《宁波市民办教育管理条例》立法调研报告

《宁波市民办教育管理条例》立法调研报告

《宁波市民办教育管理条例》立法调研组

2005年9月

民办教育属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。2002年12月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过的《中华人民共和国民办教育促进法》和2004年2月25日国务院第41次常务会议通过的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》，在理论上确立了民办教育在社会主义教育事业中的地位和作用，在实践上进一步规范了民办学校的办学行为和政府的管理行为，促进了民办教育的健康有序发展。《民办教育促进法》和《实施条例》颁布后，全国一些省、市、自治区人大、政府纷纷着手制定鼓励和促进民办教育发展的条例或意见，我市也将《宁波市民办教育管理条例》列入了市人大2005年的立法调研项目。据此，我们对该项目进行了认真的立法调研。现将调研有关情况汇报如下。

一、立法调研基本情况

为了学习外地的先进立法经验，全面了解宁波民办学校发展现状，《宁波市民办教育管理条例》立法调研组采取多种方式，开展了大量的调研工作，主要工作如下：

其一，赴陕西省考察调研。2005年7月19—25日，《宁波市民办教育管理条例》立法调研组一行6人在市人大常委会教科文卫侨工委彭建国副主任和市教育局沈剑光副局长的带领下，专程赴陕西省进行专项调研。调研组在陕西省教育厅与《陕西省民办教育促进条例》起草小组成员陕西省教育厅社会力量办学管理中心书记、副主任李维民同志进行了座谈，听取了他对该《条例》立法背景、立法过程、立法经验、法规中的创新条款、法规具体内容及实施过程中发现的立法不足等问题作了详细的介绍与说明，并就与立法相关问题、法规中具体内容进行了相互的探讨，同时请李维民同志就宁波起草《条例》提出想法和建议。立法调研组还考察了西京学院，并与西京学院有关领导就《条例》起草和施行情况进行座谈。西京学院是今年教育部新批准的民办全日制本科院校，学院创办于1994年，从投入几十万元依靠租赁校舍起家，经过10年的艰苦创业，目前学院占地1600多亩，建筑面积50万平方米，已有资产6.4亿元（负债3亿元），在校生达3.1万人，跻身于全国十大民办高校行列。通过调研考察，调研组了解到，陕西省民办教育之所以能够得到稳步、健康、快速的发展，与陕西省委、政府对民办教育的大力支持和陕西省人大高度重视民办教育地方立法密不可分。早在1996年，陕西省人大就在全国率先通过了《陕西省社会力量办学条例》，这不仅在全国是首创，也为1997年国务院出台《社会力量办学条例》提供了经验和借鉴。《民办教育促进法》出台后，陕西省又在全国率先通过了第一部地方性法规《陕西省民办教育促进条例》。这部法规中没有再出现限制性条款，突出“促进”这一核心，真正给民办学校创造一个宽松的生存发展空间。

其二，对宁波民办教育情况进行实地调研。宁波市教育局专门组织有关人员，通过实地走访、问卷调查与召开民办学校董事长、校长座谈调研等方式，对全市民办学校现状、发展中出现和将可能出现的问题进行了全方位的调研。在调研中，调研组努力让民办学校举办者、办学决策者、学校和学校的管理者、教师、学生、家长、教育行政部门等各方面参与到调研中来，共同就民办学校的发展、存在困难和问题、需要何种政策和资金支持及教育行政部门管理规范、民办学校办学规范等方面发表各自的见解和看法，了解出台相关法规是否具有必要性与可能性，以使起草的法规能起到支持我市民办教育发展和具有可操作性的作用。通过调研，我们对我市民办教育多年来的发展经验、目前存在的问题、面临的形势以及下一阶段需要出台的有关政策有了进一步的了解。

