民办教育地方立法之我见

民办教育地方立法之我见

浙江省教育学会会长　黄新茂

我国《民办教育促进法》及其《实施条例》的颁布施行，标志着中国民办教育开始步入法制化的轨道。加强地方立法是《贯彻民办教育促进法》的重要措施。我国地区间经济和社会发展不平衡，民办教育在发展速度、发展重点、发展模式上也各具特色。作为全国通用的法律及其实施条例，重在解决民办教育发展中的重大原则问题和共性问题，不可能对各地特殊的、具体的问题作出规定。该法及其实施条例为地方立法留有很大余地，各地可以而且应该根据当地实际制定地方性法规和行政规章，出台更有力度的扶持与奖励措施。否则，国家关于促进民办教育发展的法律规定就难以落到实处。《民办教育促进法》颁行以来，全国已有14个省、市制定了民办教育的地方法规或行政规章。

浙江是名副其实的民办教育大省，在民办教育的发展及政策层面的创新上曾一度走在全国前列。1999年召开的全国教育工作会议，曾特邀时任省委书记张德江同志代表省委、省政府作题为《鼓励社会力量办学加快教育改革与发展》的大会发言。会后，有10多个省市人大或政府组团来浙江考察、取经。《民办教育促进法》及其《实施条例》颁布后，我省广大民办学校强烈呼吁加快地方立法进程。2006年年初，受省教育厅委托，省民办教育协会牵头组织民办教育地方立法的前期调研。历经半年、八次修改后形成的《立法调研报告》送交有关部门后，被认为时机尚不成熟而搁置三年之久。今年春节过后，在《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（征求意见稿）的激励下，省民办教育协会再次成立调研组，对全省民办中小学办学现状开展大规模专项调研，共印发了三大类共600多份问卷调查表，并先后到宁波、杭州等10个市召开座谈会，听取了252位民办中小学校长和董事长的意见建议。在此基础上形成的《调研报告》，提出了10条政策性建议和7项相关建议，期望能为我省制定民办教育的政府规章或地方法规提供参考。

下面，我围绕《民办教育促进法》的立法宗旨和《规划纲要》的有关精神，结合自己的工作实践和调查研究，从三个方面谈一点对民办教育地方立法的思考及建议。

一、民办教育地方立法要“吃透两头”

“吃透两头”，是地方立法的基础。首先，要深刻领会《民办教育促进法》的核心内容。该法在第九届全国人大常委会第三十一次会议通过后，时任委员长的李鹏同志在讲话中强调指出，“这部法律的核心内容是促进民办教育的发展”。地方立法不能偏离这一立法宗旨，搞成民办教育的规范条例或管理条例。民办教育当然需要依法管理、加强规范，但管理和规范的目的仍在于促进民办教育的健康发展。所以，地方立法应重点研究如何落实国家法律已作出明确规定的扶持与奖励政策，并积极探索和制定促进民办教育发展的地方性优惠政策。

考虑到《国家中长期教育改革和发展规划纲要》将在年内颁布，这是指导我国今后10年的“教改大纲”。因此，在现阶段进行地方立法，还要同时深刻领会《规划纲要》中有关民办教育的一系列新提法、新规定。如：“民办教育是教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量，各级政府要把发展民办教育作为重要的工作职责”；“支持民办学校创新体制机制和育人模式，提高质量，办出特色，办好一批高水平民办学校”；“在保证适龄儿童少年就近进入公办学校的前提下，发展民办教育，提供选择机会”；“清理并纠正对民办学校的各类歧视政策”；“健全公共财政对民办教育的扶持政策”等。这些新提法、新规定，为今后的执法实践扫清了思想障碍，也为地方立法指明了方向。

“吃透两头”的另一头，就是要通过调查研究，摸清前期执法中存在的主要问题和当地民办教育发展的真实现状。在这里，请允许我引述近期在面向全省的调研中所获取的几项统计数据，供大家参考。

