宁波市公办学校改制试验及名校办民校调查

宁波市公办学校改制试验及名校办民校调查

宁波市教育局

2007年11月

内容摘要：兴盛于20世纪90年代的公办学校改制试验及名校办民校，随着当前相关教育法律、法规的完善和政府执政理念的转变，再次成为社会关注的热点。在新的历史条件和时代背景下，公办改制学校的归位和规范，不但是教育自身改革和发展的客观需要，也是实现教育公平和构建和谐社会的根本要求。本文从两种时代背景、国家现有政策环境、外地经验做法的分析入手，对我市公办学校改制试验和名校办民校进行解剖，提出对策建议。

一、背景资料

1993年中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》提出，要改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体，社会各界共同办学的体制。在随后颁布的《国务院关于中国教育改革和发展纲要实施意见》提出：“基础教育主要由政府办学，同时鼓励企事业单位和其他社会力量按国家的法律和政策多渠道、多形式办学。有条件的地方，也可实行‘民办公助’、‘公办民助’等形式。”此后，各地根据《中国教育改革和发展纲要》及其实施意见的精神，采取“公办民助”、“国有民办”、“名校办民校”等多种形式对公办中小学办学体制改革进行了积极探索。十多年来，公办中小学办学体制改革对逐步建立政府办学为主，社会各界共同办学的体制；对吸收社会资金，扩大教育规模，改善学校办学条件；对增强学校办学活力，开展学校内部管理体制改革，提高学校办学效益等，起到了积极作用。

当前，随着科学发展观和构建社会主义和谐社会理论的提出，随着义务教育经费保障机制的逐步建立，特别是《民办教育促进法》、《民办教育促进法实施条例》的颁布实施，《中华人民共和国义务教育法》的修订，以及党的十七大提出坚持教育公益性质的要求，推进教育均衡化发展和实现教育公平，成为当前我国教育改革发展的方向，这些都使公办中小学办学体制改革的外部环境和形势发生了重大变化。同时，一些地方在公办中小学办学体制改革试验过程中，也出现了一些问题，如有的地方以改制为名，将义务教育阶段公办学校出售、转让，有的地方和学校以改制为名进行不规范收费，还有的地方和学校举办“校中校”、“校中班”，实行一校两制高收费。这些做法推卸了政府的责任，偏离了教育宗旨和办学体制改革的方向，引起了社会的广泛关注和人民群众的不满。近两年，教育部对公办改制学校在全国范围内进行调研，并会同有关部委连续发文，要求对公办改制学校进行清理整顿。

因此，在新的历史条件下，重新审视公办学校改制试验，进一步深化和完善中小学办学体制改革，已经刻不容缓。

二、我市公办学校改制试验的基本情况

从20世纪90年代开展公办学校改制试验工作以来，我市共有37所公办改制学校和公办学校举办的民办学校，其中宁波中专已升格为高职院校，宁波东方中学早在前几年已退回到公办学校，所以2007年，全市共有公办改制学校和名校办民校35所，其中公办改制学校22所，公办学校举办的民办学校13所（见表1和表2）。

表1　全市公办学校改制试验学校统计

注：宁波中专、宁波东方中学实行过国有民办改制试点，前者已停办，后者现已退回到公办学校。

表2　全市公办学校举办的民办学校统计

续　表

我市改制学校从办学经费来源归类，可分以下五种类型。

1.全额拨款事业单位国有民办。这类学校在改制前都是全额拨款事业单位，实行国有民办后，原有的性质没有改变，教育行政部门一般采取逐渐“断奶”的办法，将原本用于这类学校的经费用于改造其他薄弱学校。这类学校是我市国有民办改制试点的主体，目前有12所，其中义务教育段学校4所，高中段学校8所。宁波市实验小学及鄞州区5所职业学校今年秋季全部退回到公办学校。惠贞书院高中、初中公办，但小学按民办收费。

2.差额拨款或自收自支事业单位国有民办。这类学校本身由于国家没有拨款或只有部分拨款，因此实行民办学校收费政策。这类学校目前有8所，其中义务教育段4所，完中2所，普高2所。北仑含弘书院因没有做到“四独立”，从2006年开始已停止招生，北仑顾国和外国语学校、芦江书院尽管是自收自支事业单位，但2007年前一直全额拨款，到今年秋季开始停止财政拨款；江东幸福苑实验学校今年秋季小学招生因地段生较多，停招民办班，初中仍招民办班。

