中国高等教育大众化的实践进程

第一节　中国高等教育大众化的实践进程

1999年注定是不平凡的。这一年的元月13日国务院批转了教育部制定的《面向21世纪教育振兴行动计划》，将未来10年高等教育毛入学率的目标锁定为15%，从此，高等教育大众化作为我国高等教育在新世纪的发展目标和方向拉开了帷幕，引起了高等教育界及全社会的高度重视。与此同时，伴随着高等教育大众化进程而产生的问题、对策及实施途径受到了研究者及政策制定者的广泛关注，一些政策相继出台。高等教育大众化在中国大学轰轰烈烈地登上舞台，无疑是21世纪高教界最为耀眼的主角，直至今天。

一、对特罗“阶段论”的解读与发展

20世纪80年代初期，马丁·特罗的高等教育大众化理论就被介绍到我国，但并未引起人们的广泛关注。1999年，厦门大学高等教育研究所全文翻译了马丁·特罗《从精英向大众高等教育转变中的问题》一文，国内学术期刊上也开始出现了探讨高等教育大众化的文章。根据对中国期刊网（CNK I）的不完全统计，1999年至今，篇名带有“高等教育大众化”一词的文章有2 093篇，内容关涉：高等教育大众化理论本身的研究，各国高等教育大众化的实践与国别比较研究，以及在高等教育大众化理论框架下的教学质量保障、规模扩张与经济发展的关系、理论与政策、毕业生就业问题、高等教育结构等具体方面的研究。其中，对高等教育大众化理论研究的深度和广度问题，直接关涉我国高等教育大众化的实践指向。

（一）中国学者对大众化理论的解读

马丁·特罗的高等教育大众化理论在中国一经引入，就在“中国高等教育界占有绝对的话语主导地位、在最短的时间内得以实施并对中国高等教育产生了最大的影响”。⁽¹⁾中国学者对特罗理论进行了充分的解读和研究，比较有代表性的有，邬大光指出大众化理论研究的视角是对高等教育内部活动所发生的变化的一种分析，大众化所引发的大学与社会外部关系的变化，是高等教育研究的另一个话题，并非大众化理论的内涵；还认为大众化理论不仅仅是关于高等教育规模扩张的量的理论，而且是预警理论——是关于高等教育规模达到一定发展目标之后的一种预警。对高等教育发展的预警，是大众化理论的价值所在。孙玉杰认为高等教育大众化理论本质上是一个大叙事，其在当代中国高等教育研究与实践中的话语霸权地位，显示出我们依然在移植西方的大叙事思维。特罗独创性地提出高等教育的发展阶段和普遍趋势，并充分揭示了三个阶段的不同特征，提出了分析高等教育发展过程的概念和手段，阐明了各教育发展过程中量变与质变的辩证关系，为理解世界高等教育发展提供了重要的理论武器。

与此同时，对马丁·特罗的高等教育大众化理论的误读、质疑、批判与完善工作也在进行。例如，有学者指出，我国高等教育大众化存在的认识误区就包括：①将马丁·特罗的三阶段理论目标化；②将高等教育大众化局限在高等教育系统内部；③将精英高等教育与大众化高等教育对立和错位；④将高等教育机构扩大招生等同于高等教育大众化；⑤忽视我国高等教育发展的非均衡性。⁽²⁾也有学者指出，我们对高等教育大众化理论存在过度解读的现象，表现在：对于特罗高等教育发展阶段理论，过度突出其中大众高等教育说的地位，罔顾特罗越来越关注的是大众高等教育阶段与普遍高等教育阶段的关系，而非精英阶段与大众阶段的关系；对于西方高等教育发展理论，过度突出大众高等教育说在其中的地位，漠视对立面的其他理论学说；对西方教育大众化理念，过度突出其中的高等教育大众化理论部分，略去了高等教育大众化是整个教育大众化的延伸和发展这一理论的背景。⁽³⁾现在，人们认识到5%、15%和50%这个划分标准“没有任何数学工具的支撑，或者说没有统计学上的意义”；“大众化是揭示变化的一种理论，是揭示变化的一个信号，它具有一种预警功能”；“高等教育大众化理论不是一个目标理论，它是对已经发生的高等教育现象进行的一种描述，是对历史和现实高等教育现象的一个总结”。⁽⁴⁾

