基础

我省民办教育的发展，得益于我省高度发达的民营经济、充裕的民间资本。20世纪八九十年代，我省的基础教育财政投入远远落后于经济社会发展，而当时正值我省小学、初中学龄人口高峰期，群众对于教育资源有着强烈的需求。如果不改变传统教育运行模式，政府将无力承担多层次、多类型的教育发展需求，这就要求把一部分教育交给社会、交给市场，让社会力量和发达的民间资本进入基础教育领域。大量的闲置民间资本需要寻求新的投资方向和投资渠道，一些眼光敏锐的人意识到教育市场巨大的潜力和教育产业的发展前景，纷纷投资于教育领域，或私人独资办学，或私人股份办学，或公私合资办学。在当时财政投入不足的情况下，我省各级政府对于民办教育给予了大力支持和引导，坚持以灵活的政策调动社会力量办学的积极性，以务实的措施引导办学方向。如温州乐清市，全市民办中小学投入办学资金已逾9亿元，学校占地总面积达600多亩，建筑总面积超过15万平方米，为乐清基础教育事业的发展做出了积极贡献。二十多年来，我省充分运用民间资金和市场机制灵活的经济优势，走出了一条政府为主，全社会办教育的发展路子，形成了我省民办基础教育办学以市场需求为主导、投资多元化、办学形式多样和管理规范的基本特点。浙江已经成为全国民办基础教育最为发达的省份之一。

（三）政府出台扶持政策，引导和鼓励民办基础教育发展

我省民办教育的发展，离不开政府的扶持与引导。经过多年的实践和探索，浙江省民办教育具有政策宽松、鼓励创新、与时俱进、管理规范等特点，各级政府及教育行政部门在积极支持、正确引导和规范管理等方面发挥了重要作用。早在1998年，省政府就出台了《关于鼓励社会力量参与办学的若干规定》，积极鼓励社会力量以多种形式参与办学。《民办教育促进法》和《民办教育促进法实施条例》实施后，各级政府和教育行政管理部门更是因势利导，积极发展民办教育，宁波市也出台了《宁波市民办教育促进条例》。政府旗帜鲜明地支持民办教育发展，并将这种支持落实在具体政策上。江山、上虞、嵊州、平湖、遂昌、青田等市（县）相继以“政府无偿提供土地使用权”的政策吸引社会力量投资举办当地急需的民办学校；台州市政府规定，对办学成绩显著，被评为国家级、省级、市级优秀（重点）民办学校的，每年分别按使用教师数的2/3、1/2、1/3给予相当于公办教师平均工资数额的奖励，对在校生超过2000人、1500人、1000人的学校，每年分别奖励15万元、10万元、5万元。一些地方试行与公办教师相一致的养老保险政策。绍兴市规定，应聘进入民办学校的人员，原身份是事业性质的，可继续享受与事业单位相一致的养老、失业、医疗社会保险政策等。杭州市在养老保险的办理、人事档案的管理及退休费的核发这三方面均有新的突破，使民办学校在招聘优秀教师上更具吸引力。今年春季开始，杭州市区和宁波市的鄞州区、江北区、北仑区、大榭开发区、慈溪市率先实行城乡义务教育免收杂费。在民办学校中接受义务教育的学生，也按公办学校学生的免费标准给予财政补助，民办学校在收费时相应予以扣减。与此同时，对民办学校加强管理，帮助他们建立董事会，开展财务检查和办学资格年审，规范招生收费行为，评估办学质量，鼓励民办学校与公办学校互相学习，取长补短，通过规范促进发展，又通过发展控制风险，形成以支持发展为核心的管理理念和政策体系。这些都为发展民办基础教育创造了良好的政策环境和外部条件。

