困扰民办教育发展的问题及建议

困扰民办教育发展的问题及建议

浙江省人大教科文卫委员会办公室　叶相如

自2003年《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民办教育促进法》）、2004年国务院的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（以下简称《促进法实施条例》）等法律法规颁布实施以来，民办教育发展取得一定成效。在新的形势下，民办教育仍然面临法律法规困扰的新情况、新问题。经多方面的调查研究，现将有关问题和建议汇总如下，希望引起有关部门的重视和研究。

一、法律法规实施中的问题

粗略地讲，民办教育是个庞大系统，从幼儿园、小学、中学、大学等各个层次情况不同，问题错综复杂。从法理角度分析，困扰民办教育发展，主要在于民办学校“非企业法人”的定位，由于制度性障碍和瓶颈，直接导致民办教育中的教师法律地位、税收优惠、产权归属、合理回报、依法管理等问题难以落实。主要表现在：

1.民办非企业单位定位问题。《民办教育促进法》第三条规定：“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。”这是国家对民办教育事业的法律定位。然而，民办学校在实际的法定登记中，却按国务院1998年第251号令《民办非企业单位登记管理暂行条例》登记，全国各地和我省大多数的民办学校是按“企业”法人规定登记，致使民办教育发展举步维艰，长期处于十分尴尬的地位。民办非企业意味着既是“非企业”，又不是事业法人，在政策与法律面前，法律显得苍白。法律是以追求公正、公平为原则，既然法律规定“民办教育是社会主义教育事业的组成部分”，为什么在同一属性的教育事业却是两种“登记制度”，在法理上是说不通的。调查中，一位多年从事民办学校的董事长说：“作为坚持公益性原则的民办学校与公办学校相比，除了资产投入的主体不同，都是一样的教育实体，都是为社会主义教育事业发挥作用，应给予一个合理的身份”。

2.教师权益难以保障的问题。《民办教育促进法》第二十七条规定：“民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位。”但实际情况并不“同等”，其中表现最为突出的“社会养老保障制度”。目前大部分民办学校的教师在交纳社会养老保险金参照的都是企业养老保险制度。在现行社会保障体制下，民办教师退休后领取的养老金将比相同资历公办教师退休后领取的养老金大约少50%。这种承担同样社会职责却因为学校的所有制差异而导致对民办学校教师的身份歧视，已成为民办学校教师不稳定的重要因素。近年来，各级政府逐年加大对公办教育的投入，公办学校教师工资的持续增长给民办学校带来巨大的薪酬压力。以前，民办学校教师工资普遍高于公办学校教师工资的薪酬优势，目前正在消失。一旦民办教师流失，势必影响教育质量，民办学校的垮去，最终还是政府去承担社会责任。此外，民办学校教师与学校发生争议时，教师既不能申请人事仲裁，也不能申请劳动仲裁，合法权益保障无门。民办学校教师的权益保障已成为社会关注的热点、焦点问题。

3.税收优惠政策不到位问题。《民办教育促进法》第四十六条规定：“民办学校享受国家规定的税收优惠政策。”《促进法实施条例》第三十八第二款规定：“出资人要求取得合理回报的民办学校享受的税收优惠政策，由国务院财政部门，税务主管部门会同国务院有关行政部门制定。”这一优惠政策至今尚未出台，无所遵循。至于“出资人不要求取得合理回报的民办学校，依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策”，在具体执行中也没有真正到位。由于民办学校的“非企业”法人身份，及其与公办学校相比实行不同的会计制度，也就无法享受到与公办学校同等的税收优惠政策。按现行税收政策，民办学校的非学历教育，不仅要交3.3%营业税，而且要交纳17%的企业所得税。在民办学历教育方面，因为各项税收政策矛盾重重，加之法人主体界定不清，很多民办学校被当地税务部门按（以前是33%）25%的企业所得税征缴。税收政策的不公，暴露了“民办非企业”登记的错位。问卷调查统计得到：认为民办学校性质应界定为自收自支事业单位的占91%。据了解，目前我省宁波市、湖州市、温州市、舟山市等地不少民办学校运作艰难、出现亏损，或只能勉强维持，任其发展下去，实在难以为继。最终的结局只能是直面孤家寡人的凄凉。

4.民办学校产权不明晰问题。《民办教育促进法》第三十六条规定：“民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占。”产权问题一直是民办学校举办者十分关注而又感到困惑的问题。特别是教育部2007年25号部长令《民办高等学校管理若干规定》颁布，要求民办学校必须于批准设立之日起一年内将学校资产过户到学校名下。民办教育举办者普遍感到自己合法的财产权利将被政府剥夺，而且这种过户规定今后也将会要求其他民办学校执行，因此将会产生更为复杂的社会问题。其中原因还在于现行法律至今还没有关于民办学校停办清算以后剩余资产归属的明确规定。例如，我省某经济信息专修学院，创办至今已有26年。当时几乎没有法律意义上的最初投入，经过艰苦创业，不断滚动积累，现在已形成几千万元的资产——称之为“校产”。由于产权不甚明晰，对于外来投资者商谈合作办学，形成了无法突破的瓶颈性问题。目前，该学院的后续发展急需资金，向银行申请贷款，又碰到了校产不能作抵押担保，融资陷入困境。基于产权归属不明晰、要求合理回报缺乏具操作性的有关规定，导致近几年社会资金投入民办教育的势头明显减弱，不少举办者、出资人持币观望、停止投入，有的甚至正在策划如何退出民办教育行业。

