高等教育的发展计划

第一节　高等教育的发展计划

1949年后,中国逐渐实行计划经济和中央集中统一行政领导,高等教育而不是普及教育成为国家教育计划的核心部分。新政权成立初期面临最紧迫的任务是巩固政权和发展经济,政府一方面须建立新意识形态,另一方面,需培植新中国的行政干部和技术干部,这两项任务须由高等教育参与。在财政危机的压力下,以工农为主的教育理念只能部分嵌入于教育体制中,而不可能以大众基础教育取代高等教育,成为国家财政支持的核心部分。

从教育财政角度分析高等教育计划,高等教育事业计划与教育资源配置是否相称是一个重要层面。从这一角度分析可以发现教育计划存在不同类型,没有资源保障的计划只是名义计划,名义计划只能满足幻想；没有明确教育事业目标或没有明确教育资源的计划是一个不完整计划,不完整的计划在执行过程中将引起混乱和失序。当这样的非理性高等教育计划出台,应该进一步追问计划后面的现实因素。

一、1949年到1953年的高等教育计划

国民经济恢复时期,高等学校逐渐纳入国家统一和集权的行政计划,政府通过行政计划推进全国高等教育快速发展。

1949年5月10日华北高等教育委员会制定了教职工薪给暂行标准。新中国成立后,对于高等教育的教师、学生、校舍等教育投入要素,政府相继设定相关标准。1949年12月,政务院决定成立中国人民大学,这是教育部成立后做出的一项高等教育计划,目标是培养新中国建设干部。1950年华东军政委员会、东北人民政府、华北地区政府开始统一计划招生。1950年6月22日,中央人民政务院规定政府负责高等学校毕业生分配工作,并对毕业生见习期待遇和毕业后的待遇作出规定。1950年6月,教育部部长在第一次全国高等教育会议的开幕词指出,新中国高等教育首先为经济服务。高等教育“逐步走向计划化”,教育部对于公立的高等学校在方针、制度、设置计划、负责人任免、课程教材及教学方法等方面,都应负有领导的责任。^[1]统一和集中领导成为实现高等教育计划发展的基础。

招生计划和建校计划成为高等教育计划最重要的部分。1951年5月,教育部部长马叙伦在政务会议确定1951年高等教育计划:每一大行政区办一所师范学院,每一省或两三省办一所师专,分别培养高级中等学校师资。加强中国人民大学、哈尔滨工业大学和北京师范大学的工作。全国高等学校拟招生3.5万名。^[2]1951年郭沫若在政协会议上指出:在五六年内,全国经济建设约需高级技术干部和管理干部15万人左右,高级师资1万余人。今年高校毕业人1.7万余人。^[3]1951年11月,教育部部长马叙伦在政务院政务会议上的《关于全国工学院调整方案的报告》,指出1952年全国高等学校拟招收新生5万名,其中工学院2.95万名。但是1952年全国高级中学毕业生只有3.6万名。^[4]

1952年进行大规模的高校院系调整,私立高校在中国消失。中央政府对于高校的控制能力日渐加强,以中央政府为主导的高等教育计划化发展渐趋成型。1952年教育部副部长曾昭伦指出:“中国的经济,即将走上计划化。计划化的经济,必须有计划性的教育与之配合,使建设所需干部,在质与量上得到及时供应,方能及时完成。”^[5]

二、1953年到1956年的高等教育计划

1953年至1957年,中国进入“一五”计划时期。“一五”计划以重点项目为中心,开始重工业化的进程；重工业发展需要资金,国民经济由劳动密集型的增长方式向资本密集型转变。高等教育计划配合重工业发展,以培养工科为主和以技术知识为主的人才。高等教育发展的计划性逐渐增强,高校招生计划在专业上逐渐细化,高等教育不仅有年度计划也有长时段计划。

