治理教育的三种主要手段及它们的联系与区别

第一章　高教法规简论

一、法、法制、法治

（一）法

法是体现统治阶级的意志，由国家制定或认可，以国家强制力保证其实旋的行为规范的总称。从形式上讲，它包括成文法和不成文法。其中成文法又称翩定法、是由国家制定并公布实施的条文形式的法。不成文法又称制定法，未经国家立法程序制定，但由国家认可并赋予法律效力，如习惯法、判例法。习惯法就是人们沿用多年的、确信不疑的、约定俗成的，并经国家认可后赋予法律效力的习惯和惯例。例如，以“忠”、“孝”、“节”、“义”、“仁”、“恕”等为基本内容的“周礼”、作为内涵广泛的言行规范，调整着西周社会各方面的关系，就是以“礼”。为表现形式的习惯法，因为它具备了“法”的基本构成要件规范性（规定人们该做什么、不该做什么）、国家意志性（国家认可的、维护统治阶级利益），国家强制性（违背“礼”的行为，会导致刑罚的处罚）。判例法，又称法官法，是法官从判决中推出的法律规则。这种规则不仅适用于该案、而且成为一种先例，成为以后判决该类案件的依据。判例法主要流行于英国，美国、日本等国。

根据法的制定机关的不同，法又有广义的法、狭义的法之分。其中广义的法称为法

规、指法律、法令、条例，规章、章程等法律文件的总称、包括国家立法机关制定的法律、国家行政相关制定的行政法规，以及国家地方有关机关制定的地方性法规等。狭义的法称为法律，仅指国家立法机关制定的法律，包括根本法（宪法）、基本法律、法律。

作为一种行为规范，法具有以下特征：

1.法是一种特殊的社会规范。所谓规范就是规则，范例，它向人们提供一定的价值标准或行为标准，并以一定手段保障其实现。规范的作用在于它能调整人们的观念或行动，维护社会、工作、生活的有序性。

法律作为社会规范调整人与人之间的社会关系，规定人们在社会相互交往中应当如何行为。这种特殊性主要表现在它的国家意志性、强制性等，因而它与一般的社会规范（如职业道德）又有所不同。

2.法是国家制定或认可的社会规范。制定是指国家机关依照法定的立法程序创制某种行为规则，并赋予其相应的法律效力、公布实施。认可是国家通过一定方式承认某些在社会生活中以不同形式存在着的行为规则（如习惯规范、道德规范、政策、宗教戒律等）以法律效力，就是上面讲到的不成文法。法律是由国家制定，认可和解释这一基本特征，说明法律具有权威性、普遍性和统一性，对全体社会成员，全体公民具有普通约束力。

3.法是由国家强制力保障实施的社会规范。任何社会规范的实施都离不开某种强制力。然而，不同的社会规范实施的强制力是不同的。如伦理道德这种社会规范是靠人们的内心信念、社会舆论或一定的组织纪律来约束，而法律的实施要靠国家强制力。国家强制是一种有组织的强力强制，是动用国家专政机器的强制，是可以剥夺人的自由权甚至生命权的强制。国家强制力保证了法律在社会中的实现。

4.法是规定人们权利和义务的社会规范。从内容上看，任何法律规范都直接或间接地规定人们的权利和义务，而且法律的核心内容就是有关主体权利和义务的规定。尽管法律中的许多规范本身并没有直接规定主体间的权利和义务，但它们都是围绕着权利和义务而展开，并为了实现权利和义务而设置的。

5.法是对社会具有普遍效力的社会规范。法对社会的效力具有普遍性、这种普遍性表现在：其一，就其对人的效力范围而言，法律适用国家权力管辖范围内的一切成员，不分阶级、阶层、地位、贫富、民族、性别，只要是具备了法律责任能力的人，在法律面前一律平等。其二，就其是空间的效力范围而言，法律适用于一个国家法律规定所管辖的一切区域（区域自治地方的法律适用于本区域）。其三，就其对时间的效力范围而言，法律适用于先后不同的行为。

