初等教育财政制度发展

第二节　初等教育财政制度发展

新中国成立初期我国教育经费支出逐年增加,但小学教育经费的支出在作钟摆运动,在人民—国家—人民之间转移。到“大跃进”时期,在国民经济发展战略的影响下,国家预算内教育经费的支出大大减少,教育被边缘化,体现出“先经济后教育”的战略思想。在“多快好省地建设社会主义”口号的激励下,小学教育也走着以“省”为主的“多”与“快”的发展道路。

一、小学教育财政管理体制的变迁

新中国成立后,我国的教育财政投入体制也与计划经济体制那样,在中央高度的集中控制之下。教育经费列入国家预算,由国家财政统一列支,实行统一领导,中央、省（直辖市、自治区）、市、县分级管理的体制。

第一阶段,“大跃进”之前。从1950年到1953年,实行中央统一财政,三级管理体制,即中央、大行政区、省三级。1950年3月,政务院《关于统一管理1950年度财政收支的决定》规定:由中央直接管理的大中小学经费列入中央人民政府预算,由财政部掌管,按全国收支概算逐项审核开支。各大行政区、省市管理的县立中学以上教育事业费,分别列入各大行政区及省市预算内开支。乡村小学的教育经费,可由县人民政府随国家公粮征收地方附加公粮解决,但额度不得超过国家公粮的15%。各城市的小学教育经费,可征收城市附加政教事业费解决。1953年,取消了大行政区,同时建立了县（市）一级财政,构成了中央、省、县（市）新的三级财政。在这种教育财政体制下,小学经费的开支都按照其行政隶属关系“纵”向划分,即“谁主管,谁开支”。到1954年9月,中央决定实行“条块”结合,以“块块”为主的教育财政管理体制。

第二阶段,“大跃进”时期。1958年,为改变过去中央与地方财政关系上“以支定收,一年一变”的体制,国务院颁布《关于改进财政管理体制的规定》,实行“以收定支,五年不变”。这一改革扩大了地方的财权,调动了地方的积极性,有利于地方根据本地区的实际情况统筹安排经济建设和文化教育事业。但这一带根本性的改革因“大跃进”运动的冲击,实行一年就被迫终止了。按照1958年9月通过的《关于进一步改进财政管理体制和改进银行信贷管理体制的几项规定》的要求,1959年和1960年,实行“收支下放,计划包干,地区协调,总额分成,一年一变”的财政管理体制。在农村掀起人民公社化后,农村的财贸体制进行了改革,推行“两放、三统、一包”的体制。“两放”是指放人员、放资产；“三统”是指统一政策、统一计划、统一流动资金的管理；“一包”就是包财政任务。国家在农村中的税收、事业收入、地方附加收入等,统一计算,扣除原来由国家开支的行政费和事业费（包括乡干部、小学教员等人员的工资和教育、卫生等事业的费用）,由公社按收支差额包干上交。经过几次财政体制的改革,教育财政体制也发生很大的变化,地方在文教事业上的投入占有更大的份额。这样,国家就将原来由其负担的教育事业交给了地方,教育的投资主体由国家变成地方,形成地方为主、国家为辅的教育经费投资格局。

为了配合教育财政体制的改革,国家对教育事业的管理上也采取了一项重要措施,即上文提到的下放教育管理权。《关于教育事业管理权力下放问题的规定》中提出,“小学、普通中学、职业中学、一般的中等专业学校和各级业余学校的设置和发展,无论公办或民办,由地方自行决定。”^[25]

“大跃进”期间,国家财政要集中保证重点建设,不能拿出更多的资金来发展教育,教育经费的短缺与教育事业的发展始终是一对矛盾。这引起了中央领导的关注。1958年5月30日,刘少奇在中共中央政治局扩大会议上的讲话中就曾提到:“我们国家不怕知识分子多,不怕学校多,而怕学校太少了。当然,有个经费问题,办那么多学校,国家拿不出那么多钱。”因此,要“组织群众集体办学,……不只是民办小学,而且民办中学”。^[26]陆定一也说,若只许国家办学、只许办全日制的普通学校,“我国要想普及中小学教育就很困难,要想普及高等教育就毫无希望,因为国家无法负担这笔庞大的经费,而且生产也会大受损失”。随着教育管理权力的下放,为了弥补教育经费的不足,各地学校的勤工俭学运动也广泛开展,并且这些勤工俭学的生产计划都被纳入地方的生产计划。9月19日,中共中央、国务院发出《关于教育工作的指示》。《指示》要求,为了多快好省地发展教育事业,“很快地普及教育,应当大量发展业余的文化技术学校和半工半读的学校,因为这种学校可以全部或者大部解决自己的经费,很少需要或者不需要政府的帮助”。各级学校“必须坚持勤俭办学的原则。把学校的经费用于教学,用于生产,尽量减少用于对改善教学工作无关和增加与生产无关的项目的经费”。^[27]在财政管理上由于实行了预算包干,经勤俭办学、勤工俭学节省下来的资金可以留给单位或由教育主管部门统一安排使用,不再缴回财政部门。这些资金主要用做生产资金或扩展事业,不用于公共福利和给予个人。1960年财政部、教育部颁发的《关于人民公社社办中小学经费补助的规定》指出,人民公社举办的中、小学应在力求自力更生的基础上,采取多种多样的经费筹措办法:“从公益金中抽一定的比例；向学生收杂费或分摊工分；用学生参加生产劳动的收入解决等。”^[28]这样,就把教育经费的承担主体由国家推向集体与个人,其主要来源是大队及生产队的公益金。

第三阶段,“大跃进”之后。“大跃进”时期经历了规模迅速膨胀的小学教育,在遇到严重困难的国民经济之后,不得不正视教育经费稀缺的局面。在这种意外情况下,只能采取压缩开支的手段来维持来之不易的成果。勤俭办学是国民经济计划调整时期的总特征。

1961年2月,中共中央批转的中央文教小组《关于1961年和今后一个时期文化教育工作的报告》中提出要勤俭办文化教育事业。这一时期,小学教育经费随着国家财政支出的大幅度减少而急剧下降。这一时期普通大、中、小学学生每年人均教育经费数表明小学教育经费的增长更为缓慢。以1962年和1965年为例,1965年国家财政用于教育的资金比1962年增加27.9%。同期大学生每年人均教育经费由645.10元上升到917.68元,涨幅高达42.3%,中学生每年人均教育经费由78.71元上升到88.89元,涨幅为12.9%,而小学生每年人均教育经费则由18.70元仅上升到19.96元,涨幅只有6.7%。^[29]

以小学基本建设投资情况来说明这一时期小学教育经费的变化。1961年,国家共投资2800万元进行小学基本建设,只相当于1960年6186万元的45.3%,1962年又减少到1922万元。^[30]这两年国家对小学基本建设投资分别占国家对教育事业基本建设投资总额的14.0%和20.6%。从1963年起,国家对小学的基本建设投资有所增长,三年中投资额占国家投资总额的29.5%,在一定程度上为小学教育的发展提供了必要的物质支持。

受国家财政能力限制,在无法从财政上满足小学教育经费需求的条件下,为保证小学教育拥有最低限度的运转经费,只好在开源上多做些文章。其中最主要的方式,是把小学教育投资的责任向下层转移,作为独立核算单位的生产大队,也被要求承担部分教育经费的责任。在《关于1961年和今后一个时期文化教育工作的报告》中,中央规定专、县以下的公立小学投资,应该由地方自筹资金适当解决,社办教育在财政预算中给予适当的补助。

为解决小学教育经费的燃眉之急,农业税附加的一部分被划归为教育经费。1962年1月,教育部、财政部对1959年11月国务院批转的《关于进一步加强教育经费管理的意见》作了几点补充,要求省、市、自治区应在农业税地方附加中划出一定的款额,作为对农村公办小学的重点修缮和民办教育事业补助之用。1963年2月,财政部、教育部又联合发出《关于教育事业财务管理若干问题的规定》,提出县、镇和农村公办小学必需的校舍维修和课桌椅补充,可从农业税附加中解决一部分。对于城市小学的房屋修缮,除在学校的修缮费或房租收入中解决外,不足部分由各地在安排市政维护费时给予酌情补助。1964年初,中共中央、国务院转发教育部《关于中小学教育和职业教育七年（1964—1970）规划要点（初步草案）》,提出各地要在经济条件可能的情况下,从地方财政收入中适当安排一部分款项,作为小学教育经费。这些文件虽在作保障小学教育经费的努力,但都没有一个确定的指标,文件中“划出一定的款额”、“适当安排一部分款项”等语焉不详的措辞,在为地方增加执行政策的灵活性的同时,也为小学教育经费的拨付不足埋下了伏笔。地方领导拥有了足够的弹性空间,在此他们可以游刃有余地对小学教育经费进行调配,任何一个可以给出理由的经费需求都有可能挤占小学教育经费。