其三，广泛收集相关资料。在立法调研中，为收集更多更广的资料信息，我们在实地调研、座谈的同时，又利用现代信息技术手段，通过网络、电话等多种途径，与上海、黑龙江、青岛、大连、苏州等地以及绍兴、台州、温州等省内城市进行联系，了解兄弟省份和周边城市在发展民办教育、强化民办教育立法方面碰到的问题、取得的成功经验和出台的相关政策，从而使我们掌握了更为丰富的资料，增强了我们对加快地方立法步伐的信心和决心。

二、立法的可行性和必要性

根据调研情况和宁波实际，借鉴外地立法经验，我们认为应尽快起草、出台《宁波市民办教育管理条例》。主要理由是：

第一，这是促进我市民办教育发展的现实需要。根据2004年统计，我市共有民办学校1566所（不包括由劳动和社会保障局审批管理的民办学校及民办高校），其中幼儿园1091所，小学55所，初中11所，普通高中25所，中等职业学校21所，培训机构363所；共有资产35.08亿元，学校占地面积465万平方米，建筑面积273万平方米；民办学校占全市学校总数55%；全日制在校生数占20%，其中幼儿园占66.8%，小学占10.5%，初中占7.5%，普通高中占18.6%，职高占12.1%（上述学校与在校生比例，不包括实行民办机制的公办试点学校）。民办教育已成为我市教育事业重要组成部分。但是，我市民办教育在发展中也存在诸多困难和问题，如民办学校教师的身份与社会保障、民办学校税收优惠政策的落实、民办学校收费市场化和快速增长的教育支出矛盾日益尖锐、民办职业教育、幼儿教育、流动人口子女学校教育现状堪忧等，这些问题如得不到妥善解决，有的将危及民办学校的生存，进而将影响来之不易的宁波民办教育繁荣景象。因此，为使我市民办教育得以生存和发展，迫切需要地方立法。

第二，这是进一步推进依法治校的迫切要求。目前，我国对民办教育虽然有了《民办教育促进法》及其《实施条例》，但对发展民办教育只是原则性提出鼓励、支持和依法管理意见。我国幅员辽阔，各地经济、教育的基础又差异甚大，不可能在一两部法律、法规中解决一切问题，还需要以地方法规或政府令形式加以细化和补充，并使之更结合我市实际和具有可操作性。我市民办学校发展总的来说还是比较规范的，但还存在一些如家族化办学、公办名校不规范举办民办学校、学校法人财产权不清晰、校长职权不明等问题，急需通过地方立法来规范教育行政部门的管理行为和民办学校举办者、管理者的办学行为。

第三，这是兄弟省市发展民办教育的成功经验。陕西省通过制定《陕西省民办教育促进条例》，将上位法中的有关规定进一步细化、具体化，增强了可操作性。如在管理上，设立专门的民办教育管理机构，确定人员编制，加强了对民办教育的管理；细化了对民办学校的分级管理，有利于各级政府贯彻执行；提出了“完善法人治理结构”、“建立健全内部管理和监督制度”、“实行民主管理”等要求，对民办学校法人治理结构作了进一步规定；在招生中可以“根据其办学能力核实招生计划”、“在执行过程中，可以根据实际情况作适当调整”等，给民办学校更多的自主权。陕西省民办教育的立法及时、配套，使该省的民办教育稳步、健康、快速发展，在全国处于领先地位。另外，上海、黑龙江等也通过政府规章的形式在促进与规范民办教育发展方面出台了一些可资借鉴的政策措施。

据此，立法调研组认为，我市民办教育立法工作不仅必要而且非常及时，立法时机已经成熟。通过地方立法，对解决我市民办教育面临的困难，促进民办教育的新发展，将起到积极的推动作用。

三、立法调研的建议

经过较深入广泛的立法调研，根据兄弟省市的成功经验和我市民办教育的实际，我们调研组一致认为，在目前的环境下，对民办教育应突出“促进”这一核心，要努力给民办学校创造一个宽松的生存发展空间，在促进的同时抓好管理，强化规范。因此，我们建议：将列入2005年立法调研计划的《宁波市民办学校管理条例》改名为《宁波市民办教育促进条例》，并成为2006年的立法项目。