（二）法制

“法制”一词，古已有之。但对其含义，历来有不同的解释。目前我国法学界对这一概念的理解和使用也不尽相同。概括起来大体上有三种观点：

1.法制是指法律制度。即统治阶级按照自己的意志建立的用以维护其阶级利益的法律和制度。作为上层建筑的法制，是随着国家的产生而产生的，有国家即有法制、我国历史上早在夏朝就有法制的记载。世界上各国都有自己的法制，它是任何国家不可缺少的统治工具。这种观点是从静态的角度理解的法制。

2.法制是指按照民主原则把国家事务制度化、法律化，并严格地依法办事的一种治国方式。这种观点把法制和民主紧密相连，而与专制根本对立。这种观点同“依法治国”或“法治”的含义是基本一致的。这种观点是从动态的角度理解的法制。这是一种现代意义上的法制观念，它是资本主义民主制度的产物，又称为现代法制。

3.法制是一个国家法律上层建筑的整个系统，这个系统包括三个方面因素：

（1）现行法系统，叫做法律系统。这是现代法制的核心因素，因为要“依法治国”，首先要有法可依、因此必须建立完备的法律系统。

（2）法律实践、即法律的制定、适用、遵守、监督、保障及法律解释等法律实践活动。

（3）法律文化（法律观念、法律意识、法律价值取向），包括人们对法律地位作用的认识，法律知识的掌握、依法处理问题的习惯等。这是依法治国的社会氛围。这种观点从静态和动态两个角度去理解法制概念。这种理解、无疑使得“法制”一词的含义变得更加丰满。事实上，要实现“依法治国”、“依法治教”、必须按照这种观点去实践。

（三）法治

法治是依照法律、依据法律、依靠法律治理国家的方略、原则、模式、精神状态。这一概念包括以下几层含义：

1.法治是一种治国方略。其基本含义是：第一，在治理国家的不同措施和手段中，法律具有至高无上的地位。这种至高无上的地位要求法律在形式上必须具有最高效力，任何国家机关、社会组织和个人，都必须在法律的规范内活动。第二、凡属重要的社会关系都应由法律调整。

法治与人治是两种不同的治国方略，其区别在于：其一，就治国的主体而言，法治在形式上是众人之治，而人治在形式上则是一人或少数人之治。其二，就治国的依据而言，法治是依据法律这一阶级意志、社会通用规则实现的治理，而人治则是依据个人或少数人的意愿实施的治理。其三，就治国方式、方法的稳定程度而言，法治手段具有规范性、稳定性和一致性，没有任何特殊性，而人治手段的随意性较强，因人因事而异，甚至朝令夕改，使人无所适从。

2.法治是一种“依法办事”的理性原则。依法办事原则是依法治国方略的基本要求，它既要求所有社会成员普遍守法，也要求国家机关和公职人员依法行使职权。贯彻实施这一原则必须做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。之所以说法治是一种理性原则，是因为法律是人们事先设定的规则，写在法律条文中、记在人们的脑子里，该做什么不该做什么等规定都具有稳定性、连续性，不受任何人的情感和意志左右。

3.法治是以一定形式的民主政治为内容的治国方略。与历史上曾经存在过的封建专制的法制模式不同、现代社会的法律制度必然与民主政治相联系。因此，现代意义上的法治必然要求以民主政治为前提、体现民主政治的要求，并以维护和保障民主的实现作为法治的出发点和归宿。因此，没有民主就不可能有真正的法治。

4.法治是一种理想的法律秩序。法治不仅可以理解为方略或原则，也可以理解为一种状态或结果。如“法治”的实现就是指一种良好的法律秩序的建立。在这种状态下，社会成员的权利得到合理的确认和保护，国家权力在得到通畅行使的同时又受到有效的约束，立法、执法、司法等活动都有法律规定，而且都符合法律规定。

5.法治是一种具有内在价值取向的法律精神。法治的价值取向表现为一整套关于法律、权利和权力相互关系的原则和观念，体现着人们对于法律、权利、权力处于某种合理状态的追求和需要。法治所包含的法律精神可以归纳为法律至上、良法而治、法律的平等适用、制约权力、保障权利和正当程序等。