1961年开始的教育调整工作,教育经费投入要削减30%。为维护小学教育的稳定,中央强调教育经费应逐步恢复专款专用,并且小学的杂费收入,不得抵扣教育经费预算,仍应作为预算外特种资金由教育行政部门统一掌握使用,年终结余继续使用,不上缴财政。但这并没有很好地解决小学教育经费经常被挤占、被挪用情况的发生。1962年,经济条件较好地区的农村公办小学杂费收取,采取酌量增收杂费的措施,增收部分每人每年以不超过2元为宜,困难户的子女可以免收。1964年,中央再次重申小学杂费的收取,应结合当地经济情况和群众的负担能力,标准不宜过高,对有困难的工人子女和贫、下中农子女适当减免。

在小学教育的调整工作中,部分公办小学被改为民办公助,这在一定程度上减轻了中央的财政压力。为缓解小学教育经费仍然不足的矛盾,中共中央批发教育部党组《关于进一步调整教育事业和精简学校教职工的报告》提出,把部分公办小学教职工的口粮下放,由国家负担改为地方负担。“有条件的地方,农村公办小学一部分教职工的口粮,经人民同意和省、市、自治区人民委员会批准,可以改由公社或生产大队按照国家销售价格供应,不再吃国家的商品粮。原口粮标准不要降低,如有差额,由国家补助。”^[31]

二、民办小学教育政策

新中国成立之初,政府就十分重视群众办学。1951年5月,马叙伦部长在政务院第85次会议上所作《关于1950年全国教育工作总结和1951年全国教育工作的方针和任务的报告》中指出:1950年在农村实行鼓励群众办学的政策,大大提高了群众办学的积极性。该年民办小学在校生662.3万人,占全国小学在校生总数的22.9%。在第一次全国初等教育与师范教育会议上,就提出应鼓励和发动群众办学。该年我国民办小学有较大的发展,在校生达1426.1万人,占全国小学在校生的33%。1952年11月,教育部发布《关于整顿和发展民办小学的指示》,指出发展小学教育的方针是政府有计划地增设公立小学,同时允许群众在完全自愿的基础上出钱出力有条件地发展民办小学,并制定了民办小学的发展三原则,即:必须在自愿的基础上,按照公平合理的原则筹措经费；应着重在经济比较富裕和失学儿童较多的大村；必须有计划、有领导地进行,不能放任自流。经过这一调整,民办小学减少了很多。1952—1957年间,民办小学在校生所占比例只有2.9%～7.8%。1953年,政务院发布的《关于整顿和改进小学教育的指示》中再次提倡民办小学,充分发挥人民群众的办学积极性,同时也允许群众和工商业家继续兴办学校。1955年又鼓励工矿、企业自办中、小学和幼儿园。1956年1月下旬,毛泽东召集最高国务会议,讨论《1956—1967年全国农业发展纲要（草案）》,为了减轻国家的负担,规定乡村小学基本上由农业生产合作社办理。这样,“负责办校的‘民’现在是村里新成立的农业生产合作社”。^[32]由于我国农村人口占绝大部分,这就形成了普及小学的大部分经费由农民承担的局面。

1957年3月,教育部在北京召开第三次全国教育行政会议,讨论该年教育事业发展的计划。与会代表认为,1956年的教育事业发展,从师资、设备、基本建设等方面来说,都已经超出了国家所能提供的条件。经过讨论,会议一致认为,必须打破小学教育事业的发展由国家全部包下来的思想,走多渠道办学的道路。在城市,要提倡街道、机关和厂矿企业办学；在农村,应提倡群众集体办学。对于私人办学,则持默许但不提倡的态度。根据我国地广人多、经济落后以及越来越多的儿童要求入学、升学,国家又无力承担的状况,教育部于6月3日发出通知,要求除国家办学以外,必须大力提倡群众办学。10月,在中共中央公布的《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要（修正草案）》中,为在农村普及小学教育,再次强调了采取多种形式办学,大力提倡群众集体办学,允许私人办学的必要性。1958年3月至4月,教育部在北京召开了有民办学校代表参加的第四次全国教育行政会议。会议旨在反保守思想、促进教育事业的大跃进。会议认为,教育事业的大跃进,必须依靠党的领导,贯彻群众路线,放手发动群众办学,学会“两条腿走路”。4月15日,陆定一在全国教育工作会议上所做的讲话中指出,我国教育过分死板的统一、只允许国家办学、单轨制等,是凯洛夫教育学与我国教育不合适的地方。他还说,我国的教育要在“培养有社会主义觉悟的有文化的劳动者”这个统一目的的引领下,取消死板规定只有国家才能办学、只许单轨制等,而应采取多种办学形式,公办民办并举。要充分发挥地方办学的积极性,扩大民办学校的办学主体,工会、合作社、工厂、集体、个人（华侨）都可以办学。9月,北戴河会议通过了《关于教育工作的指示》,明确指出:为了多快好省地发展教育事业,必须动员一切积极因素。要做好教育工作,就必须走群众路线。

从《人民教育》宣传各地的办学经验中可知民办小学的状况:民办小学的教师就地供给,学生上学自带桌凳。教室主要是用生产队闲置的社屋、农民的空房、祠堂、庙宇等。如在河南郾城县白坡乡白坡村,村干部在从乡里开会回去的当晚就召开了老人和妇女参加的社员大会（青壮年社员在连夜挖塘）,决定用场里的库房做教室,谢富妮是高小毕业,做事认真,又是共青团员,被选为教师。当时就有35人报名。第二天清晨有人到附近的漯河买书,有人打扫并布置教室,花2角1分钱买了一盒粉笔和一张写标语的绿纸,下午就开学了。白坡村一炮打响后,在全县形成了一个“学白坡,赶白坡”的热潮。七天之内,白坡乡本着一切从俭、不花钱、少花钱、多办事的原则,没盖一间房,没做一张桌,只花了3元5角钱就在全乡办起了29个中小学班,普及了小学教育。在如此短的时间内教育的发展是如此神速,一时“洛阳纸贵”,教材告急,学生只能2人或3人共用一本书。当时的主流期刊十分强调基层“干部”办学的积极性,有篇文中提到:四川省永川县高滩乡第六村的干部们再三要求办学,先向乡申请未获同意；第二次申请乡同意了但区没同意；再次申请时得到区的同意但县没同意；最后是在政府多次派人反复的说服下才肯罢休。^[33]表7－2反映出民办小学的发展状况。

民办小学在经过1952年的整顿而沉寂后,到“大跃进”时期得到迅猛发展。1958年民办小学的学生数及教师数都比1957年大幅度增长,分别达2190.3万人和55.6万人,是上一年的437.4%和394.3%,所占比重都由不到8%提升到25%左右。民办小学吸收了1958年招生数新增的1750多万学生中的近1690万人。从教育部门办（即公办）的学校和班级与民办学校和班级的增长情况看,教育部门办的学校在小学教育人数猛增的情况下学校数不升反降,仅班级数有略微的增加,而民办小学的校数和班级数都直线上升,1958年这两项分别是上一年的413.8%和411.9%。与上年相比,1958年除民办小学教师的增长接近3倍外,学校数、班级数、学生数都增加3倍以上。1959和1960两年的状况与1958年相似。这说明,“大跃进”三年小学教育的发展是由民办小学推动的。民办学校的教师少,规模较小,平均每所学校只有1.8位教师,不到公办学校的一半。很多民办小学学生人数在30～50人之间,教学多采取复试教学的形式,常常一个复试班（1～4年级）就是一所小学。

表7－2　全国民办小学的发展状况（1949—1965）^[34]

1960年,财政部与教育部于3月联合颁布《关于人民公社社办中小学经费补助的规定》,提出国家对公社办的小学在人力、物力、财力可能的范围内给予扶持,并规定补助的经费要“以补助解决教师工资、专职教师的集体福利（如医疗费等）为主,对新办的学校,也可以根据情况酌予补助基本建设费或教学设备购置费”。这种采取补助政策的原因是国家感到教育需求的巨大,现有的财力无力承担。经过1959年和1960年两年的持续增加,到1960年,国家预算内教育经费支出已达46.22亿元,^[35]占GDP的3.17%。这一数字已是新中国成立17年中最高的数字了,且其占GDP的比重更是我国改革开放前国家财政预算内教育经费所占GDP比重的最高值,要想继续增加已是相当困难。因此,在民办小学大发展时期,国家不得不将小学教育的事业费和基本建设投资责任交给地方,以缓解国家财政的压力。