3.公办学校举办民办学校。一些优质公办学校凭借自身的资源优势和良好的社会声誉，利用自筹资金单独或联合举办新的民办学校，通常称为“名校办民校”。这类学校目前共13所，其中已经做到“四独立”的学校有8所，到明年秋季可做到“四独立”的学校1所，2006年开始停止招生的学校3所，今年上半年停办的学校1所。

4.公办学校产权整体转让。我市部分高中段学校通过将学校产权整体有偿转让的方式，使原公办学校转变成为民办学校。这类学校共有4所，即余姚四中、奉化职业技术学校、奉化旅游学校、宁海第三职业技术学校，除宁海三职校外，其他3所学校保留着民办公助形式，如余姚四中的校园土地仍属国有，供学校无偿使用，奉化职技校、奉化旅游学校大部分教师仍是公办教师，其工资、社会保险由财政解决。

5.街道举办的自收自支学校。慈溪阳光实验学校、慈溪新世纪实验学校分别是由浒山街道、宗汉街道与企业共同举办，实行自收自支办学，目前学校性质既非事业法人单位，也非民办非企业法人单位。

上述五类改制学校当中，前二类公立学校的性质没有改变，仍为事业法人单位，只是在招生和收费方面采用了民办学校的机制；第三类、第四类学校的性质已发生改变，均为民办非企业法人单位，但第三类学校当中，民间资金投入不多，基本上都是国有资产，而第四类学校已成为完全的民办学校；第五类学校性质不明。

三、目前国家对公办改制学校的政策

（一）关于公办中小学的改制政策

2002年教育部《关于加强基础教育办学管理若干问题的通知》指出：“经批准进行中小学办学体制改革试验的学校、幼儿园可以依托优质公办中小学、幼儿园办学。这类学校必须具有独立的法人，必须进行独立的经费核算和人事管理，有独立的校园、校舍，独立进行教育教学。目前尚未独立的，应在2003年底以前实现完全独立。”（简称“四独立”）

2004年颁布实施的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》规定：“实施义务教育的公办学校不得转为民办学校。”

国家发改委、教育部于2005年12月印发了《关于做好清理整顿改制学校收费准备工作的通知》提出：“从2006年1月1日起，各地全面停止审批新的改制学校和新的改制学校收费标准”。

2006年9月新修订的《义务教育法》规定：“县级以上人民政府及其教育行政部门不得以任何名义改变或变相改变公立学校的性质。”

2007年6月，浙江省教育厅等部门转发《教育部等部门关于2007年规范教育收费、进一步治理教育乱收费工作的实施意见》的通知规定：对未达到“四独立”要求的改制学校，2007年秋季起停止招生。严禁借“校中校”、“校中班”、“一校两制”等名义乱收费。

（二）关于公办学校举办民办学校的政策

《民办教育促进法实施条例》规定：“公办学校参与举办民办学校，不得利用国家财政性经费，不得影响公办学校正常的教育教学活动，并应当经主管的教育行政部门或者劳动和社会保障行政部门按照国家规定的条件批准。公办学校参与举办的民办学校应当具有独立的法人资格，具有与公办学校相分离的校园和基本教育教学设施，实行独立的财务会计制度，独立招生，独立颁发学业证书。”

2006年10月，市教育局《关于规范公办学校参与举办的民办学校办学行为的通知》规定：“自发文之日起，未达到法律法规要求的学校，应暂停按民办收费标准招收新生，整改达标后方可恢复。至2008年6月仍达不到上述法律法规规定要求的，由审批机关责令停止办学，注销民办学校办学许可证。部分公办学校参与举办的民办学校，如果要求退回到公办学校行列，应及时办理有关手续，按公办学校收费标准招生办学。”

2007年6月，浙江省教育厅等部门转发《教育部等部门关于2007年规范教育收费、进一步治理教育乱收费工作的实施意见》的通知指出：对已改制的公办学校以及公办学校举办的民办学校，必须按照具有独立的法人资格、具备与公办学校相分离的校舍和基本教学设施、实行独立的财会制度、独立招生和颁发学业证书的“四独立”要求加紧清理，争取在2008年内完成清理规范工作。

四、外地经验和做法

截至2006年年底，全国有1800多所公办改制学校，其中改制小学600多所，改制初中1100多所；义务教育阶段有200多万学生在改制学校就读。从教育部了解到，目前国内许多省市都在对公办改制学校开展“进民退公”清理工作。

