国民经济建设与教育财政政策（—）

第二节　国民经济建设与教育财政政策（1953—1957）

一、“社会文教经费也要适当控制”

1953年到1956年间,国家宏观财政形势逐渐好转,进入第一个五年建设计划时期。1953年2月,财政部部长薄一波十分明确指出“我们的国家预算是生产的预算,建设的预算”。并认为:“我们的国家财政状况所以日见巩固和进步,因为我们的国家预算收入,是以生产的扩大和国民收入的增加基础的。”^[9]1953年国家财政总支出中,国民经济建设占39.8%；国防费占34.2%（见第76页表3－2）。1953年度国家财政收支是以保证抗美援朝军费开支及大规模的国家建设经费开支为主。

1953年全国财政收支虽已平衡,但尚未稳定。时任副总理的邓小平在全国财政部长会议上回顾道:要把国家财政放在经常的、稳固的、可靠的基础上。今天国家财政是不稳固的,经不起重大考验的。我们要认识这种形势,要兢兢业业地改变这种形势。财政如何稳固,大家要研究,要谈清楚。过去的财政就是不稳固的。1950年全国刚解放,金融不稳定,财政不可能稳固；1951年抗美援朝,要打仗,财政也不可能稳固；1952年财政情况比较好；1953年过早地花光了总预备费,只好“搜刮”地方及中央各部门四十多万亿元,如无大问题,万事大吉,如出现大问题,即束手无策。^[10]

1953年初,中共中央宣传部长兼政务院文教委员会副主任习仲勋指出1953年实行“整顿巩固、重点发展、提高质量、稳步前进”的文化工作方针。随着国家财政逐渐好转,他乐观判断:现在的主要问题不是怕钱不够用,而是怕用不出去、用得不得当。同时他提出教育发展在“经费上我们要绝对控制,但人数上是相对控制,即在群众自愿的条件下,允许民办小学。”^[11]

1954年文教经费在预算中被列入适当控制之列。1954年邓小平同志在全国财政厅局长会议上指出地方财政工作要有全局观念:“财政部门是集中体现国家政策的一个综合部门,和其他工作一样,它必须服从总路线,即必须保证党在过渡时期总路线、总任务的实现。从控制支出来说,国家机关经费（包括行政费与军费）,毛主席规定,第一个五年计划末期不能超过国家预算总支出的百分之三十,社会文教费也要适当控制,以集中力量保证国家工业化和两个改造的实现。”^[12]

虽然1956年中央曾制订激进的十二年国民教育发展计划和第二个五年计划,但是在中央高层官员观念中,教育经费仍属控制之列。周恩来与邓小平一样,他引用毛泽东对于各类预算优先顺序的排列,在《第一个五年计划的执行情况和第二个五年计划的基本任务》一文中指出:从控制支出来说,国家机关经费（包括行政费与军费）,毛主席规定,第一个五年计划末期不能超过国家预算总支出的百分之三十,社会文教费也要适当控制,以集中力量保证国家工业化和两个改造的实现。

1956年全国财政收支相抵,支大于收达18.31亿元,这是新中国成立以来第一次出现较大的财政赤字^[13],主要原因是基建规模增大,职工工资调幅大,信贷差额大。1957年国家预算变得较为稳妥,中央降低教育发展速度,控制教育规模。国务院副总理兼财政部长李先念第一届全国人民代表大会报告:1957年社会文教支出中,初等教育和中等教育支出22.69亿元,为上年决算数的112.75%；高等教育支出6.36亿元,为上年的101.64%。1957年初等教育、中等教育支出和高等教育支出仍在增加。第一、中小学和高等学校支出中,教职员的工资占着很大的比重。第二、1956年各级学校招生较多,这些学生是在下半年入学的,只需要开支半年的教学费用,1957年却需要开支全年的教学费用。因此,1957年教育事业还只能根据提高质量、稳步发展的原则来安排。在这种情况下,大中学校招生人数将比去年有若干减少。

国务院副总理兼国家经济委员会主任薄一波于第一届全国人民代表大会上也指出要降低教育发展速度,他指出:国家用于教育事业的经费将逐年增加,计划安排的中、小学招生数,也将逐年有所增长。但是,国家的物力、财力有限,因此,教育经费和招生人数每年不能增加很多。各省、自治区和直辖市可以根据本地区的情况,在不增加国家拨款的限度内,组织各方面的力量,集体地或者个体地来办小学、中学或者其他的学校,是能够多招收一些学生进行学习的。