（四）各地大胆创新，办学形式多样

大胆创新、机制灵活是浙江民办教育不断发展的内在动因。各地在实践过程中，因地制宜、大胆创新，在民办基础教育投资体制、管理体制与办学模式方面进行了有益的探索和尝试，凡是全国各种民办教育办学形式在浙江都能找到它的生存空间。比如杭州、宁波等地“国有民办”模式，台州椒江的“教育股份制”，温州的“股份制学校”和“股份合作制学校”，衢州、宁波、绍兴、温州、台州的民办教育集团，湖州长兴的“教育券”，其他如“政府与企业合作办学”、“企业与学校合作办学”、“企业与企业合作办学”、“企业与个人合作办学”、“公办学校与民办学校合作办学”、“离退休教师办学”、“跨省合作办学”、民主党派创办的“民办学校”等办学形式在浙江都有一批发展健康的典型。在各种办学形式中，集团办学已经成为浙江民办教育一个重要的增长点。浙江现有华茂、慈吉、海亮、南洋中锐、行知、书生、育英、新纪元、东方、华美、绿城、远东、杭州桐江等17个资产超亿元的教育集团，这些教育集团尽管数量只占民办学校总数的1.5‰，但资产总额超过浙江省民办学校总资产的25%，在办学质量和办学效益上都远高于浙江民办教育平均水平。

二、我省促进民办基础教育值得重视的几个问题

经过二十多年的办学体制改革，我省已经基本形成以政府办学为主导，社会各界共同参与，公办与民办学校共同发展的办学体制。民办基础教育在快速发展的同时，也面临许多的瓶颈和制约因素，发展后劲不足问题已经日益凸现。

（一）民办教育法律法规未能得到较好落实

一是民办基础教育地位有弱化现象。从我省情况看，在财政投入不足、基础教育薄弱而教育需求旺盛的情况下，民办基础教育得到了重视和支持，但在公共财政日益充足、国家不断加大对公办教育投入的情况下，民办基础教育的地位在一些地方开始被弱化，《民办教育促进法》规定的“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分”的性质和地位没有成为广泛的认识，对民办教育机构歧视、轻视的现象仍不同程度地存在。在一些地方，原来曾有的优惠政策开始弱化，甚至干脆不执行了。二是民办教育与公办教育同等的法律地位没有得到全面落实。民办学校应该享有的“民办事业单位法人”地位没有解放思想予以落实。目前我省民办学校基本都是以“民办非企业法人”在民政部门登记的“社会团体”，由于“公益性事业单位”这一主要问题没有解决，直接影响到我省民办教育在财政税收、土地使用、规范监管等扶持政策的施行，关系到我省民办学校教师的政治、社会、法律地位，以及他们的退休待遇、社会保险福利、医疗保险、户口、职称和资格评定、档案管理等方面的合法权益。这种政策法律的尴尬局面，必将极大地制约我省民办基础教育的发展。如公共财政对民办学校的扶持条款的限制诸多，仅部分地方对符合条件的民办学校的学生享受免课本费、学杂费的“两免政策”，政府生均补助仅个别地区惠及到民办学校就读的学生。又如由于民办学校的用地难以享受优惠政策，绝大多数民办学校的用地主要采用市场租赁形式，一方面租赁费用受市场价格调节，另一方面使用年限难以保障，使办学的发展空间受到严重局限。三是《民办教育促进法》明确规定：“县级以上各级人民政府可以设立专项资金，用于资助民办学校的发展，奖励和表彰有突出贡献的集体和个人”。但是目前这一规定并没有得到很好的落实，个别市县区甚至出现挪用民办教育专项资金的情况。

（二）民办基础教育发展空间日益狭小

随着国家对公办学校财政投入的不断加大，公办学校办学条件和校园环境不断改善，教学设备设施不断更新，加上公立学校持续大规模扩招，公办普通中小学调整布局，优化优质资源，浙江民办基础教育的生存与发展空间变得越来越有限。与20世纪90年代初期民办学校刚刚兴起，小学、初中学龄人口正值高峰的状况形成反差，目前全省范围内的学龄人口高峰逐步上移，小学、初中阶段学龄人口数量逐年下降。有些地方的招生壁垒仍然没有撤除，教育资源配置的市场化进程推进难度较大。近年来，各地都有部分民办学校出现招生困难，有的甚至到了“门可罗雀”、难以为继的地步。据调查，自2004年4月1日起施行《民办教育促进法实施条例》以来，全省新增完全由社会力量举办的中小学（不含民工子女学校）43所，因各种原因终止办学的纯民办中小学21所，已被政府接管转为公办学校的12所。后两项合计，共有33所纯民办中小学相继消亡，民办学校发展前景不容乐观。