今年上半年，辽宁和甘肃省的公办改制学校已经全部退回到公办学校。

北京市于2006年启动了中小学办学体制改革试点学校规范完善工作，当年有4所学校终止办学体制改革，其中2所转为公办，另2所转为民办；从2007年起，改制前公办学校特征明显的义务教育阶段公办改制学校全部退回到公办学校，从2008年起，由部门或个人投资、产权清晰，且民办学校特征明显的中小学办学体制改革学校，转为民办学校；从2007年起，各区县每年须对30%以上的改制学校进行规范完善工作，至2009年全部完成。北京市政府还规定，对改制学校明确公办学校性质后，一律执行公办学校的收费政策和标准，改制学校在转为民办体制过程中，原聘用的公办教师要在当年削减三分之一，两年内不再留有公办教师。

2006年，天津市政府发文，按照深化改革、有退有进、加强规范、稳步推进的原则，分步实施改制学校清理整顿工作，在3～5年内实现改制学校“软着陆”，清理整顿完毕后，确保义务教育阶段公办学校在校生比例不少于85%。天津计划从2006年起改制小学全部停止招生，各区县除可以选择1所改制小学依法规范为民办学校，其余逐步退回公办学校；从2007年开始，各区县除1—2所改制初中可依法规范成为民办学校，其他改制初中逐步退回公办学校。

宁夏规定，现有公办改制学校没有做到“四独立”取得民办学校资格的，一律执行当地同类公办学校收费政策。

江苏省从2007年春季起，原先按照“公有民营”、“公办民助”等性质确定的收费标准一律废止，随着改制学校各自归位而实行统一的收费标准。

上海市规定，要依法停止义务教育阶段公办学校改制的审批。省级教育行政部门要会同财政、国有资产管理等部门对本地义务教育阶段改制学校进行全面清理，并在明晰学校资产属性、学校办学性质、确保公共教育资源不流失的前提下，广泛听取当地人民群众的意见，提出解决现有改制学校问题的政策措施，并依法加以规范。

据悉，今年4月23日至25日，教育部基础教育司在天津召开了“基础教育办学体制改革工作研讨会”，与会代表就如何深化基础教育办学体制改革提出了建议和思路：公办改制学校要区分义务教育和高中段教育，当前需要集中力量处理好义务教育阶段的改制学校，对于“四独立”的改制高中学校应该暂时允许存在，符合“四独立”的义务教育阶段改制学校要加大研究；积极稳妥，分步实施，各地可以按照各自情况实事求是地推进公办改制学校的改革；规范办学行为与加大投入同时进行，各级教育行政部门要多向政府汇报，争取政府主要领导的支持；抓住办学体制改革的几个关键环节——无论是退回公办还是进为民办，都需要处理好教师安排问题、债权债务问题、学校法律地位问题等；加大对规范办学行为的研究，我国依然是穷国办大教育的局面，改革不能走回头路，需要寻找新的办法，走多元办学的道路。

五、我市公办改制学校存在问题

1.义务教育段公立学校的改制行为已被法律所禁止。目前我市实行改制试点的义务教育阶段学校有10所，另外宁波外国语学校、宁波兴宁中学也设有初中部。义务教育阶段的国有民办学校作为公立学校，不管本身性质是全额拨款事业单位，还是差额拨款事业单位、自收自支事业单位，都属于公立学校。按照现有政策，不管是新改制学校，还是过去已经改制的学校，只要是义务教育阶段公立学校，以改制为名按民办学校收费的做法已被法律所禁止。

2.非义务教育阶段的国有民办学校处境越来越难。虽然目前国家对非义务教育阶段学校的改制政策同义务教育阶段学校有所区别，但随着公办学校教育经费投入的增长和教师待遇的不断提高，实行国有民办的高中段学校办学成本将不断增大，而新的收费标准已停止审批，今后几年，因办学经费紧张，这类学校的生存将越来越困难。

3.“校中校”、“校中班”、“一校二制”的现象依然存在。目前4所“校中校”已停止招生，宁海风华书院仍在宁海中学内办学，独立的校园正在建设当中，按规定今年应暂停招生，但该校今年又在招生；宁波惠贞书院至今仍实行小学民办、初中公办；宁波市实验小学、江东幸福苑实验学校作为改制学校，同时又招地段生，存在公办班、民办班并存的现象；慈溪阳光实验学校实行学区生按公办班收费（浒山街道每年补助100万元），其他学生按民办班收费。

4.部分公办学校举办的民办学校名不符实。我市13所公办学校举办的民办学校当中，只有慈溪实验中学等少数几所学校有较多民间资金投入，许多学校投资主体不明；有的只是象征性的投入，有的甚至没有投入，建校资金以银行借贷为主；有的使用的是公办学校的校舍、设施、教师，学校产权关系不明，运行机制复杂。9所公办学校举办的民办学校虽然基本上做到了“四独立”，但大多办在名校边上，称为“校边校”，公办学校与其举办的民办学校之间关系错综复杂，被形象地称为“对外两张皮，对内一盘棋”。