5.合理回报难以操作的问题。《民办教育促进法》第五十一条规定：“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定。”此条规定，列为国家支持民办教育发展的奖励政策措施。应该肯定立法的宗旨是要鼓励社会游资投入教育事业。但从实际情况看，大多是出资人中多数希望获取出资增值的回报，只有少数按规定在换发的办学许可证副本上注明“要求取得合理回报”。究其原因：一是《促进法实施条例》缺乏具体操作规定；二是《促进法实施条例》，对出资人要求取得合理回报的民办学校税收政策另行制定，而征税规定至今未出台：三是担心“要求取得合理回报”后，享受不到政府的有关政策优惠。

6.民办学校缺乏管理的问题。《民办教育促进法》第三十九条至四十三条对民办学校的管理与监督一一作了明确规定，指明教育行政部门及有关部门应当对民办学校进行工作上的指导，实行督导，社会中介组织依法实行教学评估等条文。在实践中，教育行政部门还是疏于管理。中国民办教育的巨无霸——南洋教育集团旗下的10所学校顷间倒闭无疑给中国的民办教育带来很大负面影响。问题的出现凸显在两个方面：一是国家界定民办教育性质时承认了投资者的合理回报，但对民办教育缺乏有效的管理和监督；二是《民办教育促进法》及其《民办教育实施条例》对民办教育的办学主体的含糊规定，造成了国有资产变相渗入民办教育，从而形成国有资本在教育领域圈钱，不断挤占民办教育发展空间。透视个中症结，行政不作为是有直接关联的，归根到底还是法律法规模糊，缺乏具体操作规程。再如，我省位于萧山区的杭州远东外国语学校，是全国创立最早的12年一贯制民办寄宿学校之一，其小班化、双语教学、艺术特色等新鲜的教育方式，曾吸引过无数学生和家长的目光。令人惋惜的是，这样一所颇有名气的学校，在创办15年之后画上了句号。前不久并入杭州市萧山区第二职业高中。《钱江晚报》以《“远东”之痛，追踪杭州一所民办学校的消亡之路》为题，进行了整版的报道。究其原因，学校内部的决策是主要的，然而教育行政部门能加强这方面工作上的指导，给予适时地政策引导、扶持，也不会出现消亡的局面。“南洋”、“远东”之痛，也是民办之痛。

此外，还有土地使用优惠政策、融资渠道不畅、会计制度等等问题，在此不作一一陈述。总的看来，民办教育发展态势是好的，成就与困难并存。民办教育亟待走出目前面临的困境，实践呼唤民办教育方面的法律法规需要进一步完善。

二、对策与建议

古人云：“明者防祸于未萌，智者图患于将来。”民办教育是改革开放以来在教育领域最重要的改革之一，需要人们去不懈探索，以求突破陈规，在创新中前进。国务委员刘延东在2009年教育部年度工作会议叙述：“正确处理政府办学与社会力量办学的关系……鼓励社会各方面力量参与办学，促进公办教与民办教育共同发展。”面对当前民办教育亟待解决的问题，笔者提出以下对策和建议：

1.贯彻依法治国，修改法律与撤销行政规章并举。《民办教育促进法》是《中华人民共和国教育法》的配套法律，立法的目的是要其促进，但事实并非如此。①民办教育概念宽泛，给制定政策带来难度。《民办教育促进法》第二条规定：“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校以其他教育机构的活动，适用本法。”我国的民办教育是以经费来源作为划分标准，只要是不需要国家财政直接拨款的都属于民办教育，范围相当广泛。以出资方式去划分，不利于民办教育政策的制定，也会进一步造成国有资产流失，会给心术不正的经营者，营造洗钱的土壤。②管理体制形式多样，不利于教育资源的充分利用。《民办教育促进法》的第七条、第八条、第十一条的规定了两种管理体制，看起来是重视，实际涉及各行各业。我们认为学历教育、非学历教育应该由教育行政部门去负责；劳动和社会保障部门主要制定职业技术的考核标准即可。③《民办教育促进法》和《促进法实施条例》赋予行政部门的职责，至今未作出规定的，应撤销其权利。由全国人大常委会委托社会中间组织去制订，然后批准执行。