（三）民办基础教育的教师队伍不稳定，整体质量不高

教师队伍是民办基础教育健康发展的关键因素。目前我省民办基础教育教师队伍不够稳定、生存发展状况堪忧。主要表现在三个方面：第一，民办学校教师待遇差。据统计，2009年我省民办学校教师月平均工资为1800元左右，而公办学校的临聘教师平均工资在3000元左右。民办学校为教师购买的社会保险也只是按照企业员工标准购买，大多数民办学校没有给教师购买社会保险。第二，民办学校教师流动率高。由于大部分民办学校教师工资待遇低、工作强度大、后顾之忧无法解决，已严重影响到教师队伍的稳定。民办教师的高流动性，不但给学校管理与教育教学工作带来了被动，也严重影响学生的正常学习和成长。据不完全统计，民办学校教师流动率基本都在10%以上，大部分为20%，个别还达到40%。第三，民办学校教师队伍整体素质偏低。由于我省民办学校吸引高素质教师的优越条件并不多，特别是许多低端民办学校，只满足于完成基本施教而忽视教师本身的继续教育与培训，我省民办中小学教师队伍素质不高，总体施教水平提升缓慢。

（四）民办基础教育有待走上高水平、有特色的发展之路

由于民办学校办学自主权未能放开，有的投资者办学指导思想不够端正，在办学模式、财务管理、劳资关系等方面也存在不少问题，导致许多民办中小学无法形成有特色的选择性教育，而提高办学质量带来新的成本压力也让民办学校投资者对提高办学质量缺乏动力。即便是一些上规模、上档次的民办学校，也只停留在硬件建设的比较优势阶段，使得民办基础教育质量整体水平偏低，高水平的、走有特色的内涵发展的民办中小学数量还不多。

三、促进我省民办基础教育健康发展的对策和建议

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出：“民办教育是教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量，各级政府要把发展民办教育作为重要的工作职责，鼓励出资办学，促进社会力量以独立举办、共同举办等多种形式兴办教育。”各级政府应借此东风，加快推进民办基础教育的科学健康发展，努力打造和创办一批高水平的民办学校，形成我省基础教育整体协调发展的“双赢”局面。为此，提出如下建议。

（一）树立科学发展理念，为民办基础教育健康发展营造良好氛围

民办教育是国家实施教育强国战略、深化教育改革、践行科学发展观的一个重要组成部分。各级政府应解放思想，深化改革，重视和支持民办基础教育的发展，树立“不求所有，重在所用”的观念，真正从观念和行为上做到“五破除五确立”：一是破除“发展民办教育是因为以前政府穷”的观念，防止“富而挤民”的错误做法，确立“教育资源永远是紧缺资源”的观念，认识民办教育是吸纳社会资源、深化教育改革、构建多元化的选择模式的教育体系是必然趋势。二是破除“发展民办教育是让私人发财”的观念，防止出台限制式歧视政策，确立民办教育是满足人民群众多层次、多样化教育需求，是公办教育重要补充的观念。三是破除“加大教育投入就是加大公办教育投入”的观念，防止公共财政“公办化”倾向，确立民办教育也是公共资源配置应该关注的公益性民生事业组成部分的观念。四是破除“办好公办教育才是政绩”的观念，防止政府有关职能部门在规划公办教育时为民办教育设置人为障碍，确立公办、民办教育共同发展，提高民办教育质量和水平也是政府应尽职责的观念。五是破除“财政扶持民办教育是国有资产流失”的观念，防止民办教育被排挤在国家教育体制资源和财政支持之外，确立民办教育也是接受国家教育体制和财政支持的国家公共事业的观念。总之，只有解放思想，从根本上将民办教育真正纳入社会公益性事业的范畴，我省民办基础教育才能科学健康地发展。