二、教育界更改教育经费计划

1953年6月,中央提出过渡时期总路线后,为集中力量保证国家工业化的目标,政府要求精减和节约教育经费。郭沫若和教育部检讨小学教育国有化的思想,提倡小学民办。

1953年10月,教育部、高等教育部计划财务司官员张健明确表示国家已投入很多教育经费,提倡节约教育经费。他指出:三年来,全国各级学校教育事业有了很大的发展,国家的教育经费支出也在逐年地增加着,其中尤以教育事业的重点——高等教育的经费增加最多,1953年新增加的经费相当于1951的二倍和1952年的一倍左右。1953年全国各级教育全部经费,就相当于万余架喷气式战斗机的价值。考虑到目前我们国家在开始进行浩繁的、大规模的经济建设,美帝国主义仍在阴谋重新挑起战争；今年农业生产方面,某些受灾地区秋收可能减产。在这种情况下,我们对于国家所拨付给我们的凝结着劳动人民血汗的教育经费,便必须以十分严肃的态度,力求节约地去使用。张健引用斯大林的话:“规定极严格节省的办法,积蓄为资助我国工业化所必须的经费,——这就是我们为达到恢复重工业和实现五年计划目的所应走的路。”张认为全国教育工作者,应节省能够节省的人力、物力和财力,使国家能够集中资金到重工业上,就会加速国家工业化的进程。^[14]

教育部长张奚若也表示相同的态度,在1955年第一届全国人民代表大会上,他指出:政府对人民教育事业的发展是十分关心的。国家拿出的教育经费并不算少而是相当多的。普通教育和师范教育的经费,占国家五年计划总支出的5.4%。每年教育经费占整个文化教育卫生经费的一半以上。1955年预算中“教育支出”一项的数字,比国民党反动政府统治时期教育支出预算最高年份（1946年）多28倍。美国在1952年至1953年度的社会文教支出预算仅占总预算的3.6%,^[15]而中国1953年的社会文教支出预算却占总预算支出的14.9%。教育经费如再要增加,不但是不可能,也是不应该的。为什么呢？因为社会主义工业化是我们国家在过渡时期的中心任务,而社会主义工业化的中心环节,则是首先发展重工业。这是社会主义建设的不可动摇的正确方针。如果再增加教育经费,那就势必要削减工业建设的投资,那就要推迟社会主义工业化的进度。这和国家过渡时期的总任务是相违背的,当然是不能允许的。^[16]

继专家和官员表态后,教育界制订切实的节约教育经费计划。1955年9月,在全国文教工作会议上,根据中央全面厉行节约的精神,代表们修订了文教部门后两年半的基本建设投资和经常费标准,初步估算,基建方面仅降低造价和面积定额两方面,各文教部门后两年半即可节约国家资金33000余万元。降低经常费的标准,可节约22900余万元。另外,削减事业计划尚可减少31000万元。公立小学可适当增收学杂费,现有小学生5100余万,按3000万人计,每人每年平均收3元,后两年即可解决小学经费1.8亿元。^[17]

政府因经济困难,节约教育经费,教育界人士自觉认同这一观点,很少就教育经费与政府讨价还价。表现之一,1957年4月,《人民教育》发文指出:“估计教育经费实际上要占国家全部预算的10%以上,这就大大超过了国家的行政经费,仅次于国防费。这怎能说政府不重视教育呢？现在政府为着节约经费支持生产建设。”“我们的教师、学生知道这种情况,当然不会一定要求国家用缩减生产建设的办法来使学生完全升学,因为没有工农业生产发展也就没有教育的发展,也就没有我们今后的美好生活。”^[18]表现之二,1957年8月,《人民教育》发表《普通教育“办糟了”吗？》,文中指出:第一个5年计划中,国家用于普通教育事业的经费达90多亿元,平均每年增长15.6%。在解放初期,国家各项建设尤其工业建设都需要发展而资金积累不多的情况下,这些投资已不能算少了。正由于这些经费的保证和各方面的努力,才使得普通教育获得空前的发展,这在旧中国也是不能想象的。^[19]表现之三,1957年10月,张健在《我国高等教育是越办越好了》一文中指出:1952年到1957年的6年内,我国一般的高教经费共计28.4亿。旧中国由1928年到1946年把每年用在高等教育的经费加起来,19年内共计投资2500亿元伪币。按每年币价和物价比较共计折合人民币5.8亿元。新中国成立后平均每年的高等教育经费等于新中国成立前平均每年的高等教育经费的16.5倍。^[20]

