财政危机与教育财政政策（—）

第一节　财政危机与教育财政政策（1949—1952）

一、“以军事和行政开支为主”

新中国一经成立,就承受着巨大的财政压力；军费开支庞大,政府机构和管理人员增加,大量的军队干部和被“包下来”的旧政府人员都需要财政供养,因而财政十分困窘,经济出现通货膨胀。1949年全国财政赤字占支出的46%。1950年3月,政务院作出了《关于统一国家财政经济工作的决定》,规定统一全国的财政收支、物资调度和现金管理。同年6月,中国共产党七届三中全会确定要做好土改、稳定物价、调整工商业、肃清反革命、整党等八项工作,争取在三年的时间内,实现国家财政经济状况的根本好转,为计划经济创造条件。

周恩来总理在1949年底发表《当前财经形势和新中国经济的几种关系》一文,他指出1950年的概算以军事和行政开支为主。“第一,在整个预算中,军事费占38.8%。陆军开支每人每年仅合四千斤粮食,总共210亿斤。建设海军、空军的费用除外。第二,行政费占21.4%。我们的行政开支是不大的,实行供给制的每人每年平均1800斤至2000斤粮食,实行薪金制的每人每年平均4200斤粮食。现在还不能把供给制改为薪金制,原来是薪金制的也不能改为供给制。两者比较,收入是不平等的,但我们不能不要求实行供给制的同志多忍耐些,政府知道他们的家庭困难,也正在设法解决一些必须解决的困难。第三,经济建设和文教费用约占30%。”周恩来指出从预算的分配来看,开支主要用于支持战争,解放全中国,其次是用于建设,恢复生产。

1950年6月,中国人民志愿军秘密入朝。陈云提出财政收支原则为“战争第一,市场第二,其他第三”。1950年国家概算中的军费占政府财政开支43%,文教经费压缩至政府开支的4.3%。陈云指出过去五个半月中增加的主要项目是:（一）军费,包括作战费及未计入原概算的海空军费,增加了63亿斤。（二）经济建设投资,包括对维持私营企业的加工、成渝铁路的修建和水利的修建等,增加了25亿斤。（三）政府开支,增加了14亿斤。地方政府人员虽缩减了一百多万,但今年为克服各地的粮荒,不得已增加的运粮人员很多。另外,外交关系多了,支出也增大了。（四）社会救济,增加了8亿斤。（五）文教费也增加了。以上总支出增加了115亿斤。政府各项支出比例如下:军费占43%,政府开支占20%,经济建设费占24.5%,文教费占4.3%,社会救济费占3.4%,其他费用占4.8%。^[2]由于志愿军抗美援朝,为保障军事费用,预算不断调整,教育以及其他开支不断压缩。1950 10月,陈云提出财政减支对策,经济建设减支66亿斤；文教、卫生、救济费共减14亿斤；原拟增加军政人员津贴的计划取消,减支16亿斤；财务、外交费减5亿斤；战争和金融不稳定的局面下购粮储备已不可能,减支50亿斤。以上五项共减151亿斤。^[3]

教育部高层官员希望民众理解政府对于教育财政经费配置状况。1949年12月,教育部副部长钱俊瑞认为目前国家财政还很困难,但是我们是有办法、有希望的。各级教育工作者的生活是艰苦的,我们在可能条件下,应设法改善他们的物质和政治待遇。^[4]1950年5月,钱俊瑞解释:“为要普遍地推行以工农为主的人民教育,我们还缺乏必要的经费、教员和经验。但是随着财政经济情况的好转,随着整个国家建设的前进,这些困难是会渐渐克服的。”^[5]

二、“请教育部要计算一下”

1951年10月,政务院公布《关于改革学制的决定》。1952年初,中学、小学和高等教育出现私立学校国有化浪潮,需要政府投入的教育项目急骤增加。全部大学和部分中等教育机构公费,中学生和师范生享有人民助学金等,这些项目的实施都需要财政经费的支撑。但上述教育事业计划出台,没有规定明确的筹集教育经费方案,因而在实施时遇到经费问题。