二、依法治教与教育法制

（一）依法治教的概念

依法治教是指国家机关、社会团体、企事业组织及公民依照、依据、依靠法律从事教育活动。这一概念可从以下几方面理解：

1.依法治教的主体，即谁来实施依法治教。概念中指出的国家机关包括国家各级权力机关、行政机关、司法机关、教育行政部门；社会团体包括工会、妇联、民主党派、学术组织等；企事业组织包括各类学校及其他教育机构等。可见，凡是从事教育活动的主体或有关教育活动的主体，都是依法治教的主体。就是说、依法治教不仅是国家权力机关、政府机关、司法机关的事情，同时也是全体社会组织和社会成员的事情；不仅需要依靠教育行政机关、司法机关，而且有赖于政府有关部门的共同努力，必须依靠社会团体和广大人民群众。

2.依法治教的方式，即如何实施依法治教。概念中提到三个“依”，比较全面地解释了这个问题。其中的“依照”主要是指守法者在行动上要依照、按照教育法规的要求去做“依据”主要是指执法者要依据教育法规的规定去行动，即执法要有依据；“依靠”主要是指依法治教的主体在指导思想上，要依靠教育法规处理教育问题。

（二）教育法制

教育法制是以一套完备的教育法律法规为核心的，包括相应的法律实践和法律文化在内的法律系统。

健全的教育法制应当具备以下几个条件：

1.有完善的立法制度和包括法律、行政法规、地方性法规在内的比较完备的教育法规体系，保证教育工作的各个方面都有法可依。

2.有完善的法律监督制度，对教育法的实施情况进行有效的监督，同一切违法与犯罪行为作斗争。

3.有明确的法律责任规定、做到执法必严、违犯必究，追究并处理违反教育法的行为，有效地保护教育事业的健康发展。

4.有与现代法治社会相适应的法律文化，兴法治废人治，使现代社会的教育观念、法律观念融入人们的行为之中，形成实施教育法的良好文化氛围。

5.有完善的教育法律救济制度，当公民、法人，社会组织受到侵害时，能得到相应的补救。

三、治理教育的三种主要手段及它们的联系与区别

法律、政策、伦理道德作为三种社会规范、三种社会调整手段，在当代治国、治教中均发挥着独特的重要的作用。其中法律是由国家制定或认可、反映统治阶级意志、维护统治阶级利益的社会规范。它以严格的是非观念为标准，规定人们必须做什么、禁止做什么、允许（授权）做什么，必须执行，违者必究。即依靠国家强制力维持良好的社会秩序，打击违法行为。可见这是一种硬性规范和手段。伦理道德是关于善与恶、正义与非正义、公正与偏私、荣誉与耻辱等观念相适应的社为规范，它由社会舆论、传统习惯和内心信念的力量来保证其实施。可见这是一种软性规范和手段。例如对随地吐痰、好逸恶劳、损人利己、不尊老爱幼、见死不救等等行为，只要没有达到违法程度，就不能采取强制手段，而只能通过批评教育、提高思想觉悟和舆论监督等途径加以纠正。政策是政党和国家为了实现特定目标而规定的用来调控社会行为和事物发展方向的规范和准则。同法律和道德相比，政策属于中性的约束规范。即它对人们行为的制约，既不是依靠社会舆论，也不是以划定罪与非罪为界而决定是否使用法律手段，而是运用国家行政的力量使人们贯彻实施。

同调控社会的三种手段一样，教育法规、教育政策、教育道德是治理教育的三种手段。

1.教育法规

教育法规是统治阶级根据自己在教育方面的意志，通过一定的国家机关制定的，调整有关的法律主体在教育活动中所发生的社会关系的法律规范体系的总和。

2.教育政策

教育政策是党和国家为实现一定历史时期的教育任务而制定的行动准则。

3.教育道德

教育道德是共产主义道德的一部分，是共产主义道德在教育方面的具体体现，是有关教育方面的共产主义道德。例如教师的职业理想、为教育事业献身的精神，以及教师的职业道德、品德修养等等就是教育道德的具体内容。

四、教育法的概念、特征与作用

（一）教育法的概念

这里的教育法是从广义上讲的，即指教育法律法规。关于教育法规的概念，我们在上一章已经讲到，那是从教育法的性质、制定、作用角度讲的。这里我们还可以根据教育法的内涵把它定义为：教育法是调整各级各类教育中教育法律关系的法律规范的总称。对这个概念，可从以下三个方面理解；