（二）明确发展重点，把民办教育纳入教育事业发展的总体规划

各级政府应把民办教育纳入教育事业发展的总体规划，明确发展目标和措施。应从实际出发，切实制定民办基础教育近期和中期的目标和措施，把民办基础教育从自发发展纳入有序发展的轨道。学前教育阶段，引导办学者从重点满足“3～6岁幼儿需求”转向同步满足“0～6岁幼儿需求”，积极培育民办学前教育发展新的增长点。义务教育阶段，应积极引导办学者提供“优质”和“多样化”的选择性教育服务，促进义务教育阶段民办学校的有序发展。高中教育阶段，着力解决我省中等职业教育发展中存在的学校数量不足、专业设置单一和管理体制不顺等诸多困难，拓展民办中等职业教育发展空间广阔。坚持以公办学校为主导，积极鼓励民办中等职业教育的发展，逐步形成适应社会发展需要的、灵活多样的高中阶段教育的办学格局。各级政府要采取措施，进一步加强对民工子弟学校的管理与扶持。

（三）落实法律法规，为民办基础教育发展创造良好环境

各级政府及有关部门应认真贯彻实施民办教育促进法和《国家中长期发展规划纲要》，真正落实民办学校与公办学校的平等法律地位，允许公益性民办学校实行民办事业法人登记。积极探索和制定促进民办教育发展的优惠政策，明确政府对民办教育的基本鼓励扶持政策，如明确征收地方所得税时允许企业相应扣减投资办学的资金；明确税务部门对公益性民办学校征收相关税费参照公办学校标准执行；明确规定向民办学校收取的水、电、电讯等日常费用及各种社会公共管理费用，按照公办学校的标准缴交；对于举办者不要求取得合理回报的民办学校使用国有建设用地，可享受同类公办学校相同的用地政策，并通过划拨的方式取得使用权。保障民办学校办学自主权，民办学校可根据国家相关规定，自主开展教育教学活动；面向社会自主招生，不得设置地方保护性或限制性的政策。明确政府部门职责分工，明确民办学校的设立标准、法人治理结构，办学质量评估、资产财产管理及审计；明确教师培训、管理、权利义务、工资福利、职称评聘、社会保障等。探索创新民办教育管理办法，为民办教育发展创造良好的法制环境。各级政府应努力建立“民办教育发展专项资金”，并出台《民办教育发展专项资金管理办法》。

（四）采取切实措施，加强民办学校教师队伍建设

一是教育主管部门应当建立完善的公办、民办学校校长及教师流动制度。鼓励公办学校校长到民办学校“扶持性任职”，其工资待遇、编制保留在原校。二是加大对民办学校的办学者、管理层及教师的培训力度。各级政府职能部门牵头并出资举办各类培训，如校长培训班、办学者培训班、教师培训班等业务培训，逐年逐步提高其综合能力与办学水平。民办学校的教学研究和学术交流应纳入各级教育主管部门教学教研年度计划，各级教育主管部门教研室应加大力度对民办学校教学质量进行指导，对民办教师的职称评聘纳入统一管理。三是改善民办教师待遇。在确保基本社会养老保险的同时，创造条件鼓励购买补充养老保险，保障符合条件的民办教师在退休之后能够享有与公办教师相近的生活待遇。教师社会养老保险以及补充养老保险的费用，可以采用政府、学校、个人按约定比例缴交的办法解决。

（五）依法规范办学，科学行使政府对民办学校的管理职责

依法管理民办教育，科学规范民办学校的各类行为，是各级教育行政主管部门的责任。一是要加强分类管理。各级政府应依法明确民办学校变更、退出机制，适时开展对全省营利性和非营利性民办中小学校的情况进行清理登记，实行分类管理，分别制定促进其发展的政策措施。二是要加强教育教学评估。为了准确了解和掌握全省民办中小学的办学质量，各级教育主管部门应主导建立民办基础教育办学质量考核评估体系，或聘请有资质的教育中介机构，按照统一标准对全省民办学校每年进行一次办学质量评估，并向社会公布评估结果。同时，聘请会计师事务所等审计机构，对各类民办中小学校进行一年一度的财务审计，真正做到政府管理、社会监督。三是扩大民办基础教育的办学自主权。各级政府要积极鼓励有条件的民办学校形成优质办学品牌，给予民办学校更加充分的办学自主权，鼓励他们特色办学，办出特色。合理制定和调整民办学校的收费标准，切实保障民办中小学校校长行使职权，不断促进民办基础教育的健康发展。

（调研组成员：童芍素、陈永昊、邵中、叶相如、毛佳燕、周慧晖、叶君奋、萧云集、吴红利等　执笔：叶相如、周慧晖）