教育计划与教育财政目标的激荡起伏

第二章　教育计划与教育财政目标的激荡起伏

1949年中华人民共和国成立后,新政府面临巨大的财政危机。另一方面,政府需维持新政权的稳定,又要表现出不同于旧政权的优越性,因而承担起大量的财政职责,加剧财政困绌。在缓解宏观财政危机的政策下,中国建立集权式的社会政治制度和严格的计划经济体制。中国传统封建财政是以“经制”规范一国财政,是一种定项定额、中央集权的财政体制。但传统封建财政的规模很小,民间拥有大量的社会资产。传统社会中,政府用少量、固定经费支持精英教育,而在政府能力触及不到的教育领域,民间社会在士绅带领下举办教育。1949年新中国成立后的十七年,中国逐渐建立中央集权的财政体制,与传统社会不同的是这一时期几乎全部社会资产纳入计划经济体制,民间拥有资产有限；在这样的宏观财政和经济环境下,国家对于教育事业发展有决定性的影响。

中华人民共和国成立后,随着生产资料公有制度的确立,开始实行计划经济。政府根据其制订的各种计划指标分配人员、土地、物质资源和资金。“教育建设逐步走上有计划按比例发展的轨道。”^[1]在计划经济体制约束下,政府是教育事业的计划者、管理者和举办者,主导和控制着教育资源的配置。

教育计划通常在形势分析基础上确定教育事业发展目标和方向,以及目标实施的支持系统。教育计划中的发展目标是确定教育事业发展的重点和方向；根据操作化程度划分,有原则性的、数量的、质量与数量完备的教育计划；根据与现实的契合度分,有激进的、缓进的、收缩的教育计划；根据教育内容分类,有初等、中等和高等教育计划,等等。教育计划中的支持系统尤其是教育资源配置计划与教育目标的契合程度,对于教育发展有直接影响。这种教育资源配置计划在某种程度确立了教育筹资方案,确立了教育财政目标。因而,仔细考察教育计划和其决策过程是判别教育财政体制的第一步。学术界对于政府行政目标的研究成果可谓层出不穷,如,奥尔森在《国家兴衰探源》一书提出不同集团的行动目标是不一致的,从而影响政府行为目标。^[2]如,林毅夫认为领导者有自己的偏好,领导者和政府的行为目标存在很大的不同。因此,深入到新中国教育计划的决策过程和变化过程,可以进一步明了教育财政制度运行的特点。