1952年4月,政务院副总理兼财政经济委员会主任陈云在《关于财政经济问题的报告》一文中,分析财政状况与教育事业经费的问题:

其一,乡一级政府的经费不够开支。中央要管到区,区以下政府的经费中央不管,要靠20%公粮附加来解决。但是,这20%公粮附加不够开支,不够开支怎么办呢？上边又不管,办法就是摊派。这是发生摊派的一个重要原因。20%公粮附加不够开支,今后更不够。现在学龄儿童有一半或者百分之四十几没有进学校,将来要办很多小学校,小学教员就要增加,增加教员就要花钱,所以只靠20%公粮附加是不行的,就是正常的状况也不够用。况且处在革命时期,土地改革,镇压反革命,在农村中轰轰烈烈地进行。^[6]

如果乡村的开支由中央统筹以后,中央要不要贴钱呢？要贴的。贴多少？现在还没有算出具体数字来,大概少者要3万亿斤,多者要4万亿斤。为什么要贴？因为羊毛出在羊身上,如果中央不贴钱,乡村的财政还是要混乱的。

其二,大中学生的补助问题。全国大学生是15万人左右,现在每一个大学生补贴人民币6.5元,但是一个大学生只吃饭就要用八九元,因此6.5元的补助是不多的,今后要增加一点助学金。现在大概是这样规定,不管他的家庭是地主还是工人、农民,一起都补贴,补贴的数量大体上要使他们除了能够吃饭外,还有一点零用钱。这些大学生在不久的将来,都是我们国家建设中的技术人才。5年中估计应该有20万人毕业,参加我们的经济建设和文化建设的队伍。现在一个大学教职员管理学生的定额是3个,一个小学教员要管30个到40个小学生。大学生还要住房子,平均一个大学生需要建一平方米的房子,而且大学的房子不能像乡下,一平方米至少要花80到100元。总之,培养大学生是要用很多钱的,包括教员的薪水、新开大学建房子用的钱、勤杂人员用的钱在内,平均一个大学生每年要用一万斤粮食以上（一个战士只需四千斤）。我们花这样多钱是有好处的,为的是把大学办好,使这些大学生安心学习,毕业之后参加我们国家的各种建设。所以,6.5元是不够的。要提高多少呢？请教育部计算一下。

其三,全国的中学生有180万人。现在中学助学金的情况是:有的是20%,有的是30%,有的是40%,还有的是10%。平均每个人65斤粮食。今后应该怎么办呢？今后高中和初中应该有所区别,应该规定一个标准。国家可不可以把所有的中学生都包下来呢？不行的。因为如果那样做,所有的高小生就都要进中学了,那可不得了。现在小学生的情况是:全国学龄儿童有7800万人,上小学的只有3800万人,而且有很多小学生连五年级都读不上。这个问题我们也要管,要给他们建一些房子,请一些教员,不管不行。小学要管,中学要管,大学也要管,那末,要多少钱呢？总起来要60亿斤粮食。如果这样,那就产生了一个问题:是教育救国呢,还是生产救国呢？当然我们是要生产救国,生产的钱多了,教育才能够更扩大。苏联也是这样。我们现在教育的重心,首先应该放在消灭文盲上,因此现在中学只能是实行人民助学金的办法,同时这也是一个过渡的办法。^[7]

总之,陈云清醒地指出财政满足不了教育事业计划的要求,“小学要管,中学要管,大学也要管,那末,要多少钱呢？总起来要60亿斤粮食。”陈云提出教育部要“计算”和“规定”今后发展教育的经费和标准,是希望教育事业计划与教育财政资源相匹配。

1952年教育财政支出11.03亿元,占国内生产总值（GDP）的1.62%,是财政支出（不含债务）的6.27%。（见第75页表3－1）^[8]新中国成立初期,百废待兴,战事急迫；政府收入有限,支出事项繁多,以国际上通行的评估政府对于教育投入的努力程度的标准,即教育支出占财政支出的比例,中国当时处在一个相当低的水平上。