随着国家集中计划管理模式确立,高等教育部长马叙伦强调高等教育计划的重要性,他指出:从无计划到有计划、到按照计划办事,从盲目发展到根据需要与可能条件按照一定比例发展,这是一个新课题。

高等教育为经济建设和工业发展服务的目标渐趋明确。1953年1月,政务院文化教育委员会习仲勋副主任在大区文委主任会议上关于《1953年文化教育工作的方针和任务》的报告,指出教育是文教工作的重点,教育工作的重点乃在高等教育。高等教育的中心问题是要给国家工矿交通建设培养出大量合格的技术干部。^[6]同年2月,马叙伦部长在《高等教育的方针、任务问题》一文中,指出高等教育的方针是高等教育服务于经济建设。经济建设的重点是工业,工业的建设重点是重工业。我国高等教育和中等技术教育应以培养高等和中等的工矿交通等技术人才为首要重点,其次是培养师资。^[7]同年9月16日,郭沫若在中央人民政府委员会第27次会议上做《关于文化教育工作的报告》,报告指出要大力整顿和办好高等学校和中等学校,有效地为国家培养经济建设人才。郭沫若引用毛泽东的话语,“随着经济建设的高潮的到来,不可避免地将要出现一个文化建设的高潮。”郭沫若将此引申为:文化建设跟随经济建设,而不是跑到经济建设的前头。^[8]郭沫若这一引申表达的信号即是经济建设优先于教育发展。

高等教育的年度计划激进性明显。1953年全国高校计划共招新生7万人,其中,工科招生3万人,占招生总数的42.86%；高等师范招生18300人,占招生总数的26.14%。^[9]1954年高等学校计划招生9.4万人,当时高中毕业生只有7万人,高等学校师资力量出现不足。^[10]一年过后,高等教育计划冒进现象引起关注。1955年杨秀峰在学校教育工作座谈会上的报告指出:高等学校学生数达25万人,增加最快的是工科学生。现在工科学生有9.61万多人,占整个高等学校学生数的37%强。按苏联经验和中国国家工业化的需要,应该达到40%,现在还不可能。我们原来计划到五年计划完成时可以达到39%或40%,所以现在达不到。清华大学教师中助教占65%,这当中有提前毕业的和专修科毕业的。^[11]

由于高等教育发展过于迅猛,1956年高等教育部部长杨秀峰指出高等教育的教师和生源不足。1956年全国高校学生招收16.3万人,在校学生将达38万人,比1955年增长32%,业余高等学校不算在内。从各种条件看,最大的困难是师资力量不足,生源在四、五年内困难也很大。^[12]1956年林枫指出:从解放到今天,我国高等学校的毕业生已达30万余人,这比新中国成立前54年间的高等学校毕业生总数还多。^[13]然而学生增加迅速,师资补充的速度缓慢,师资质量难以与20世纪上半叶相比。他指出以高等工业学校为例,教师中有68%是从学校毕业不久或提前毕业的助教。

随着国民经济第一个五年计划制定,推进高等教育的五年计划也同时出台。1955年7月30日,第一届全国人大二次会议通过《中华人民共和国发展国民经济的第一个五年计划（1953—1957）》,计划在5年内高等学校以发展高等工科和综合大学理科为重点,新设高等学校60所,到1957年达208所高校。1957年中国科学院所属研究机构将达51所,比1952年增加23所。从1952年到1957年合计招生数54.33万学生。^[14]这一计划以具体精确的数据规定五年内高等学校和专修科的招收新生人数、毕业学生人数、1957年在校学生人数及其百分比。高校平均每年招生10.8万人,这是一个稳健的发展计划。

1956年9月,《中国共产党第八次全国代表大会会发展国民经济的第二个五年计划（1958—1962）的建议》计划:高等教育以发展工科和理科为重点,并且积极地发展师范和农林科,适当地发展其他学科。1962年高校在校学生要求达到85万人。^[15]在这个“二五”计划中,高校招生人数估计每年将达21万人,相比于“一五”计划增加一倍。