1.教育法是关于教育的法律规范。

2.教育法是教育方面法律法规的总称。

（二）教育法的特征

教育法作为一种社会规范，它既有其他社会规范所具有的特征同时又具有其自身的特征，表现在：

1.国家意志性。同其他社会规范相比，教育法具有国家意志性。

2.强制性。其他社会规范虽然也有一定的强制性、人们的行为要受该规范所制约，否则要受到批评或舆论谴责，但这种强制性是很弱的。而教育法所体现的是国家意志、有法必依、执法必严、违法必究，其强制性较强、违法行为要由国家司法机关予以追究。

3.法律渊源性。法律渊源是法律规范区别于其他社会规范如道德规范、社团组织规范的另一重要标志。

教育法作为一个部门法、既有一般法所具有的特征，同时又具有自身的特征，表现在：

1.规范上的广泛性。

2.效力上的多级性。

3.形式上的分散性。

4.追究法律责任上的特殊性。

（三）教育法的作用

作为由国家制定的社会规范，教育法具有指引、评价、预测和教育等规范作用。

五、教育法结构体系及内容

（一）教育法结构

每一个法律都是由若干部分构成的一个统一整体，一个好的法律文件，除了在内容上应能正确体现国家意志外，法律结构是否科学、合理也是极重要的因素。构成法律整体的各个组成部分．成为法律结构的要件。我国的教育法规文件通常包括下列要件：

l.法律文件的名称。每一个法律文件都应有自己的名称，以反映该法律文件具有什么样的效力等级性质和内容。

2.法律规范。法律规范是法律的主要内容，它应当具有普遍性、明确性和肯定性的特点。具体地说法律规范由三个要素构成：即假定、处理和奖惩。假定是指法律规范适用的条件和范围。其有合乎特定的条件，出现特定的情况，才能适用特定的法律规范。处理是指法律规范要求的作为和不作为。它是法律规范的基本部分．因为它具体规定了人们的行为．即允许做什么，禁止做什么或要求做什么。奖惩是指人们作出或不作出某种法律规范规定的行为时，在法律上引起的后果。

3.效力等级、时间效力、适用范围。任何法律，仅有法律规范是远远不够的，还必须有一系列扶助法律规范的内容。效力等级通常通过法律中标明的立法机关体现出来。时间效力通常通过法律所标明的通过公布或发布时间，生效或施行时间体现出来。适用范围一般在法律文件的开端部分，以专条规定下来。它是对该法律效力所及范围的规定。

4.法律文本的结构。文本是法律文件的主体内容。文本中的规范性内容和非规范性内容须经一定的结构才能形成完整的法律。文本按层次可分为章、节、条款、项等，按性质可分为总则、分则，罚则、附则等。

（二）高等教育法的体系

高等教育法是以高等教育部门内外部关系为调整范围的单行法。我国高等教育通常包括专科教育、本科教育和研究生教育等不同层次，这些都应纳入高等教育法的调整范围。有关学校授予工作中产生的关系及问题也应属于高等教育法调整和规范的范围。因此，已经颁布实施的《学位条例》当然也是包括在这一部类中的。从调整的范围看，除了高等学校的研究生教育外，还包括科学研究机构实施的研究生教育。

（三）高等教育法结构体系的内容

宪法

从与教育由直接相关的条款数量变化可知，1982年宪法对教育予以了高度的重视。一百三十八条中共有十八条，其次是1978年宪法。而1954年宪法和1975年宪法的教育规定在整个宪法条款中所占比例较小，这在某种程度上反映了当时教育事业的规模还较小，地位还不突出，教育功能的发挥还未受到很大局限，国家和社会对教育工作的重视程度远远不及其他各项事业。宪法中与教育有直接相关的条款包含如下内容：

1.对教育事业的管理方面的规定。明确地规定了举办和管理教育事业的职责以及各级行政管理机构。见第二条第三款和第十五条第一款、第十九条第二款、第四款、第七十条，第八十九条、第九十九条第一款、第一百零七条第一款和第一百一十九条。