这一时期,民办教育获得了长足的发展。1958年,民办小学在校生就达2190.3万人,占全国小学生总数的25.3%。之后两年继续增长,1960年达到2347.4万人。与此同时,其他部门办的小学在校生人数也逐年增加。在入学的学生中,女生的比例偏低,在20%～40%之间。分析其原因,主要的还是由于农村中重男轻女思想的存在,另外也由于家庭成员到田间劳动后,家中缺少看门、带小孩、做家务的人手,便把女孩留在家中帮助料理。虽然乡社干部、教师、共青团、妇联等对男女平等思想、普及教育的意义等进行大力宣传,女生的比例仍未能显著上升。只是到大办食堂后,家庭内不再需要女孩做饭,也没锅做饭（锅都被拿去砸碎炼钢去了）,小学中女生的人数才多起来。

1962年4月召开的全国教育会议提出必须坚决贯彻执行国家办学和人民办学两条腿走路的方针。这一方针在政策上于一个多月后就得到体现。国家计委、教育部在联合制订1962年各级学校招生计划时,既要考虑到压缩全日制学校规模以减少招生任务,又要考虑到适当解决适龄儿童入学的问题,于是建议要有计划地稳步地发展民办教育事业。1963年春,中央曾提出小学教育事业要认真贯彻执行“两条腿走路”的方针,对集体举办的简易小学要大力支持。但这种政策并未被很好地执行,简易小学大发展的局面并未出现,以至于一年后的全国教育厅、局长会议为此作了专门的检讨。会议认为,在过去的工作中,偏重国家办学和全日制小学,忽视集体办学和简易小学。会议再次重申要积极发展简易小学。1965年3月和10月,教育部分别召开了各为期近一个月的全国农村半农半读教育会议和全国城市半工半读教育会议。1964年1月,《人民教育》一月号介绍了山东省日照县和山西省黎城县举办简易小学事迹,并发表短论:《办好农村简易小学》。短论认为,发展简易小学是教育为无产阶级服务、贯彻阶级路线和普及农村教育的重要方法,因此必须采取多种多样的形式,发展农村简易小学。同年九月号、十月号相继刊登了一些半工半读、半农半读学校的经验。

“两条腿走路”方针的重申,使民办教育获得了政策上的支持,促进了民办教育的发展。以1964年和1965年为例,这两年全国民办小学招生数分别占当年小学招生总数的50.8%和60.7%,在校生比重分别为31.7%和40.9%,超过了“大跃进”时期的发展速度。这种发展势头是与人民群众拥有一定的教育投资能力分不开的。以农村民办小学教育为例。1961年对农业政策的改革,使农民减少了向国家义务交纳的谷物,农民自己保留产量的份额上升到82.5%,这样,农村的福利开支增加了。1963—1965年,农村每年的人均福利开支尽管在绝对数量上不高,但比起1958—1962年,已是后者的三倍。^[36]农村人均福利开支的增长,使他们拥有投资教育的空间。在这二者的合力作用下,简易小学竞相出现。简易小学的办学形式多种多样,有隔日制、半日制、早班、午班、晚班、巡回小学、一揽子小学、季节性小学、识字班等。这种学校大都由群众和师生自制教具、自垒桌凳、自盖教室创办起来的,儿童就近入学,不耽误劳动（尤其对女孩来说）,课程精简集中,知识实用,收费很少或不收费,因此受到一些家长的欢迎,甚至有的儿童还不到入学年龄,家长也要求他入学。为同全日制小学在名称上有所区别,1964年9月23日教育部发出通知,取消“简易小学”名称,改为“工读小学”或“耕读小学”。人们赞扬“耕读学校是枝花,香风传遍千万家”,认为它是给老百姓“三伏天送扇,三九天送炭。”^[37]1964年到1965年,全国各地兴起大办耕读小学的高潮。1964年上半年,山东、山西、河北、浙江、陕西、江苏、福建、安徽、江西、河南、广东、广西、四川、上海等十四个省、市、自治区的农村普遍举办了简易小学。内蒙古乌盟各旗、县先后办起耕读小学3205所,宁夏回族自治区1964年一年里办起了2000多所耕读小学。^[38]到1965年初,全国耕读小学学生已达1360多万人。该年底,耕读小学的学生比1964年增长80%左右。这些简易小学的创办,大大提高了学龄儿童的入学率,由1963年的57.0%上升到1965年的84.7%。^[39]

民办教育的大发展主要得益于“两条腿走路”方针的贯彻执行。“两条腿走路”的方法在“大跃进”时期提出后,被看作是解决教育问题的灵丹妙药。可以说,小学教育是两条腿走进60年代的。民办小学是根据国家给政策、地方出财物的方式兴办起来的。民办小学的日常开支主要集中在教师工资及学校办公经费上。教师工资主要实行工分制、工资制、工分加津贴制三种,由地方解决。办公经费相比起教师工资来说,数量要小得多,因此比较容易解决,解决方案也较多,大队公益金、学杂费、勤工俭学收入等都可解决。国家对民办小学也给予适当补助,主要用于校舍、设备的添置或维修以及少量的办公经费。如河北省在筹措民办小学经费的过程中根据各地的具体情况来分配国家、集体和个人的分担比例:第一,公益金多、力量雄厚的队,可完全由公益金解决民办教育经费开支问题。第二,靠公益金不能解决问题的队,可给民办教师记工分。第三,必要时,学生家长也可分担一些学费工,帮助民办学校解决经费困难。第四,国家适当补助,特别是穷队、山区和困难多的学校。第五,全日制民办小学一般可征收学杂费,但不应超过国家的统一规定,减免面应放宽些,作到能负担的负担,不能负担的减免。民办简易小学有的也可适当收一点学杂费,但比全日制小学标准要低,减免面更应放宽。^[40]1964年,中央规定,在教育经费的开支中,要拿出适当部分对民办小学进行补贴。之后,在《关于半农半读教育工作的指示》中,中央确定:今后国家增加的教育经费,主要用于发展半工半读、半农半读教育事业。尽管这没有改变此类学校民办为主、国家补助为辅的局面,但至少表明中央对普及小学教育国家责任意识的增强,是国家意志在民办小学中的渗透。

三、小学教育筹资的特点

党和政府尽管希冀把教育事业完全纳入国家计划范畴,但由于财力上的力所不及,普及教育尚且不能保证,更不用说免费教育了。在中央政府无力对教育大力投资的情况下,如何多渠道筹措教育经费以适应教育的发展,是教育发展过程中必须解决的重要问题。既然中央政府无法满足巨大的教育经费缺口,那么地方政府、学校以及个人都应承担起弥补缺口的责任。为了教育的普及,发展小学教育,只有把人民的力量积聚起来,把刚刚从人民手中收回的办学权力下放给人民,发动人民办学。鼓励民办小学的发展、开展勤工俭学运动、开设半工半读学校,就成为教育经费匮乏情况之下为普及小学教育而被迫采取的方式。

“教育是国家的一种权利,故必须由国家计划、实施、监督、指导,而不容假手于他人,同时教育也是国家的义务,故国家对于人民必须负责实施教育,使人民能有享受教育的机会。”^[41]在中华人民共和国成立后的一个月,即1949年11月1日,成立了中央人民政府教育部,在教育部内设初等教育司,对小学教育事业进行规划、领导。

在三年的国民经济恢复时期,小学教育的发展是在调动群众办学积极性的基础上实现的。由于各地初等教育经费都普遍感到困难,在国家财政经济状况还未根本好转,抗美援朝的战争还在进行的情况下,不可能有大的提高。若“由各县各乡去分担就不大了,每人出一斤米至多一斤半米,农民办得起。”^[42]于是,小学教育经费的解决方案实行了地方政府统筹与依靠群众办学相结合的方针。在城市实行奖励私人兴学,在农村实行鼓励群众办学的政策。