三、1957年到1961年冬的高等教育计划

这一时期,中央下放办学权利,不再统一规划各地区高等教育发展；中央财政不提供相应的经费支持,要求高校经费自给,并且鼓励发展低质量高等学校。高等教育计划的建校数量和招生数量不断创造新高,“大跃进”特征明显。

1957年政府忙于知识界的反右运动,没有更新高等教育发展计划。1957年秋,毛泽东明确批评反冒进倾向,高等教育计划的激进态势逐渐明显。1958年4月,陆定一在全国教育工作会议上指出:我们要在5年内普及初中,普及高中和普及高等教育。起先每个省办几个高等学校,以后每个专区都办几个高等学校,再以后,每个县、每个乡,凡有条件的都办起来。办高等学校也没什么神秘,“不要害怕”。交通大学现在是个了不起的工业大学。但当它开办的时候,校长是个翰林,他对工业什么也不懂。河南有一批高中生,依靠水利局的干部,办了一所民办水利学院。^[16]

1958年6月,刘少奇也以乐观的方式展望高等教育的发展:将来势必每个县有一所大学,准备十年达到这个目的。现在是否给每个县派一个、两个或几个大学生,这样学校就可以办起来了。世界上第一个办大学的总不是大学生吧？现在有一个大学生,大学就应该好办了。一个县,既办了大学就要办高中；既办了高中,就要办初中；既办了初中就要普及小学,“迫着你这样做”。^[17]

中央高层官员对于大学形象的描述是政策变动的先兆。1958年9月19日,《中共中央、国务院关于教育工作的指示》指出:“争取在15年左右的时间内,基本上做到使全国青年和成年,凡是有条件的和自愿的,都可以受到高等教育。我们将以15年左右的时间来普及高等教育,然后再以15年左右的时间来从事提高的工作。”^[18]历史学界和教育界通常认定这是教育大跃进的典型文献。

一年以后,激进高等教育发展计划的问题逐渐暴露。陆定一由倡导“不要害怕”的态度转变为疑虑和焦虑。1959年1月12日,陆定一指出:我在八届六中全会上讲了话,谈到我国教育事业的展望。传出去了,有些误传。这完全是我个人的意见。将来全日制学校的学生占全国劳动力的成分之几十。主席说是否可占全国劳动力的1%,以全劳动力占全国总人口1/4估计,1%约有150万人,即占全国总人口的0.25%。这个问题将来究竟应该怎样,还可以进行讨论,现在还不忙。这只是一种看法,大家完全可以重新考虑,甚至可以驳倒。在全国实行3小时工作日的时候,我想这0.25%的全日制学校就可以取消了。^[19]3月1日,陆定一对高等教育计划的反思和犹豫更显而易见。陆定一指出:在23000万人中间怎样达到普及高等教育？我们现在还不知道怎样做。23000万不是230万,也不是2300万。“我们讲15年普及高等教育,这个话怎样？是不是讲了这个话犯了错误？这件事苏联办了几十年都没有办到。”^[20]

与陆定一对当时中央最激进高等教育计划的焦虑相反,时为教育部部长的杨秀峰颇为冷静,他以第二个五年计划的指标为分析对象,客观地指出1959年高等学校在校学生达到81万,连同业余高等学校30万人,教育部门已经超额完成第二个五年计划中85万人的指标。^[21]1959年中央出台的招生计划与1956年制订的“二五”计划没有太大提高。中共中央指示:1959年全国全日制和半日制的高等学校招生计划,共计招生43.7万人,其中全日制招生25万人,工科在全日制学生中占39%；全日制高校需补充师资1.7万多人。^[22]