数据一：在所调查的208个校（部）中，2009年教师人均年收入在6万元以下的校（部），共有116个，占调查总数的56%。由此推断，浙江省现阶段至少有占总数60%左右的民办中小学，教师人均年收入低于当地公办学校。

数据二：74所接受调查的义务教育段民办学校中，有21所至今年3月初仍未给本校教师增发工资，占所调查学校总数的29%；有26所学校的教师人均增资额低于当地公办学校，占总数的35%。两项合计，共有47所学校靠自身努力，已无法与当地公办学校同步等额增资，占所调查学校总数的64%。

数据三：在所调查的135所民办中小学中，人员经费支出占学费收入的比例在60%以上的学校共有81所，占所调查总数的60%；而其中人员经费支出占学费收入的比例在80%以上的学校共有31所，占所调查总数的23%。由此推断，现阶段约占总数60%的民办中小学，既无法提升教师的待遇，也无力进一步改善办学条件。

数据四：135所参与调查的民办中小学中，2009年，有17所民办小学、25所民办初中、41所民办高中的生均培养成本，低于全省同类公办学校的生均教育经费，占所调查学校总数的62%。调查数据还显示，135所民办中小学中，有110所在学费收取标准上受到当地物价部门的限高制约，占所调查学校总数的82%。

数据五：在所调查的135所民办中小学中，有68所学校有300万以上的欠债，占所调查学校总数的50%；而其中欠债总额达1000万以上的学校有39所，占总数的29%。有33所民办中小学的借贷资金占学校财产总值的20%以上，占所调查学校总数的24%；而其中借贷资金占学校财产总值50%以上的学校有15所，占总数的11%。

数据六：在所调查的135所民办中小学中，近三年，流失的专任教师占本校教师总数的比例达20%以上的民办中小学，分别为48所、45所、39所，分别占所调查学校总数的36%、33%、29%。由此可以看出，占总数一半左右的民办中小学，师资队伍已处于严重不稳定状态。

数据七：在所调查的135所民办中小学中，2009年，有72所义务教育段学校的学生没有获得免交杂费的财政补助，占所调查学校总数的53%。这一年，没有得到当地财政任何资助的民办中小学共有124所，占所调查学校总数的92%。

数据八：全省迄今只有宁波、温州、丽水3个设区市本级财政依法设立了民办教育专项资金。已依法设立民办教育专项资金的县（市区）只有20个，仅占总数的22%。这表明，法律规定的公共财政资助政策，在全省绝大多数市、县得不到贯彻落实。

数据九：在《民办教育促进法》及其《实施条例》颁行以来的六年中，全省新增由民间出资举办的中小学（不含民工子女学校）43所。因各种原因终止办学的纯民办中小学21所；已被政府接管转为公办学校的纯民办学校12所，两项合计，共有33所纯民办中小学相继消亡。

以上九项调查数据从不同的侧面反映了一个共同的现实：与全国的情况相似，旨在促进民办教育发展的法律法规，在实践中没有起到应有的促进作用，现阶段浙江的民办基础教育整体面临日益加重的生存压力。民办教育的法制环境亟待改善，地方立法的步伐亟需加快。

二、民办教育地方立法要敢于碰硬

敢于碰硬，就是对前段执法中遇到的难点问题和制约本地区民办教育发展的重点问题，敢于直面，敢于攻坚，敢于突破。联系浙江实际，我认为要立一部能真正促进民办教育发展的地方“良法”，就不应回避以下几个重点和难点问题。

第一，民办学校的属性及其教师身份问题。《民办教育促进法》规定：“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。”“民办学校享有与公办学校同等的法律地位。”上述规定决定了民办学校应当具有与公办学校相同的法人属性。