以山东省为例,由于翻身农民经济力量的不断发展,对于子女入学的要求热烈,又由于本身地方文教经费不足,省文教厅根据中央指示依靠群众办学的精神,确定自1951年春季起小学实行向学生收费的办法。其具体规定是:（一）经费不困难的地区,小学一律维持公办,实行向学生收费（初级每人每月小米一至二斤,农村高级班每人每月二至三斤,城市高级班每人每月二至四斤,全年以十个月计）；（二）经费较困难的地区,可实行学生管教师饭的办法,政府每月扣教师薪米六十斤；（三）经费较第二种情况更困难的地区,在某些村庄中,除学生管教师饭外,学校办公费亦由学生负担。实行后两种办法的地区,不再收学费。这一指示下达后,各地便根据本地区特点,以县为单位,划分类型,确定具体执行办法（如将管教师饭分成直接轮流管饭与凑集食量交给教师两种办法）。在这一措施的积极引导下,地方文教经费不足的矛盾得到了缓解,增设或扩大了一些学校。同时,教师的生活得到保证与改善,增进了健康,教学工作的效率也相应提高了。另外,群众与学校的关系也更加密切了。^[43]

随着国民经济的根本好转,为巩固和发展人民的教育事业,以适应国家建设之需,教育部决定从1952年下半年至1954年,将全国的私立中、小学全部由政府接办,实现学校国有化,由国家拨出教育经费维持。据不完全统计,全部接办全国私立中等学校和小学共需经费7074.9亿元,这就使得本已捉襟见肘的教育经费更是雪上加霜。中央政府虽采取了一系列措施来增加教育经费（如收取杂费、1955年取消了中小学、幼儿园学生公费待遇等）,但仍不能满足人民群众不断增长的对受教育机会的渴求。在将私立小学转为公办后,教育经费的支出明显增加,超出了国家财政承受能力的范围。1953年,文教经费被列为减少支出的四大经费之一便是有力的佐证。中共中央批转中央教育部党组《关于检讨官僚主义和对今后普通教育方针的报告》中也承认:“小学教育经费,自去年采取完全由中央包下来的方针、今年实行自上而下的分配预算制度以后,上面感到很被动,下面感到难办事。”“农村小学在确有发展需要时,应以发展民办小学为主。”同时提出建议:“今后全国公立小学教育经费,应自下而上地由各县、各省、市核算编制,然后列入国家总预算。”^[44]农业合作化后,为解决入学人数增多而公办学校数量不够的问题,规定不管是社办小学还是民办小学,只要有条件的都可以办。

在小学教育经费吃紧的情况下,小学教育的发展也作了相应的调整,如:停止了小学五年一贯制的推行,改变了将小学教育经费统归中央管理与民办小学全部由国家包下来的做法；乡村小学校舍,由县统筹解决,如有不足,得在群众自愿的原则下筹款备料；对乡村公立小学,除要学校较少的少数民族地区和老革命根据地应作适当发展外,其他地区均应以整顿提高为主,一般不作发展,但可根据需要与可能,提倡民办小学。办理小学教育所需经费,不足之数由公立学校增收学杂费解决,不得条条上达。

“大跃进”时期,为实现小学教育的大跃进,尽快普及小学教育,中央决定小学教育应实行“两条腿走路”,号召民众大力兴办教育。20世纪60年代中期,当国民经济困难时期结束并开始好转,人民生活水平逐步恢复的时候,“两条腿走路”再次得到中央高层的提倡。这一方针的施行,使得小学教育的筹资责任由上至下的转移,减轻了中央的小学教育财政压力。

国家预算内小学教育经费的总体不足,导致了几乎所有小学的经费常年吃紧。为缓解这一矛盾,拓宽筹资渠道乃应然之举。从方式上看,这一时期的小学教育筹资体现出如下特点。

1.“两条腿走路”,把教育筹资责任向民众转移

民办小学在我国由来已久。新中国成立初期,为尽快改变民办小学的民办性质,体现社会主义性质,曾对其实行了一系列的改造、接办等措施,以期实现公有化。在没有充足财力支持的条件下,这不仅不利于小学教育的发展,也限制了人民群众办学的热情,使民办小学的正常发展受到挫折。幸运的是,一些激进措施得到及时纠正。政务院《关于统一管理1950年度财政收支的决定》表明,国家希望把各级教育经费完全包下来。由于学生数量的大增,教育经费需求量猛增,致使1951年出现教育经费危机。为解决这一问题,中国教育工会第一次代表大会提出农村教育实行“公办民助”的建议,得到刘少奇的同意,允许乡村小学向学生征收一定的学费以弥补办学经费的不足。民办教育的快速发展,使得“公办民助”也不能解决教育经费的问题。1952年,为了顺利贯彻这一政策并进一步解决经费紧张的问题,教育部开始大力整顿民办学校,砍掉一大批民办学校,精简大部分民办教师,使民办教师由上一年的42.5万减少到7万人,减少83.5%。但这又造成新的供需矛盾。1952年,教育部还发出《关于接办私立中小学的指示》,要求将私立中小学在两年内全部由政府接收,改为公办。但由于客观的原因,国家无力把小学教育经费全包下来,1953年便停止了这种做法。1953年的全国第二次教育会议提出,在农村提倡民办小学,确定用地方附加粮、群众自筹、学田等办法解决小学部分经费问题。^[45]这就使得农村小学教育的筹资方式由“公办民助”向“民办公助”转变,这一筹资方式一直实行到1957年,被民办小学所取代。1955年9月,为了补助中、小学校教育经费的不足,保证中、小学校的教育工作及其发展的需要,教育部、财政部发出《关于中小学杂费收支管理办法的几点意见的通知》,决定在中、小学收取杂费。杂费的收取标准根据各地经济状况不一而有所不同。以小学为例:收费面占学生人数的比例一般在60%～76%之间,低的有40%（如青海省、新疆自治区）,高的达80%（如上海市、天津市）；每学期收费标准大多在1～2元,低的有0.75元（如青海省、西康省）,高的有3元（如北京市、天津市）,最高的为上海市,每学期5元。整体上说,省辖市以上城市比一般地区高1.5左右,高小比初小略高0.25～1元。^[46]

1956年,中央提出“提倡群众办学是今后必须坚持的方针”。在这一方针指引下,国家对民办学校以不接办为原则,对私立学校则加强管理,逐步接办。之所以对这两种学校采取不同的方针,是因为民办学校的办学主体是人民大众,学校是属于人民的,仍姓“公”,而私立学校的权力掌握在私人手中,它姓“私”,是与社会主义公有制相矛盾的。8月,教育部和财政部颁布《关于解决1956年小学经费几项原则的指示》,要求将小学经费下放。“关于小学经费下放部分,根据第一届全国人民代表大会预算委员会‘关于1955年国家决算和1956年国家预算的审查报告’中第四项规定,在增加的农业税10%的附加内解决；各下放经费,超过10%的部分,由中央拨款补助。”“小学发展任务的经费,由各地自行结合附加,统筹安排解决,中央不另拨款。各地在经费上确有困难的,可放缓小学发展速度,削减小学发展任务。”另还提出民办小学经费的处理原则:（1）原有民办小学办得很好,有条件维持的,应继续维持民办。（2）若无条件维持的,应加整顿。地方在财力可能范围内,可以接收改为公办；或民办公助,公助经费由地方在10%的附加内调剂解决。（3）本身不可能维持下去,地方又没有接办可能的,可向群众说明,可以停办。（4）凡无条件维持,但又必须维持的（如少数民族地区、贫瘠山区、老根据地和灾区的民办小学）,地方没有余力解决,中央可以补助一部分。^[47]

1958年,人们将小学教育看作是“群众性的教育事业”。^[48]既然是群众性的事业,就不应该完全指望国家投资解决普及小学教育的问题。人民出钱办教育是天经地义之事。在这一思想引导下,教育走上了群众路线,掀起了群众办学的热潮。在一些生产力水平高、经济条件好、公办小学多的地区,公办小学纷纷转为民办小学,仿佛不沾“民”就是右倾保守思想的突出表现。有的省（如浙江）还计划到1962年将公立小学的50%转为民办小学。这一时期,全国停止增设公立小学,这些原计划经费加上公立小学转为民办后节省下来的经费,被用于支援经济落后地区、老革命根据地、少数民族地区的教育,同时支援中等教育和高等教育,开办更多的学校,加速培养国家建设人才,以适应国家建设的需要。