与中央文教高官陆定一所处的政治地位相似,陆定一力图在毛泽东指示和教育部高等教育招生计划之间左右逢源。陆定一的观点摇摆不定。1959年他指出:明年高校在校学生将达90万,今年81万,明年毕业13万。最近听说全国劳动力是2亿,到底全劳力人数该怎么算法,请二办、教育部去算一下看。如果是2亿,1%就是200万。总之,全日制高等学校发展到在校学生人数占全劳动力的1%。实际上,1958年全国办了600所高等学校,教员、设备、校舍都很紧张。大概今年“有20万学生,少了一点,只占2亿人的1‰。将来要发展1000倍的。”^[23]高等教育大发展趋势在持续,几个月之后,陆定一完全倒向激进发展高等教育的一边。1959年11月,陆定一在全国文教书记会议上道:红专大学,右派很反对,“屁个大学！”我们讲过,办上三年、四年、十几年、二十年,总能办成个大学。底下高兴怎样叫,就让他叫。明年高校招生27万。^[24]基层新建组织即人民公社成为高校发展的平台和依托。1960年3月,陆定一在省市委文教书记会议上提出以帮助重点学校办新分校的方法普及高等教育。“主席讲过,今年帮它办一个班,明年办成一个系,后年办成一所学校。我看是要有这种办法。现在我们高等学校还不够,苏联有900多所学校,我们现在不算业余的是800多所。还要翻一番,如果将来每个农村人民公社办起大学以后,办它24000所,连城市人民公社的就有3万所。”^[25]

四、1960冬至1965年的高等教育发展计划

由于经济危机,财政赤字,民众生活困难；高等教育发展指标下降,学校压缩、教师精减、招生数减少。政府强调教育与经济发展相适应,强调高等教育质量问题,强调实施重点学校政策。高等学校年度招生计划由1959年招生25万全日制学生减至1962年的12万,直到1964年才小幅回升。

1960年冬,教育界开始反省激进高等教育计划的危害。其一,反省新建院校的质量。11月,国务院文教办主任张际春在全国文教工作会议上指出:为了大办大学,戴帽子的学校不少,中专戴上大学帽子的很多。据某部自己的检查,15个高等学校中,其中10个是戴帽子起来的。1961年一般应停止新建院校。北京90所大专将减少到51所。^[26]其二,反省超指标的发展。同年12月,教育部部长杨秀峰指出教育和经济基础的关系,教育一方面积极去适应和满足经济建设发展的需要而培养人才,另一方面又不应该超过经济发展水平所提供的可能而过多地占用劳动力。他引用毛主席在1959年的第二次郑州会议上的讲话:“文教事业的发展,应当注意不占用过多的劳动力。”他检讨了教育部的错误:在考虑教育事业发展计划的时候,对这个有严重意义的问题,可以说过去就没有考虑过。因此,这几年来教育事业的发展偏快了,占用劳动力过多了。1960年上半年全国学校教职工人数增加到367万,占全国劳动力的1.14%,连同当年16周岁以上在校学生计算共占劳动力4.22%。杨秀峰和陆定一对于教育发展与劳动力关系的衡量指标的理解不同；杨秀峰将教职工和16周岁以上学生人数合计衡量其占劳动力人口的比例,而陆定一是计算全日制高度学生人数占全劳动力的比例；杨秀峰明显地改变了原来的指标。其三,检讨高等教育过渡发展原因。杨秀峰认为大城市高等学校集中多了一些。他提出整顿“五风”:浮夸风、共产风、命令风、瞎指挥风、干部特殊风。关于“浮夸风”,在教育事业的发展方面,不顾条件、贪多、贪大、贪洋之风相当严重,如几年来高等教育发展计划指标已偏高,超过可能条件,而又层层加码,建校贪多,滥收学生,降低了质量,有的名实不符。这样做的结果,不能保证质量,学校不能巩固,给自己造成了困难,甚至造成人力、物力的浪费。有的高等学校规模贪大,不顾条件增设很多专业。基本建设标准越来越高,追求形式,也是一种浮夸风气。^[27]