2.关于教育制度的规定。指明了学校教育制度体系的构成。

3.阐明了国家对科学、文化事业的政策和价值取向，概括起来，便是“普及、发展、鼓励”。参见第二十条、第四十七条。

4.充分肯定了知识分子在社会主义现代化建设中的地位和作用。

5.详细阐述了教育事业的任务，简单地说就是普及和提高。“普及”包括第二十四条第一款、第二款第十九条第三款和第二十四条。

6.规定了受教育是公民的权利和义务。第四十六条第一款。

7.对残疾人、妇女等特殊社会群体的受教育权作了特别规定。第四十五条第三款、第四十八第一款第二十四条第四款。

8.对学校的教育目标作了明确规定，第四十六条第二款。

9.规定了父母对未成年子女有教育的义务，第四十九条第三款。

10.规定了宗教与教育分离的原则，第三十六条第一、三款。

法律

1.《中华人民共和国教育法》（1995年3月18日第八届全国人民代表大会第三次会议通过。1995年9月1日起施行）；

2.《中华人民共和国教师法》（1993年IO月31日第八届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过，1994年1月1日起施行）；

3.《中华人民共和国高等教育法》（1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过，1999年1月1日起施行）；

4.《中华人民共和国职业教育法》（1996年5月15日第八届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过，1996年9月1日起施行）；

5.《中华人民共和国学位条例》（1980年2月12日第五届全国人民代表大会常委会第十三次会议通过，1981年1月1日起施行）。

行政法规

1.《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》（1981年5月20日国务院批准实施）；

2.《高等教育管理职责暂行规定》（1986年3月12日l国务院发布）；

3.《普通高等学校设置暂行条例》（1986年12月15日国务院发布）；

4.《高等教育自学考试暂行条例》（1988年3月3日国务院发布）。

中共中央政策文献

中共中央关于教育方面的政策文献，为教育改革和发展指明了方向，为我国教育事业的发展点亮了明灯。因此，中央的政策文献是高等教育法结构体系中的重要内容。

1.《中共中央关于教育体制改革的决定》（1985年5月27日）

《决定》共分为五个部分，第一部分指出教育体制改革的根本目的是提高民族素质，多出人才，出好人才；第二部分提出把发展基础教育的责任交给地方，有步骤地实行九年制义务教育；第三部分要求调整中等教育结构，大力发展职业技术教育；第四部分强调改革高等学校招生计划和毕业生分配制度，扩大高等学校办学自主权；第五部分号召加强领导，调动各方面积极因素，保证教育体制改革的顺利进行。

在高等教育方面，《决定》尖锐地指出我国高教管理体制上存在的弊端，即：在教育事业管理权限的划分上，政府有关部门对高等学校统得过死，使学校缺乏应有的活力；而政府应该加以管理的事情，又没有很好地管起来。为此，《决定》明确提出“要从根本上改革这种状况”，要认真“改革管理体制在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权”。

2.《中国教育改革和发展纲要》（1993年2月26日中共中央、国务院发布）

《纲要》以邓小平同志南巡讲话和党的十四大精神为指针，确定了跨世纪高等教育改革的方向、目标和战略。它标志着我国高等教育体制改革进入了一个新阶段。

《纲要》针对教育面临的形势和任务，从教育事业发展的目标、战略和指导方针，教育阵制改革，全面贯彻教育方针、全面提高教育质量，教师队伍建设，教育经费等关系教育改革的重要方面人手，将面向现代化、面向世界、面向未来作为人才培养的重点，将发展教育事业，提高全民族的素质，把沉重的人口负担转化为人力资源优势，作为我国实现社会主义现代化的一条必由之路。

根据《纲要》的要求国务院（1994年7月3日）《关于（中国教育改革和发展纲要）的实施意见》，制定了到2000年我国教育发展的目标和任务，深化教育改革的任务和政策措施。强调增加教育投入，加强教师队伍建设，落实教育优先发展的战略地位，加强党和政府对教育工作的领导，在《纲要》的基础上，为适应社会主义市场经济新体制的要求，进一步指出深化高教体制改革的重点和难点是“条块分割”的管理体制（即中央部委和地方分别管理一部分高校），并就高教管理体制改革的目标、思路和途径提出了明确的意见．为进一步推进教育事业的改革和发展作出了重要贡献。