民办小学的办学经费主要来源于农业社、公社或大队的公益金、学生学费以及学生勤工俭学的收入,很少的一些学校也会得到国家的财政补贴。学校开办费由农业社、公社或大队解决,校舍是借用公房、民屋、祠堂、庙宇或由群众献工献料兴建,课桌凳由学生自带,学校办公费用于购买教学必需用品,如粉笔、教师备课本及扫帚等,因此除了教师工资外,办公经费的支出并不大。一般说来,民办小学在解决经费问题上主要采取以下几种形式:（1）农业社（公社、大队）办学。这类学校经费完全由农业社（公社、大队）负担。（2）社、民合办（即社办民助或民办社助）。这类学校一般由农业社（公社、大队）补助一部分经费,另收一部分学费。（3）谁上学谁出钱。这类学校的经费完全由学生学费维持。有的学校学费收现金,也有收实物或拨工分的。（4）公立、民办统一办理。这类学校一般在公立学校原有班数以外,多招些班,不分公立、民办,统一提高收取学费标准,统一办理。^[49]（5）民办公助办学模式,即学校由大队或公社办理,政府在资金、师资等方面提供不同程度的帮助。

各地兴办民办小学的政策大同小异。如在浙江省,该省把民办小学的开办费和经常费分开筹措,校舍设备、开办费一般由群众或农业社解决,经常费采取“谁念书,谁出钱”的原则解决。具体来说有以下几种形式:（1）收学费解决；（2）收学费为主,不足之数由农业生产合作社补助；（3）收学费和由合作社出钱,不足之数由政府予以适当补助；（4）教师半日教学,半日劳动,或由群众乐助；（5）由合作社解决。^[50]

从以上情况来看,民办小学的经费在开办之初多来源于农业社、公社或大队的公益金。有关于1957年民办小学的调查研究表明,农业社对学校的补助金额占公益金的比例在29%以下的有64%的社,补助学校金额占社公益金积累29%以下的有近87%的社。^[51]因此,大部分农业社对民办小学进行补助是可能的,负担并不重,不影响农业社其他公益事业的开支。在有些条件较好的社,还采取“蛇蜕皮”的办法将公立村小逐步转为民办,即公立村小毕业一班,民办小学填招一班。

2.勤俭办学和半工半读,把教育筹资责任向学校转移

教育经费是保障教育工作正常运转的物质基础。我国的社会主义建设事业是在“一穷二白”的基础上进行的。为了尽快摆脱贫穷落后的面貌,大力发展生产力,提高人民的生活水平,必须要进行大规模的经济建设,中央不可能拿出更多的钱来办教育。抗美援朝战争的爆发也使得我国的经济和文教经费受到严重挤占。“脆弱的经济必须承担起超负荷人口的教育”,使得“这种‘穷’与‘大’的矛盾及由此派生的‘教育普及与提高’、‘加快速度’与‘提高质量’的矛盾,始终是困扰社会主义教育发展与改革的一个难题。”^[52]初等教育的普及是要有足够的经费作为财力保障的。如何筹措充足的教育经费来发展与国家建设相适应的教育事业,一直是摆在中央领导人面前的一件大事。

面对教育需求量大、教育经费短缺这种僧多粥少的局面,以勤俭为主的办学道路是在当时条件下所创造出来的一条有益经验。其中,不乏小学教育的例子。黑龙江肇源县福兴乡长兴小学响应上级“为农业大丰收服务”的号召,把27亩的砂荒地改造成种植玉米的试验田,当年就收获10800斤玉米,平均每亩400斤,超过附近农户产量的一倍,共收入1026元。^[53]吉林省昌邑区第九小学的师生在不花钱、少花钱的原则下,建立了工艺室、温室等开展农艺劳动的场所,为学校节约1000多元,学生通过农艺劳动还能为学校每年创造300多元的收入。学校暑假组织80多名高年级学生到玻璃厂义务劳动,做了760个劳动日,创造了700多元的价值。^[54]山西省平顺县羊井底完小为改善办学条件,提出“用我们的双手,克服一切困难,办好学校”,全校学生在教师的带领下,利用课余时间修整校舍和教学设备,制作教具,增加了学校设备,改观了学校面貌。由于贯彻了勤俭生产、勤工俭学、勤俭办校的方针,1957年为国家节省资金1230多元,还争取1958年再为国家节约2000元。学生种植实验园地的收入变成了跳绳、皮球等体育用具,学生植树、播种松子、搬砖等的收入换回了蒸笼、灶具和图书。这不仅让学生分享到劳动成果带来的喜悦,也进一步鼓舞了学生的学习积极性和劳动热情。在集体劳动外,学校还重视学生的个体劳动。全校240名学生中,有69名学生利用课余、假期的劳动收入,达到了自供自读,约占全校学生的40%。四年级学生谷春秀一年来利用课余从事刨药材、编草帽辫、打柴等劳动,收入25元多,除缴纳全学年学费9元多外,还为家庭创收15元多。五、六年级的学生劳动收入更多达30多元。^[55]1958年,勤工俭学和半工半读在全国范围轰轰烈烈开展后,学生的劳动可以获得一定的报酬,这一收入就成为民办小学办公经费的主要来源了。

并非所有的勤工俭学都是能够得到报酬的。笔者在安徽调查中发现,所有调查对象都不同程度地反应有参加劳动的现象,但这些劳动几乎都没有得到任何的报酬。能够得到生产队的几个糖果已是学生莫大的惊喜。偶尔也可能遇到比较客气的生产队,会招待学生一次午餐。据宣城施村张光正说,“大跃进”时期他正在上高小,要经常参与支农队参加劳动,帮助其他生产队割稻、采茶等。劳动地点不限于本地,要听从上面（教育局、公社、生产队）的指挥,有时要被调往百里之外的公社参加劳动。参加劳动时,要自带粮食和被褥。因为没有那么多的空闲房安排住宿,他们的住宿条件很差,常睡在猪圈、牛圈旁,不仅气味难闻,且第二天早晨还会发现被褥上爬些蛆。虽然对劳动有些不太愿意,但因粮食被划拨到学校,不劳动就不能获得仅能勉强维持人的生命而并不能使人吃饱的食物。这时,能保住生命就算大吉了。1959年,在上学、放学的路上,见到尸陈荒野已不新鲜,也有时看到行人倒下后再也没能起来。在被问及为什么没有报酬学生还要参加劳动时,沈名谟老师说,当时的情况是“学生怕老师,老师怕干部”。实情也如此。全体社员吃食堂后,家庭不许“冒烟”（指做饭）,人们都要到食堂凭劳动吃饭。哪怕是一个小小的生产队长,都可能随便找一个借口让他人（甚至其全家人）饿饭。这在无形之中就使他掌握了对人的生杀予夺大权。小学由地方管理,也难怪教师怕干部。这也就不难理解学生劳动得不到报酬了。

从全国的情况来看,仅1959年全国文教经费就结余三亿元左右。从前面的经费拨款与支出情况看,1958年全国的文教经费更是在国家教育支出比上一年下降8.61%的情况下结余了5.46亿元。“一九五八年文化、教育、科学和卫生事业得到了巨大的发展；这些方面的经费所以没有用完,主要是由于执行了教育和生产劳动相结合的方针,执行了勤工俭学和勤俭办事业的方针。”^[56]从贯彻教育方针来看,勤工俭学也取得了一些积极成果,使书本知识与劳动实践有机地结合起来。例如,长葛三中三年级六个班共有学生289人,在学校实验园地经过3年的劳动和学习,全部学会了小麦密植、玉米和大豆间作、种烟等项技术。其中有280人学会整地翻地,240人学会南瓜压秧及相关知识,151人学会收藏甘薯,55人学会梨地,32人学会耙地,30人学会种春化小麦和玉米。^[57]吉林省昌邑区第九小学的学生通过参加木工小组、泥工小组及电工小组,学会了制作乒乓球拍、体操棒、石膏塑像、电扇等。参加农艺小组的学生学会了种植黄瓜、韭菜、芹菜等蔬菜,也学会了施肥、配制农药的方法。羊井底小学四、五、六年级的100名学生都学会了北京瓜、萝卜、向日葵、马铃薯等作物的种植和管理技术。

虽然勤工俭学能为学生和学校带来收益,但让小学生去参加一些生产劳动,不仅影响了教育质量,也带来诸多安全隐患。由于学生小,不能掌握正确的使用工具的方法,常有受伤事故发生。家长纵使颇有微词,也是敢怒不敢言。有的支农队为了争做好事,天未明就出发,在路上时有学生受伤。