5.许多地方公办学校改制偏离了方向，没有充分发挥改制的积极作用。按照教育部的要求，公办学校改制对象应当是那些薄弱学校、新建学校，但许多地方改制的往往是那些多年来形成的优质公办学校，原因一方面是优质公办学校改制比较容易，另一方面是能解决择校问题；有的改制学校除了招生、收费按民办学校外，其他方面与公办学校没有区别，也没有从深化内部管理体制改革来激发学校的办学活力；有的学校改制多年，办学条件没有得到进一步改善；有的学校改制是为了补充办学经费的不足，随着现在收费受限制和教师待遇的提高，改制学校的经费捉襟见肘。从调研过程中了解到，现在公办改制学校的优势在减少（教师收入接近公办学校），但竞争压力、经费压力越来越大。

6.部分学校性质界定比较困难，没有进行法人登记。慈溪阳光实验学校、慈溪新世纪实验学校都是由街道举办、街道管理，学校性质既不是公办，也不是民办，至今没有进行法人登记，与法律要求不符。

六、对策和建议

对现有公改制学校和名校办民校进行清理整顿，指导思想应当是：深化改革，规范完善，区别对待，进民退公，加大投入，确保稳定。

1.对义务教育阶段公办改制学校的处理。根据现有法律和政策，义务教育阶段改制学校的规范完善，既要做到合法合规，又要实事求是，因校制宜。

（1）改制前是全额拨款事业单位的义务教育段学校，从2008年秋季学期起，一律退回到公办学校，停止招收民办班。这类学校改制前往往都是优质学校，退回公办后，只能按地段招生，择校问题将会突出，由于受生源限制，一些特色学校的办学特色也将受到影响。另外，原来通过改制补充办学经费不足和改善教师待遇，现在因收费政策的改变，将使办学经费不足的矛盾再次凸现出来。

（2）建校时明确是差额拨款事业单位、自收自支事业单位或实行国有民办的义务教育段学校，根据当地实际和学校教职工意愿，可退回公办，也可进到民办。退回公办的，按地段招生，按公办标准收费，由于生源将受到限制和办学经费不足等问题，可能会影响学校的积极性；进到民办的，可以保持现有在招生和收费上的优势，但学校领导和教师可能在心理上难以承受。

（3）到2008年6月底仍不能实现“四独立”和存在“校中班”、“一校两制”的公办改制学校，一律停招民办班，全部退回到公办学校。

2.对非义务教育阶段公办改制学校的处理。考虑到现有法律没有明确禁止，教育部、省教育厅对这方面工作也没有具体规定，采取可以继续保持现有体制，也可以退回公办的处理办法。市及县（市）、区教育局可以根据本地实际及改制学校教职工的意愿，自行决定处理办法。若仍继续保持现有体制，必须做到“四独立”，不得搞“校中校”、“校中班”、“一校两制”。

3.对公办学校举办民办学校的处理。公办学校举办的民办学校不区分义务教育段学校和非义务教育段学校，凡是到2008年6月底仍不能达到“四独立”要求的学校，继续停止招生，待现有学生学业结束，停止办学，注销民办学校办学许可证。对已达到“四独立”要求，但没有出资人、没有民间资金投入的学校，或者引入新的举办者（民间资金），成为纯民办学校，或者退回到公办学校。公办学校举办的民办学校，教师人事必须与母校分离，原是公办教师编制的，可以继续保留身份，其工资人事关系由教育行政部门代理。

4.对退回公办的改制学校的收费政策。目前有的公办改制学校收费十分复杂，如宁波实验小学从今年秋季起已停招民办班，但因收费的多样性极易引发矛盾。改制试点期间，宁波实验小学收费有公办班与民办班之分、大班与小班之分；退回公办后，又增加了老生与新生之分、地段生与择校生之分，这对规范收费增加了难度。确定退回公办的改制学校的收费政策，既要承认事实，确定过渡期，又要简化对象，避免复杂化。为减少矛盾，过渡期间，停止招收择校生，同时实行“老生老办法，新生新办法”的收费政策。过渡期结束后，实行一所学校一种收费政策，即性质明确为公办学校的，按公办学校收费；性质明确为民办学校的，按民办学校收费。

（执笔：沈剑光　严新乔　黄明杰）