三、教育经费决算少于预算

1953年、1954年和1955年连续三年文教决算经费少于预算经费,这一状况与整体财政决算少于预算一致,并不是教育上出现特殊状况。当时政府强调厉行节约,鼓励预算结余。

1953年9月,陈云指出:减少支出方面,重点放在军费、行政费、文教费、经济建设费上。所有这些经费,不论中央跟地方,统统都要减少,一律都要修改原来的预算。^[21]他强调需要解决的民生问题还很多。公务人员、教职人员、工人、技术人员的工资都不高,房子还不够,学校也还不够,部分儿童进不了小学,小学毕业以后进不了中学,这些都是需要解决的问题。^[22]政务院副总理兼财政部部长邓小平在1954年中央人民政府委员会会议上发表《关于一九五四国家预算的报告》,指出“1953年预算执行的结果,经济建设费、社会文教费和行政管理费的支出,比原预算为少。这是因为这些项目中,某些数字原来编列过大”。1953年教育支出19.25亿元,占GDP的2.34%,是财政支出（不含债务）的8.78%。

1954年国家开支的教育经费仍比预算要少。国务院副总理兼财政部长李先念在第一届全国人民代表大会上指出:“1954年国家决算中,社会文教事业支出345051万元,为预算数的94.31%”。增产节约运动在其中起一定作用,他指出:“浪费现象在文教事业中也存在着。除了基本建设中的学杂费以外,许多高等学校还有行政职工过多和设备购置费用不严的缺点。哈尔滨工业大学在库房存放着80多台车床和仪器两年没有安装,却又买进一批不该做实习用的精密的车床和仪器。”当时开展增产节约、反对浪费和贪污的群众运动,各学校每年要在党组织领导下有准备地召集一次适当范围的群众大会或群众代表会议来讨论本单位的财务状况和浪费现象。^[23]

1955年国家教育经费决算仍少于预算,社会文教支出只达到原预算的82.82%。因而,1956年第一届全国人民代表大会收到代表提案176件,其中属于科学、文化、教育、卫生方面的54件,主要针对1955年社会文教结余较多的问题。对此,国务院副总理李先念解释:之所以教育经费决算少于预算,从宏观上是1955年国家整个决算支出比预算少支出了约1.59%,这主要是各部门各地方厉行节约、反对浪费的结果。在基本建设方面,根据1955年对3280个较大的建设单位的统计,节约的资金约达10亿余元,比原投资计划减少了16.1%。由于文教卫生部门改进了定额,降低了开支标准,缩减了开支,国防部门认真地清理了历年积余,缩减了开支,这两方面的费用有显著的节减。^[24]因而与整个形势相应,1955年的社会文教支出只达到原预算的82.82%。除此之外,李先念还承认教育经费不足,妨碍教育事业的发展。他指出:除了由于文教部门合理地改进定额、节约开支等因素以外,还由于一部分工作制度规定得不尽合理,致使预算资金不能及时地调剂使用,妨碍了许多问题的解决。李先念举例说明:如在许多学校、文化事业单位和科学研究机关有些应当购置的设备没有购置,有些应当修建的教室宿舍没有修建,有些应当而且可以解决的困难没有解决。对于少数民族地区文教卫生事业的特殊需要,也有照顾不够的地方,等等。1956年6月,预算委员会主任刘澜涛对教育经费结余回应:根据预算委员会对1955年社会文教经费结余进行审查,原因是1955年基建削减项目,降低造价,一部国外订购设备没有按时到达,结余28200万元；削减招生计划,结余10300万元。^[25]1955年,国家预算内用于教育基建投资比上一年下降。（见第77页表3－3）

1956年激进的教育计划促使教育决算超过预算,这一年财政决算也超出预算。1956年财政收支相抵,支大于收。1957年6月召开的第一届全国人民代表大会第四次会议上,国务院副总理兼财政部长李先念在《关于1956年国家决算和1957年国家预算草案的报告》一文说明1956年各类支出的情况:文化、教育、科学、卫生等支出40.2亿元,为预算的115.67%。