在号召勤俭办学以节约办学经费的同时,中央还大力提倡开设半工半读学校。

1957年11月,刘少奇看了该月8日《参考资料》刊载的《美国大学生有三分之二半工半读》的文章,产生了“中国是否可以个别试办”的想法。在批示中,他写道:“此件送团中央一阅。中国是否可以个别试办？请你们研究。”1958年初,毛泽东在《工作方法（草案）》中提出学生可以实行半工半读,并认为农村中小学的半工半读,可以采用与当地的农业生产合作社订立合同,参加农、副业生产劳动的方式进行。一届人大五次会议上,国务院副总理薄一波作《关于一九五八年度国民经济计划草案的报告》,要求全国人民“努力争取1958年的国民经济发展有一个新的跃进,为第二个五年计划创造一个好的开端”。1958年度主要任务之一是“积极地发展文化、教育、卫生等项事业”。关于发展教育事业的措施中,他提出要有步骤地实行半工半读的教育制度。他指示“有步骤地实行半工半读教育制度,中等学校和高等学校凡是有条件单独举办或者联合举办实验工厂、实验农场和实验牧场的,……一面从事教育,一面从事生产劳动；不能单独举办的,可以同当地的工厂、作坊和服务行业订立生产实习合同,进行实习,或者参加当地的定期义务劳动和农业合作社劳动,使学习和劳动结合”。5月30日,刘少奇在中共中央政治局扩大会议上提出了两种教育制度和两种劳动制度的主张。除了全日制的教育制度外,“还可以采用一种制度,跟这种制度相并行,也成为主要制度之一,就是半工半读的学校教育制度”。^[58]他认为,半工半读的教育制度是符合中国的实际情况的,植根于中国的条件和特点,所以这两类学校都应算作正规学校,并要求将这些都规定为国家制度。同年9月,毛泽东在视察武汉大学时,对半工半读的形式大力肯定,给予积极的支持和鼓励。随即,中共中央、国务院发布《关于教育工作的指示》,将走统一性与多样性相结合的道路确定为多快好省地发展教育事业的原则之一,明确规定:“全国将有三类学校:全日制学校,半工半读学校,各种形式的业余学校。”^[59]从薄一波的报告中可以看出,他所提倡的半工半读主要是在中等学校和高等学校开展。这主要是考虑到小学生因为年龄小应不宜实行半工半读,故没有提倡。

但在执行的时候,人们只是希望自己的子女能够上学,并不在意那是什么样的学校,其教学质量如何。在调查中,笔者了解到,在人民公社食堂化后,学生的口粮被拨往学校,造成了学生数量的增加,很多超龄生也进入了学校,甚至有12岁才上小学一年级的。在问及是否上过学的时候,几乎每个作肯定回答的人的第一句话都是:“那时候哪叫上学啊！不是个上学样。学到的字都还给老师了。”很多人都说整天就是劳动,因年龄较小,不能做什么事,且小孩多,在一起哄着玩,也就不觉得累了。也有搞劳动竞赛的时候,年龄小的总比不过年龄大的,常感觉不服气。此种情形与小时候母亲的描述是一致的,她是1959年11岁时才上学,到第二年因“过粮食关”,生命都难保,成绩虽好也没能继续读书,共上了两年的学。上学时常帮助生产队做事,如割稻、插秧、扯藜豆、扯草籽等。在劳动的间隙,教师到田埂上为学生上课。这正像歌中所唱的那样:小黑板,四方方,队长背着到方塘,大家一休息,教师把课讲,个个都学习,方塘变课堂。^[60]

“小学生顶大事”的例子可以了解当时半工（农）半读的状况。在“大办钢铁”的时候,农村青壮年都被征集去炼钢,留下老人、妇女及儿童在家,庄稼成熟时由于缺少足够的劳动力,不能及时收获。山西省稷山县卫星人民公社东风大队在秋收秋种中因劳动力十分缺乏,到10月初秋收只完成50%,种麦只完成30%,进展极其缓慢。为完成任务,公社领导和学校领导决定组织学生到田间上历史课,参加秋收秋种。全大队的5个小学10岁以上的550多个学生被组成一个秋收秋种野战突击团,分成3个营,12个连队。干农活的时候又分为拉耧种麦、收秋搬运和割草整地3支队伍。有经验的老农传授技术后再开始劳动。劳动时做到了“三好”“四高”。“三好”是:收秋好、种麦好、宣传好；“四高”是:出勤率高、情绪高、效率高、质量高。从10月2日到5日,经全体师生日夜奋战,已收秋1660多亩,协助种麦1020亩,整地1150亩,割草42万斤。短短几天之内,秋收已完成90%,秋种已完成75%。社员感激地说:“要不是这伙娃娃,我们的秋收秋种到腊月都干不完。”^[61]

到60年代,半工半读仍不断受到国家领导人的提倡。刘少奇提出要把两种教育制度作为正规的教育制度,号召全国学校半工半读,并建议五年试验,十年推广。小学的半工半读,由于初级小学学生小,可以多办一些全日制学校,高小则办半工（农）半读的学校。三个月后,中共中央发出《关于发展半工（耕）半读教育制度问题的批示》。批示指出:半工半读、半农半读的学校,代表了我们今后教育的发展方向。随后,在年底召开的三届人大一次会议上,半工半读、半农半读学校被作为一种教育同生产劳动相结合的新型学校大力提倡,因为它预示着社会主义、共产主义教育的长远发展方向。

四、小学教育财政状况的原因分析

新中国成立十七年,小学教育经费状况不理想。新中国成立后我国三级教育的投资比例,初等教育的变化轨迹是先升后降,中等教育是先降后升,高等教育先升后降再升。1957—1965年,中等教育与初等教育投资比例是1:1.65到1:1.82之间。普通教育在“大跃进”三年中教育事业费的支出分别为15.10亿元、17.21亿元和21.35亿元,若以初等教育的最高值计算,则这三年中小学教育事业费分别为9.75亿元、11.11亿元和13.78亿元。^[62]人均教育经费分别为11.28元、12.18元和14.69元。这低于1957年小学生生均经费15.28元的水准。（见表4－5,5－6）

从总体来看,这一时期我国小学教育经费的投入是偏低的。综观世界各国教育发展的规律,在经济发展水平低或人均国民收入水平低的情况下,教育发展的重心应该是初等教育,初等教育普及后,再重点发展中等教育,最后是高等教育。也就是说,教育投资的重心应是先初等教育,然后是中等教育,再是高等教育,最后形成三级教育平衡发展的态势。由于初等教育的基数大,又属于义务教育,在教育投资中占有的份额也应该最大。在重点发展初等教育时,它与中等教育及高等教育之间的投资比重有很大的差距。等到重点发展高等教育时,这三级教育之间的投资比重的差距也逐渐缩小。“大跃进”时期是我国小学教育快速发展的时期,对照这一时期我国的三级教育投资比例,与这一比例有较大出入的是初等教育。这42.9%的投资比例只负担73.7%的学生,而我国“大跃进”时期一半左右的教育投资却要负担起85%以上的在校学生,以致小学生与大学生之间的生均经费悬殊惊人,一个大学生的费用相当于一个小学生费用的六七十倍。这也就不难理解我国小学教育经费严重不足的情况了。（参见表4－6）

我国小学教育,在党和政府的高度重视下,在国家政策的积极支持下,人民大众的广泛参与下,取得了数量上的大发展。人民大众在这一过程中代替国家承担了部分出资人的角色。尤其是在“大跃进”时期,在“多快好省”的热浪中,我国的小学教育确实在“节省”当头的条件下得到迅速发展,教育经费在最低水平上艰难地维持着小学教育的运转。从国家的角度来看,是穷国省钱办大教育。从人民的角度来看,尽管没能对教育进行大力地投入,但也没有因接受教育而省去不能省的经费。也就是说,在教育经费投入总量不足的情况下,节省的只是国家的教育财政支出,发展教育所必需的最低限度的经费并没有被省去。变化的是责任的转移,由国家转移到人民。人民群众承担着一部分本该由国家承担的教育经费,演绎着“人民教育人民办”这一办学原则。

在我国已经进入社会主义之后,由于教育经费短缺的状况尚未得到根本解决,人民仍承担着初等教育的部分经费。造成这一局面的原因是多方面的,国民经济基础薄弱是造成教育经费紧张的最主要原因。从“大跃进”时期来看,以下几个方面也是造成小学教育经费紧张的重要原因。

其一、重工业优先发展战略下,教育财政经费短缺。

教育的发展是要有足够的经费作为后盾的。教育经费不足是以“省”为主的主要原因。教育经费占国民生产总值的比重是反映国家、社会、个人对教育事业重视和投入程度的一项重要参考指标。虽然我国政府和人民很重视教育,但我国的教育经费历来就不足。在我国处于经济落后,又受帝国主义包围的特殊环境下,通过发展经济以增强国力成为重心。“国家发展国民经济……是在集中力量发展重工业。我们不应该再要求国家增加中、小学教育经费。”^[63]因此,政府把有限的财力用于经济建设,采取“先经济后教育”的策略。