问题出在1998年10月发布的《民办非企业单位登记暂行条件》。该条例规定，民办学校必须到民政部门登记，领取《民办非企业单位（法人）登记证书》。这一规定一直沿用至今，未因《民办教育促进法》的颁行而改变。我认为，在《民办教育促进法》颁行以后，继续将民办学校定为“民办非企业”，缺乏法律依据，必须予以纠正。正是这一规定，使民办学校属性不清，民办学校教师身份不明，师资队伍长期不稳；并使公共财政资助民办学校难以形成制度，无法加大力度。这一既不合法、也不合理的定位，也是造成对民办学校各类歧视政策的根源所在。前段调研过程中，民办学校的管理者和举办者要求解决这一问题的呼声最集中，也最强烈。省内外一些地区的探索实践告诉我们，只要解放思想，坚持一切从实际出发，这一老大难问题也是可以得到解决的。

建议杭州市人大常委会率先在法制层面攻克这一难题，依法落实民办学校、教师与公办学校、教师平等的法律地位，在地方立法中作出如下规定：

实施学历教育的民办学校（含民办全日制高教自考助学院校）属于自收自支的事业单位。当地人事和教育行政部门要为这些民办学校（含省级示范性幼儿园）核定事业编制，在编教师身份与公办学校教师相同，工资由所在学校发放，人事与工资档案由当地教育行政部门代为管理。在编教师按照事业单位职工相同规定参加社会保险，由民办学校负责办理，当地财政给予一定比例的补贴。在编教师在民办学校连续工作到退休年龄时，由所在学校报当地教育行政部门统一办理退休手续，享受与公办学校教师同等的退休待遇。

第二，出资人的合理回报问题。首先必须澄清的是，《民办教育促进法》允许民办学校的出资人在办学结余中取得合理回报，是国家基于现阶段国情和民办教育的现实情况采取的重要奖励措施。不论出资人是否要求取得合理回报，其所办学校均属于公益性事业。将出资人要求取得合理回报的民办学校视作营利性学校，是对《民办教育促进法》的误读，有必要予以纠正。

我认为，地方法规应鼓励民办学校的举办者致力于办出高质量、高水平的民办学校，凭贡献获取合理回报。合理回报的“度”可以由政府作出原则规定，但操作程序必须简便可行。恕我直言，《实施条例》中有关这方面的规定，程序过于繁复，基层管理部门难以操作，因而不便遵行。这是前期执法中面临的一大难点，也是地方立法亟待破解的重点。为此建议地方立法时作出如下规定：

民办学校出资人可以依照法律、法规的相关规定，从办学结余中取得合理回报。合理回报的具体比例，由学校董事会在政府确定的调控幅度内自行决定，报学校审批机关备案。出资人将应当取得的合理回报用于学校发展的，应当视作再投入，计入其出资额，并享受与捐赠相同的税收优惠。

第三，明晰产权问题。《民办教育促进法》规定：“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的资产及办学积累，享受法人财产权。”“民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占。”这一规定，明确了民办学校对各方投入的财产享有管理和使用的权利，但对举办者投入民办学校的资产及办学结累的归属未作明确规定。在我看来，法律留下的这一空白，正是近六年来使有志于出资办学者望而生畏，已出资办学者寻机退出的重要原因。

产权明晰，事关民办学校举办者的权益和民办学校的稳定发展。调查中发现，近年来一些民办学校被撤销、兼并或停办，其中由于资产归属模糊不清而引发的纠纷时有发生。产权问题已成为民办学校举办者和行政管理部门普遍关注的一个现实问题。为此建议在地方立法时作出如下规定：

举办者投入民办学校的资产属于举办者所有，在民办学校存续期间，由学校依法管理和使用。民办学校终止时处理剩余财产，允许将举办者投入民办学校的资产（含合理计息）返还给举办者。对为发展民办教育事业作出突出贡献的举办者，允许在学校滚动发展形成的资产中提取一定比例，对其进行奖励。

第四，税收优惠问题。《民办教育促进法》规定。“民办学校享受国家规定的税收优惠政策。”该法《实施条例》规定：“捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校，依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策。”“出资人要求取得合理回报的民办学校享受的税收优惠政策，由国务院财政部门、税务主管部门会同国务院有关行政部门制定。”