（二）对马氏“阶段论”的修正与发展

目前，我国的高等教育正处在大众化阶段向普及化阶段迈进的过程中，马丁·特罗的“三阶段”理论引起了中国学者的广泛关注。然而，当我们用其发展阶段的学术思想和观念解释我国高等教育发展的实际情况时，感到我国高等教育系统从精英向大众教育的转变并非是马丁·特罗“三阶段”所划定的发展轨迹。高等教育的质变并未在毛入学率达到15%时才出现，而是在量的扩张尚与大众高等教育阶段的底限有相当距离时，高等教育的系统就出现了局部的质变。这种质变呈现出大众化甚至普及化教育的特征。

对此，潘懋元教授指出：“马丁·特罗是以量的总体增长作为高等教育发展划分阶段的指标，并且断言：只有在数量增长达到15%之后，质的变化才开始，这种‘量变先于质变’的断言，只是西方发达国家（实则是美国）的发展历程所总结的经验，表面上似乎颇为符合辩证法的量变到质变的转化规律，但不符合发展中国家（甚至也不符合发达国家）大众化进程的实际。……因此，在量的增长未达到大众化阶段之前，有一个质的超前‘过渡阶段’。”潘懋元教授在比照“三阶段”理论，分析现阶段我国高等教育发展的基本特点的基础上，认为我国高等教育从精英向大众阶段转变这一现象与马丁·特罗所归纳的“量变带动质变”理论不同，而且有“质变促进量变”的逻辑特征，这种“质变促进量变”的过程就是从精英向大众教育转变的“过渡阶段”。潘懋元教授的这一观点为我们更加深入地理解我国高等教育大众化的发展进程及“大众化”理论提供了一种新的思路。根据这一理论，“后发外生型”国家的高等教育大众化在量的增长未达到之前，能够吸收已达到大众化阶段国家的某些经验，结合国情，超前通过质的变化来促进量的增长，将量变到质变与质变到量变有机地结合起来，探索有本国特色的高等教育大众化之路。

此外，谢作栩副教授也对马丁·特罗“大众化三阶段”理论进行了修正：“如果说，‘早发内生型’的发达国家，其高等教育发展历程的特征是高等教育规模的扩张促进和带动了其精英高等教育系统产生了大众化与普及化的质变，即特罗教授所言的量变带动质变的发展道路；那么，‘后发外生型’的发展中国家，其高等教育的发展特征则往往是在立足本国国情的基础上借鉴发达国家的经验，通过改革高等教育系统以促进和带动高等教育规模的扩张，简言之，是通过质的改变来促进量的发展的捷径。”⁽⁵⁾

二、中国高等教育的大众化进程

自我国现代高等教育成立之始，高等教育就开始了漫长而曲折的发展。新中国建立后，经历了改造、调整、提高、整顿等一系列政策后，高等教育的发展并不一路顺畅，有过1958—1962年的迅速发展期，更有过1966—1976年的停滞甚至是倒退期，直到改革开放以后我国高等教育才得到快速恢复和平顺发展。特别是20世纪90年代出台了一系列促进高等教育发展的政策法规，直接促成了高等教育的发展呈现欣欣向荣之势。

1993年的《中国教育改革和发展纲要》提出：“九十年代，高等教育要适应加快改革开放和现代化建设的需要，积极探索发展新路子，使规模有较大发展，结构更加合理，质量和效益有明显提高。”1997年国务院颁布的《社会力量办学条例》提出对社会力量办学“积极鼓励，大力支持，正确引导，加强管理”的方针，确立了民办高等教育的合法地位，为民办高等教育的大发展提供了可能。1998年《高等教育法》的颁布实施，使高等教育走上了依法执教、依法行教的轨道。至1998年底全国普通高校调整到1 022所，普通高校招收本专科生108.36万人，其中招收本科生65.31万人，招收专科生43.5万人；在校生总数达340.87万人。全国研究生培养单位736个，招收研究生7.25万人，在学研究生总数达19.89万人。成人高等教育学校962所，招收本专科生（含电大普通班）100.14万人，在校生总数达282.22万人。至此，高等教育毛入学率达到了9.8%，高等教育开始发生局部变化，规模逐渐扩大，为开启高等教育大众化历程进程奠定了基础。