2.分清教育职责，切实解决教师的养老保险问题。《民办教育促进法》第三十一条规定：“民办学校教职工在业务培训、职务聘任、教龄和工龄计算、表彰奖励、社会活动等方面依法享有与公办学校教职工同等权利。”本条界线不是很清楚。由此建议，在本条款中增加“社会养老保险”一项，并规定从事“学历教育的民办学校”的教职工可以享受上述待遇。从兄弟省市立法情况看，民办学校及其教师的待遇地位和合法权益在法规中尚未得到充分体现。湖南省人民政府〔2008〕1号文件对民办学校的定位前进了一大步，执行中仍然受到国家部门规章和政策文件影响。2006年9月，我省人大教科文卫委员会召开了涉及民办教育的9个省级单位座谈会，意见十分相左。现行的体制机制，影响了民办学校的发展空间和教师队伍建设。

3.明晰资产归属，理顺出资人与学校资产的关系。《民办教育促进法》第三十五条规定：“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的资产以及办学积累，享有法人财产权。”这一规定明确了民办学校作为法人对其各方面投入的财产享有的权利，即在民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法处置，任何组织和个人不得侵占，但对举办者投入民办学校的资产以及办学积累的归属和资产流转、变更、终止未作具体规定。

由于资产关系模糊不清，产权归属已成为民办学校发展的根本性问题之一，举办者、管理部门和社会都普遍关注。在依法保护法人财产权之外，必须明确划分举办者投入学校的资产与举办者其他财产、与国有划拨、政府资助、社会捐赠等其他非举办者资产的界线，并采取相应处置措施，这是民办学校处理财产关系时最重要的基础和依据。综观全国各省、自治区、直辖市的《条例》、《实施办法》及政府规章，对产权问题都无明确的阐述和规定，这给资产处置埋下隐患。建议全国人大常委会在修改《民办教育促进法》，对第五章“学校资产”、第八章“变更与终止”进行合并，增加对民办学校资产在“举办者之间”和“面向社会”转让所需的程序以及变更举办者情形分别作出规定。明确举办者投入民办学校的资产属于举办者所有；民办学校终止时，允许按比例处置学校的资产；对发展民办教育事业作出贡献的举办者，允许在学校发展形成的资产中提取一定比例对其进行奖励。着力设计一个资产流转和办学主体的进退机制，同时确保学校资产不因举办者的变更而流失。

4.界定合理回报，分别制定其取得的方式和比例。《民办教育促进法》第五十一条规定：“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定。”但《民办教育实施条例》并没有可操作的条文。《民办教育促进法》把允许出资人从办学结余中取得合理回报，作为国家发展民办教育的奖励措施，这是切合现阶段国情的务实之举，应当依法予以落实。我们在调研中发现，仍有不少人对“合理回报”存在着认识上的偏差，将其混同于一般意义上的利润分配，并以此否认民办教育的公益性。因此建议在修订法律时应明确规定，鼓励民办学校的举办者依法依规取得“合理回报”，并在税收方面给予优惠要有具体可操作规定。出资人如将应当取得的“合理回报”用于学校发展的，允许作为再投入，计入其出资额，免征所得税，让民办学校在滚动中得到发展，让出资人敢于合法合理、公开透明地获取回报，以鼓励办学者把学校办得优质高效，受社会欢迎。

5.借鉴国外经验，不断完善我国教育体制的改革。国外大多没有民办学校的概念，通常是公立、私立两套独立的教育体系。私立学校应当是实施正规学校教育的机构，而非一般的教育培训机构。在国外教育的公益性分为直接公益和间接公益。直接公益又分为慈善公益和制度公益。慈善公益是指个人或组织纯粹以公益为目的向公共集体提供产品或服务；制度公益特指国家以强制形式无排他性地向全体社会成员提供的产品、服务。例如日本，没有对私立学校办学的经济目的做出明确的表述，私立学校是以的捐款作为办学的前提，国家关心的是公益性质是否得到有效的保证，学生是否能接受合格的教育；韩国教育法也强调“学校法人所设立、经营的私立学校必须具有必要的设施、设备以及经营学校所必要的财产。在美国，著名的私立大学学费是公立大学的好几倍，政府要做的是监督私立学校的办学水平，及时公开信息，让社会舆论和学生家长一起监督。其它国家政府的做法也于此类似。目前，我国的教育体制改革和其他改革一样向纵深发展，需要不断总结提高。能否建立政府购买民办教育产品的机制，引导民办教育发展适应社会需求。主要做法是政府通过经济手段来引导民办教育的发展，对符合社会经济发展需要的民办教育产品进行认购，促使民办教育向社会提供急需的教育产品，以此来调节民办教育的发展方向，引导民办教育适应社会经济发展，创造民办学校与公办学校的公平竞争环境，有助于促进民办和公办学校的健康发展。

总之，中国的民办教育，在历史上有优良的传统，在现实发展中已有良好的基础，需要通过一系列的制度设计和政策创新促进其合理转型、成长壮大。《民办教育促进法》和《民办教育实施条例》都是为了保护和调动地方发展民办教育的积极性，只有通过不断完善法律法规，才能为民办教育发展切实解决问题，提供有效的法制保障。

《浙江民办教育》2010年第5期