在法律法规已作出上述明确规定之后，民办学校的税收优惠问题之所以还成为问题，是因为一些市、县税务部门置法律法规于不顾，继续依据早于《实施条例》2个月制发的财税〔2004〕39号文件，向民办学校征收企业所得税。六年来，由此引发的纠纷时有发生，搞得人心惶惶。

为此建议在地方立法时作出如下针对性规定：依法确保民办学校享有税收优惠政策。各级财政部门应当为民办学校配发与公办学校相同的事业单位专用收据。任何组织向民办学校收取税费，必须具有《民办教育促进法》及其《实施条例》的相关依据。对于违反法律法规规定的收税、收费行为，民办学校有权拒绝。

第五，公共财政的资助问题。政府对民间力量举办的学校实行财政资助，是一个世界性的现象。西方各国政府都很重视对私立学校实行财政资助，并把此看作是对私立学校实行有效管理的重要途径。现阶段我国民办学校的收入来源基本上是单一的学生学费，我们必须高度正视这一客观现实。这种“以生养校”的民办学校运营格局，在全世界是独一无二的。若没有公共财政的有力资助，要想把公益性的民办学校办成《规划纲要》所希望的高水平学校，几乎是不现实的。

对民办学校实行财政资助问题，《民办教育促进法》及其《实施条例》均有明确规定。《规划纲要》（征求意见稿）也强调要“健全公共财政对民办教育的扶持政策。”“县级以上人民政府可以根据本行政区域的具体情况设立专项资金，用于资助民办学校。”在当前公办学校相继实行绩效工资改革的背景下，依法落实公共财政对民办学校的扶持政策，显得尤为紧迫。这是地方立法不应回避的重点问题。我认为，现在没有必要再对公共财政要不要资助进行争论，而是要重点研究该如何资助，资助力度该有多大。

为此建议在地方立法时作出如下规定：各级人民政府要根据扶持当地民办教育的实际需要设立专项资金。专项资金主要用于：①对达到一定标准的义务教育段民办学校、民办幼儿园和民办中、高等职业学校，实行一定比例的生均教育经费补贴；②对学费收取标准低于当地同类公办学校生均经费的民办学校，实行生均培养经费的差额补贴；③对按规定为教师办理社会保险的民办学校，实行一定比例的社保补贴；④对发展本地区民办教育事业作出突出贡献的组织和个人进行表彰奖励。

第六，招生和收费自主权问题。《民办教育促进法》规定：“国家保障民办学校的办学自主权。”“民办学校对接受学历教育的受教育者收取费用的项目和标准由学校制定，报有关部门批准并公示；对其他受教育者收取费用的项目和标准由学校制定，报有关部门备案并公示。”该法《实施条例》规定：民办学校“可以自主确定招生的范围、标准和方式”。有关行政部门“应当为外地的民办学校在本地招生提供平等待遇，不得实行地区封锁，不得滥收费用。”能否依法确保这两大办学自主权，关系到民办学校的生存与发展、特色与质量。

从全省调研的情况看，在前六年的执法实践中，法律授予民办学校的这两大办学自主权，在多数地区均受到不应有的行政限制，已成为民办学校反映特别强烈的问题之一。依法落实这两大办学自主权之所以成为“老大难”问题，关键在于一些地区的政府职能部门法制观念不强，对民办教育的认识不到位，不想让民办学校办成《规划纲要》所希望的高质量、高水平学校。

为此建议地方立法时作出刚性规定：义务教育阶段和高中段的民办学校，可以依法自主确定招生的范围、标准和方式。任何行政部门不得对此附加任何限制条件，不得实行地区封锁，不得滥收费用。