1961年后,高等学校进入关停撤改的执行阶段。1961年初,中央文教小组指出在现有1197所高等学校中,1960年新建的有356所,其中很多条件很差,应分别合并、撤销等。^[28]同年4月,教育部对于北京地区高等学校及中等专业学校进行调整,计划结合北京地区现有高等学校和中等专业学校的不同情况,进行统筹安排。采取定,定发展规模；缩,缩小发展规模；并,与他校合并；迁,全部或部分迁离北京；放,下放北京市领导；停,停办；等等不同方式进行调整。^[29]同年8月,全国高等学校及中等学校调整工作会议,决定削减教育经费。会议指出:根据中央指示,教育经费应当逐步恢复专款专用,除教育事业内部可以相互调剂使用外,不应该移作他用。各地中、小学的杂费收入,仍应作为预算外特种资金由教育行政部门统一掌握使用,不得抵扣教育经费预算。各级教育行政部门必须认真地贯彻执行勤俭建国、勤俭办学的方针,协同财政部门加强监督检查,保证完成削减教育经费30%的任务,充分利用现有资金,做到少花钱、多办事,把事业办好。^[30]

1961年高等学校招生计划进一步缩减。教育部决定1961年高等学校计划招生16.23万人,中等专业学校招生17.6万人,普通高中招生44.8万人,普通初中招生224万人。全国重点学校招生4.1万人。教育部提出今后3年,应当继续缩短教育战线,压缩城镇中等以上学校在校学生人数。今后3年每年招生指标,高等学校基本保持在16万～18万人的水平,中等专业学校保持在28万～34万人的水平,高中保持在45万～50万人的水平,全日制初中保持在250万～280万人的水平。^[31]

然而,不一致音符仍然存在,1961年毛泽东仍对江西共产主义劳动大学加以赞赏,提倡举办“不要国家一分钱”的大学。

终究,精减高等教育规模是大势所趋。1962年5月,林枫指出1962年大专院校只招生12万。高等教育整改措施是:压缩规模,精简人员,提高质量,合理布局。调整是减少学生,精减是减少教职工。在5～10年内,大学招生保持在十二三万左右。^[32]教育部党组进一步调整教育事业和精减学校教职工,认为1958年以来我国教育事业由于发展过快,规模过大。特别是1960年各级学校的校数和学生数大幅度增长,使教育事业的发展规模超过了国民经济的负担能力,特别是超过了农业生产水平,也影响了教育事业质量的提高。1962年调整后保留高等学校数400所,比1961年减少445所。《1952—1962年全国各级学校学生数》显示1961年高等学校在校学生数94.7万人,1962年暑期后计划降为80万人。^[33]（见表5－1）

随着国家经济和财政复苏,1963年11月,杨秀峰提出根据李富春副总理报告的精神和规定,1964年将适当增加高等学校的招生数。^[34]

表5－1　全国高等教育规模（1949—1965）^[35]

续表

总之,新中国成立后高等教育计划逐步深化,这种深化意味着政府对于高等教育管制的加强。当民间的社会力量逐渐消退之时,高等教育受制于行政关系内部的权力系统、意识形态系统和价值系统的支配。经济学者提出新中国成立初期作为新兴社会上层建筑的政治权力往往超越经济基础并控制着经济体制,是权力型计划经济发展。^[36]高等教育计划也深受政治权力的影响,在政治权力的影响下,高等教育计划起伏波动。新中国成立后,高等教育计划发展模式从渐趋成型,逐渐演进为以计划快速和激进地推行高等教育,再到高等教育计划紧缩,这种历程说明高等教育发展有其自身的规律,因种种原因造成的高等教育计划与现实的差距,终究须以计划再次调整为归。新中国成立后的高等教育计划的决策权在中央,“大跃进”时期,地方只是在中央默许和纵容下,大力发展低质量的高等学校,如红专大学。高等教育计划以建校计划和招生计划为重心,缺失高等教育质量标准；这种追求规模和数量发展为主的计划,导致这一时期高等教育规模发展超出国民经济和国家财政的承受能力。