“一五”和“二五”时期,国家致力于加快我国的工业化步伐。为实现“超英赶美”的目标,加大了对工业（主要是重工业）的投入。如1958年原计划基本建设投资为145亿元,在狂热的赶超思想鼓动下,投资额一再追加,再加上各地各企业也拼凑和自筹资金,全年实际完成投资总额高达269亿元,比上一年增长88%。1959年和1960年,这两年的基本建设投资总额分别达到349.72亿元和388.69亿元,各比上一年增长30%和11.1%。虽然这三年期间国家财政总收入在逐年增加,由1958年的387.6亿元增加到572.3亿元,增加47.65%,但1958年的国家财政由1957年的节余6亿元变为赤字21.8亿元,且逐年递增,后两年分别达65.8亿元和81.8亿元。^[64]重工业在三年中的比重翻了一番,1960年重工业占了工农业总产值的半壁江山。这两个五年计划时期,用于教育支出分别占国民生产总值的2.40%和2.76%,为112.76亿元和181.16亿元,这对于一个拥有6亿人口的大国来说,显然偏低。

1958年,我国大、中、小学生人数分别比上一年增长78%、50%和70%,但财政开支却只增长5%,教育发展的速度远远快于教育财政开支的增长速度,教育财政支出的增幅与教育增幅明显不相称。“大跃进”期间,为了追求经济的高速度,有些地方的教育事业费支出在人数上升的情况下不升反降,甚至有的幅度还很大。例如广东,“大跃进”三年的年教育费支出比例只占前几年的三分之一。1958年,河南的教育支出占财政支出的比例由前一年的23.9%下降到只有9%,小学生生均经费由9.9元减至6.1元。^[65]“大跃进”三年中,教育事业费增加相当缓慢,远远落后于工业等部门的财政增幅。这期间教育事业费支出占财政总支出的比重分别为4.84%、4.36%和4.86%,不仅大大低于1957年6.42%的水平,也是新中国成立后前十七年中比重最低的三个年份,同时,还是仅有的比重低于5%的三个年份。从新中国成立至今来看,也只是仅略高于“文化大革命”期间的1970年和1971年。

“大跃进”期间的教育财政,中央财政支出微弱。1958年10月,正值“跃进”波涛汹涌澎湃,各种基本建设纷纷上马。陈云提出“基本建设排队”的财政安排思想。他说:“排队就是为了保证重点建设,实现总路线,实现多快好省的目的。”“排队的次序,从全国来说,一般的次序是:第一,‘元帅’、‘先行’（‘元帅’指钢铁工业；‘先行’指电力和运输业。这是‘大跃进’运动中对这些产业的形象化说法——作者注）项目；第二,一般生产性的企业；第三,非生产性的建设。”^[66]在排队中间,要看到重点中有轻点,轻点中有重点,要注意“缺门”,注意到土高炉、小高炉的建设。教育属于非生产性的建设,不是“缺门”项目,非重点中的轻点,也非轻点中的重点,只能远远地站在队伍的后面。这种财政制度是按照“大炼钢铁”、以工业化为主的国民经济计划安排的,教育被弱化了。尽管从总量上来看,国家财政预算内教育经费除1958年要比上一年减少外,1959年和1960年都要比以前有较大幅度增加,但其占国家财政总支出的比重却有大幅度下降,由1957年的9.28%分别下降到6.37%、5.98%和7.18%。与1957年相比,降幅分别为31.36%、35.56%和22.63%。原本就并不充足的教育经费经过“排队”,受到严重挤占。直到在庐山举行的中共中央政治局扩大会议开始时,毛泽东提出的会议讨论的“读书”、“形势”等十八个问题,^[67]仍然贯穿着纠“左”的指导思想。这十八个问题再加上后来根据周恩来的意见又增加的一个“国际问题”共计十九个问题,但没有教育问题。从这些题目看,会议讨论的重点是经济工作。此时,“文教战线延伸得太长”^[68]的问题并没有受到重视。教育事业费支出及教育事业基本建设投资在国家财政总支出及全国基本建设投资中所占比例开始下降,反映出这种边缘化状况。从绝对数字来看,“大跃进”三年内教育事业费支出总额及教育基建投资总额都比之前同一时期增长要快。但孤立的数字不能说明国家对教育的投资力度。一个国家对教育的重视程度可以从国家财政划拨多大份额给教育上体现出来。教育事业费支出占财政总支出的比重及教育基建投资占全国基建投资总额的比重这两组数据,都远远小于其他年份,其中教育事业费支出占财政总支出的比重是新中国成立后前十七年中比重最低的时期,足可表明教育被边缘化,教育经费受到严重挤占的局面。同一时期,小学基建投资尽管在总数上略微有所增长,但在全国教育基建投资总额中的比例却在下降,在全国基本建设投资总额中所占比例的下降幅度则要更大,从1957年的0.24%分别下降到1958年的0.13%和1959年的0.10%,1960年略有回升,也仅有0.18%。这三年,小学基建投资占全国教育基建投资的比例平均不到10%,相对于拥有全国85%以上学生的小学来说,这些投资似乎过少。^[69]

从教育经费的增长情况来分析,在1958年,国民生产总值与财政收入的增幅分别达到22.4%和25.2%的时候,国家预算内教育支出不仅没有上升,反而比上一年下降8.6%。这反映出教育受挤占以及被边缘化的程度。

从地方来看,各地的注意力都集中在经济建设方面,是非成败要靠工业来说话,先进与否要在工业上比拼,因此也不愿意拿出更多的钱进行教育投资。不仅如此,有的地方还任意克扣、挪用教育经费。1959年,在河北、江苏、辽宁、广东、贵州、北京等八个省市就曾有此类现象发生,有的专署安排教育经费预算较省财政核给的预算数减少了26%；有些县（区）安排的教育经费,又比专署财政核给的预算数减少了5%～25%；下放到人民公社管理的教育经费,公社也有挪用的现象。

其二、人民生活困难,无力提供教育经费。

“大跃进”运动是率先在农业方面发起的,在农业上典型表现出浮夸风。从夏粮收割开始,“先锋社”、“火箭社”、“卫星社”等全国各地的粮、棉等主要经济作物的高产纪录不断见诸报端,并被不断刷新,高产的背后是高征购,许多地方把人们的口粮甚至来年的粮种都强征了。

农业率先“跃进”,工业也不甘落后。为了加快工业化的步伐,实现赶超英美的宏伟目标,在全国迅速形成以“九炼制铁”为中心的跃进运动。在当时看来,钢铁的产量已成为衡量工业化水平的唯一标准。由于赶超的时间一再被提前,引起了以钢为代表的主要工业产品的计划指标的直线上升。1958年的钢产量在1957年535万吨的基础上,经由1月南宁会议的620万吨、3月成都会议的700万吨上升到5月中央政治局扩大会议的800～850万吨。这不断变化的数字令毛泽东很不舒服,6月19日,他说:“干脆一点吧,翻一番,何必拖拖拉拉呢？”^[70]由是,8月底召开的中央政治局扩大会议将钢产量正式确定为1070万吨,并公开发表了《中共中央政治局扩大会议号召全党全民为生产一千零七十万吨钢而奋斗》的会议公报。8个月过去了,只生产了400多万吨钢。如何在剩下的三分之一的时间内完成近三分之二的艰巨任务,无疑是1958年后四个月的重头戏。毛泽东也不无感慨地说“夕阳无限好,只是近黄昏”。为了号召人们保证完成“翻一番”的任务,9月1日和5日,人民日报连续发表社论──《立即行动起来,完成把钢产量翻一番的伟大任务》和《全力保证钢铁生产》,要求与钢铁生产无直接关系的部门“停车让路”,全国上下实行“钢铁元帅升帐”,上至七八十岁的老人,下至中小学生,亿万人投入到夺钢保钢的运动中。据统计,投入到各类“小、土、群”──以农民工为主体的小型企业或生产点、土法生产、群众运动──炼钢运动中的农村劳动力,最多的时候达到6000万以上。农村中青壮年被抽调到炼钢前线之后,农村劳动力奇缺,严重影响了秋粮的收割。粮食的产量再高,也只有收进仓的才叫粮食。面对粮食不能及时收获的严峻形势,《人民日报》于1958年10月12日发表社论──《把丰收的果实全部拿到手》。但在当年,仍有很多的粮食因人力缺乏被浪费在田地里。在“谷撒地,薯叶枯,青壮炼钢去,收禾童与姑”的情形下,丰产不丰收,怎能不让人忧虑“来年日子怎么过”？^[71]从农业与工业的关系上来说,也是按重、轻、农为序来安排国家经济生活的。因此,“在工业化的话语下,农村变成了国家汲取财政资源的来源地,农民要求致富变成了‘资本主义’思想的外在显现。”^[72]除了“大办钢铁”外,还开展了“大办电力”、“大办铁路”等运动,一切事业都要发动群众来“大办”。很多大办起来的企业都处于亏损状态,亏损部分由国家财政进行补贴,通过从农业社手中平调其收入来填补亏空。据估计,仅1958年各种“大办”就从农民头上平调走20～30亿元。据中央农村工作部1961年8月24日向中央的报告,几年来全国平调物资折款总值为250亿元。按当时全国乡村总人口53152万计算,平均每人被平调财物48.89元（而当时农民的收入水平和消费水平都很低,1961年农民平均年消费水平为68元）。^[73]占消费71.9%的财物被平调走,给农业生产及农民生活带来了严重的影响。