对民办学校学历教育受教育者的学费收取标准，实行政府指导价管理。政府指导价上限应高于当地同类公办学校上一年度的生均教育经费标准。民办学校在政府指导价范围内，按照补偿教育成本的原则并考虑合理回报等因素自主确定学费收取标准，报价格主管部门备案并向社会公示。对非学历教育受教育者的学费收取标准，由民办学校自行确定，报价格主管部门备案并向社会公示。住宿费按实际成本确定。

三、民办教育地方立法要勇于创新

地方立法要在维护国家法制统一和实事求是的基础上勇于创新，这是地方法规彰显地方特色的关键，也是衡量地方立法成效的关键。地方立法创新包括政策创新和制度创新。前面提及的六大重点、难点问题的有效解决，均离不开政策和制度的创新。下面，我想着重就管理制度层面的创新谈一些想法和建议。

一是创新民办教育的行政管理制度。《民办教育促进法》赋予了教育行政部门对民办学校有审批、审计、评估和督导的管理权，而各级教育行政部门现在的机构设置及管理人员的配备是与此不相适应的。为改变这一状况，《规划纲要》（征求意见稿）特别规定：“教育行政部门设立专门机构，负责民办教育发展的统筹、规划和管理工作。”“扩大社会参与民办学校的管理与监督。”如何使上述规定落到实处，特别是如何扩大社会参与民办学校的管理与监督，并使之制度化，是地方立法应予考虑的重点问题之一。为此建议：支持建立民办教育的地区行业协会。尝试以行政授权的方式，将部分民办教育的行政管理事项，委托给当地民办教育行业协会代为管理。

二是创新民办学校的内部管理体制。《民办教育促进法》规定：“民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构。”“民办学校校长负责学校的教育教学和行政管理工作。”该法《实施条例》规定：“民办学校的理事会、董事会或者其他形式决策机构，每年至少召开一次会议”，讨论重大事项时“应当经2/3以上组成人员同意方可通过”，“民办学校校长依法独立行使教育教学和行政管理权”。据我了解，国家法律、法规为民办学校设置的这一内部管理体制，在实践中面临诸多问题，主要是：①缺乏权力制衡机制，董事长的权力至高无上，董事会领导下的校长负责制，变成事实上的董事长领导下的校长负责制，校长难以独立行使教育教学和行政管理权；②不少地方的教育行政部门出于管理力量不足等多种原因，实际上放弃了本应承担的监督责任。为此建议地方立法时作出如下规定：

实施学历教育的民办学校（含民办全日制高教自考助学院校）应当设立监事，或以监事会等形式建立监督机构。监事或监事会有权对民办学校的决策、财务状况和校长的工作情况进行监督，向学校董事会直接提出意见和建议，并及时向学校审批机关报告。

监事由学校教职工通过民主选举产生，报审批机关备案。对占用国有资产和接受政府经常性财政资助的学校，审批机关可以直接委派有关专家和专业人士担任监事。学校董事会成员、校长及财务人员不得兼任监事。

民办学校董事会召开的会议应当形成会议纪要。会议纪要须经出席会议的全体成员签字。对《实施条例》中规定的学校重大事项作出的决定，应当经2/3以上组成人员签字同意方能生效。出席会议的成员有权对形成的决议提出异议，并对其签字的内容承担法律责任。

三是创新民办学校举办者的变更、退出机制。《民办教育促进法》规定：“民办学校举办者的变更，须由举办者提出，在进行财务清算后，经学校理事会或者董事会同意，报审批机关核准。”由于这一规定过于原则，操作性不够强，在执法实践中引发不少纠纷，亟待地方立法予以完善。为此建议地方法规作出如下规定：

民办学校举办者的变更，必须有正当的理由。学校的国有资产、受赠的财产以及办学积累属于学校所有，任何组织和个人不得以变更为由非法侵占。

共同举办的民办学校，举办者之间可以相互转让其全部或者部分举办权。民办学校举办者转让其举办权的，在同等条件下，其他共同举办者有优先受让权。

《江苏民办教育》2010年10期