从1953年开始,我国实行了粮食“统购统销”政策。这一政策虽然维护了我国的粮食市场的稳定,有利于工业经济建设的顺利进行,但它遏制了农民的生产积极性,人们的经济状况并未得到极大改观。当时由于征购政策的不完善及工作方法的偏激,造成了干群关系紧张,伤害了人民群众的生产热情,有的地方就流行这样的一些说法:“不干活饿不着,劳动好吃不饱,二流子得势”；“产的多,要的多,不如不产不啰嗦”。^[74]伴随着“大跃进”运动的开展,我国又兴起了人民公社化运动。为了在生产关系上实现“大跃进”,使我国早日过渡到共产主义,1958年8月29日,在北戴河召开的中共中央政治局扩大会议,通过了《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》。随后,各重要报刊都发表社论,大力宣传人民公社,迎接人民公社化高潮的到来。于是,我国农村广泛开展了大办人民公社的全民运动。人们一路唱着赞歌,迅速投身于运动之中。“入了公社如上天,一夜赛过几千年,利刀斩断私有根,开辟历史新纪元。毛主席,说句话,幸福就从天上下,人民公社好处多,谁都争着来参加。人民一听办公社,欢声如雷震天下,千万妇女走出家,老人笑得掉泪花。小社只能治山沟,合成大社战山头,公社一建立,就能翻地球。”^[75]到10月底,全国有99.1%的农户参加到人民公社中来,农村人民公社化基本完成。在“一大二公”的人民公社中实行“一平二调”政策,实际上是对农民的变相剥削,也挫伤了农民生产积极性,对劳动生产率的提高产生了消极影响。如在安徽省舒城县城北公社古城大队,1958年秋收后计卖粮24万斤,但卖粮款全部被公社拿去支援穷队了,大队干部们便说:“累了一头汗,卖粮二十万；分文未得到,傻瓜也不干”。^[76]由于多劳不能多得,干多干少都一样,人们开始消极地对待生产劳动,“工多不喜,工少不急”,认为“干不干,都吃饭；干不干,都吃一样的饭”。在公社内出现了“四多四少”的现象,即:吃饭的人多,出勤的人少；装病的人多,吃药的人少；学懒的人多,学勤的人少；读书的人多,劳动的人少。^[77]紧随人民公社而来的是大办食堂运动。由于公社实行公有制,“吃饭不要钱”,且又因粮食“高产”而产生的“粮食吃不完”的忧虑,人们“放开肚皮吃饭”,使得一些地方年底便露出了“粮荒”的端倪。到1959年4月初,山东、安徽、江苏、河南、湖南、甘肃、贵州、河北等15个省区“无饭吃”的人口达2517万。^[78]

实行人民公社后,为保证公有化程度,社员的自留地、家畜、果树等都收归集体所有,实行“多者不退,少者不补,在全社范围内统一核算,统一分配”的政策,家庭副业、小商小贩以及集市贸易等也被取消。实际上,“大跃进”、人民公社化运动极大地破坏了农业生产,使人民生活更加困难。据经济学家估计,“大跃进”给国民经济带来了三千亿元的巨大损失,相当于当时几年的国民收入。1962年初召开的扩大的中央工作会议（即“七千人大会”）上,刘少奇也承认“大跃进”“不仅没有进,反而退了许多”。

金融体系也是“因推行‘重工业优先发展战略’而内生出来的,其目的是为发展重工业筹措、配置资金。”“伸向农村的正式金融安排,相继成为把农村‘金融剩余’吸取到城市的一根根管子”,^[79]源源不断地把农村的“血液”抽到城市,造成农村的严重“贫血”状态。从农民与城镇居民的消费总额来看,1959年和1960年这两年,两者的差距迅速缩小,到1960年,两者几乎持平,农民消费346亿元,城镇居民消费337亿元,各占居民消费总额的50.7%和49.3%。^[80]这意味着占中国80%以上的农民的消费额与不到20%的城镇居民的消费额相差无几,可以想象出当时农民的生存状态了。

农民生活受到农业在国民经济中地位急剧下降的严重影响。1959年全国农业总产值比上一年下降13.6%,1960年比1959年又下降16.2%。^[81]从农轻重三者关系来看,“大跃进”的直接结果是使它们的比例严重失调。1957年至1960年,重工业增长2.33倍,轻工业只增长47%,农业却下降了22.8%,其中粮食产量下降了26.4%,由3900亿斤下降到2870亿斤,降到了1951年的水平。在工农业总产值中,从1957年至1960年,农业所占比重,由43.3%猛降到21.8%,轻工业从31.2%降为26.1%,而重工业则从25.5%猛增至52.1%。^[82]刚度过多事之秋的1958年,迎接我国的却是三年严重的自然灾害,造成农业大幅度减产,更加剧了人民生活水平的下降。统购统销、大跃进、自然灾害以及偿还外债,极其严重地影响了我国国民经济尤其是农村经济的发展。“三年财政赤字实际达到169亿元,货币流通量增加了82%,商品货源虽经一再挖库存,仍比社会购买力少74.8亿元。”^[83]在粮、棉、油、肉等生活必需品不能满足人们的基本需求的基础上,再加上高估产、高征购以及一些地方开展的反瞒产斗争,很多农民过着衣不蔽体、食不果腹的生活,在许多地方浮肿病开始流行,时有发生的饿死人事件已不再是什么新鲜事了。1960年就比1959年的全国人口减少1000万。在人民的生命受到严重威胁的情况下,社会是不可能对教育大量投资的。

其三、学龄人口激增,生均教育经费短缺。

人口激增,特别是学龄人口的快速增长,也使我国被迫走以“节省”为特征的教育发展之路。新中国成立后,由于工农业生产的迅速发展,尤其是农业的恢复,提高了人民的生活水平；以及随着医疗卫生事业水平的提升,我国人口死亡率大幅度下降；再加上“人多力量大”等具有战争年代思维特点的人口政策的大力推行,我国的人口迅猛增加。20世纪50年代初,我国的人口出生率都不低于37‰,到“大跃进”之前,也都在30‰以上。从整个50年代来看,人口的增长率是逐年上升的（1955年和1956年稍微下降除外）,由19‰增到将近30‰,^[84]到“大跃进”时期人口最高年份的1959年,我国人口从1949年的54167万人增加到67207万人,^[85]10年内骤增1.3亿多人口。据人口普查统计资料显示,1953年第一次全国人口普查时我国0～14岁人口的比例为36.28%,15～64岁人口的比例为59.31%。经过1953—1958年的新中国成立后第一次生育高峰期,到1964年我国第二次人口普查时,上述两组比例分别为40.69%和55.75%。^[86]由我国人口出生率、增长率以及0～14岁人口比例的变化趋势来看,劳动力人口的相对减少,劳动力人口的负担越来越重,给人民的生活带来沉重的负担。在解放初期几年出生的大量人口,到“大跃进”时已经纷纷进入了学龄期。学龄人口的激增,教育设施的不足,使得教育经费短缺问题更加突出。尽管成都会议确定教育经费整个不减,但要求各省要用这些钱办更多的事,又要保证原有的教学质量,显然是困难重重。1958年后,为加强地方对教育事业的领导管理,我国教育管理权力下放,发展教育事业的任务也由地方承担。此前,全国文教经费有80%左右是属于地方预算,文教部门基本建设工程任务也有半数以上是属于省（市）,因此,地方在文教事业上的投入份额很大,难以继续增长。要解决既要发展数量,又要保证质量的矛盾,只能坚持勤俭办学、勤工俭学的策略。