（一）高等教育大众化实现量的飞跃

1999年6月，党中央、国务院召开了改革开放以来的第三次全国教育工作会议，主题是振兴教育事业，提高全民族文化素质和创新能力，实施科教兴国战略。这次会议精神促使1999年招生计划大增。从1999年到2002年，我国高等教育发生了巨大的变化，毛入学率由10.5%上升到15%，仅用四年时间就在量的维度上实现了高等教育大众化。这种超常规的发展，与我国在这四年中颁布的高教政策是密不可分的。这一时期的主要文件有《面向21世纪教育振兴行动计划》《中共中央、国务院关于深化教育体制改革全面推进素质教育的决定》《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》《国务院大力推进职业教育改革与发展的决定》等。其中以《面向21世纪教育振兴行动计划》为代表，展现了我国跨世纪教育改革振兴的宏伟蓝图，为高等教育大众化实践铺平了道路。分析上述文件，关于高等教育大众化的内容，主要有以下几个方面：

第一，关于高等教育规模。《面向21世纪教育振兴行动计划》提出，到2000年高等教育入学率达到11%左右，到2010年高等教育规模有所扩展，入学率接近15%。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》提出把毛入学率达到15%这一目标提前到2005年实现。

第二，关于教育体制改革。进一步加快高等教育体制改革步伐，继续实行“共建、调整、合作、合并”的方针，今后3—5年，基本形成中央和省级政府分工负责，绝大多数高等学校由省级政府管理或者国家与地方共建。

第三，关于高等职业教育发展。积极发展高等教育职业教育，挑选30所现有学校建设成示范性职业技术学院。高等职业教育必须面向地区经济建设和社会发展，适应就业市场的需要，培养生产、服务、管理第一线的实用人才。研究建立普通高等教育与职业技术教育之间的立交桥，允许职业技术院校的毕业生通过考试接受高一级学历教育。

第四，关于民办高等教育发展。要认真贯彻国务院对社会力量办学实行“积极鼓励，大力支持，正确引导，加强管理”的方针，今后3—5年，基本形成以政府办学为主体，社会各界共同参与、公办学校和民办学校共同发展的办学体制。

第五，关于教育经费的投入。必须转变把教育投资作为消费性投资的观念，把发展教育作为基础设施建设，把教育投资作为基础性投资，千方百计增加，努力实现国家财政性教育经费占国民生产总值4%的总目标。

在上述政策和计划的指导下，我国高等教育规模急剧扩张，入学人数显著增长，高等教育各项改革大力推进，全力保障15%的毛入学率的实现。根据《中国教育报》（1999年1月7日）报道，1999年全国普通高等学校本专科计划招生130万人，比1998年增加22万人，增长近20%。在《面向21世纪教育振兴行动计划》等政策发布之后，教育部按照计划要求，进一步扩大高等教育的规模。1999年普通高等学校本专科招生规模，在1997年招生100万人、1998年招生108.4万人、1999年原计划招生130万人的基础上，迅速扩大，达到159.68万人，比1997年增加60%，比1998年增加近47%，比1999年原计划增加22.8%。在1999年高等学校大量扩招后，普通高校和成人高校在校生数达到742.3万人，高等教育毛入学率达到10.5%。《面向21世纪教育振兴行动计划》是我国政府主导高等教育大众化进程的总路线，规划了我国在新世纪里高等教育规模扩张的宏伟蓝图。

自1999年启动扩招以来，高等教育招生逐年上升，一方面普通高校数量不断增加；另一方面全日制本专科在校生平均规模日趋增大，由1998年的3 335人增长到了2002年的6 471人，增长了94.0%。至2002年底，普通高校招收本专科学生320.50万人，比1998年增长了195.8%；在校本专科生903.36万人，比1998年增长了165.0%；研究生招生20.26万人，比1998年增长了179.5%；在校研究生达50.10万人，比1998年增长了151.9%。2001年制定的“十五规划”要求五年内实现高等教育毛入学率达到15%，这个目标在第二年就提前实现了。2002年，我国高等教育毛入学率在量的维度上达到了马丁·特罗所说的大众高等教育阶段。

（二）高等教育大众化转向“质”的提升

在“量”的维度上已达到马丁·特罗教授所划分的大众高等教育阶段的同时，我国高等教育由于飞速发展也暴露出了大量的问题，如教学质量下降，就业市场失调，高校财政危机，办学模式趋同，等等。因此，高等教育质量的提高成了目前高等教育大众化发展的首要问题。针对这种现象，从2003年起，我国高等教育转向“质”的提升阶段，政府明确提出把教育教学的质量摆在首位，颁布了《中华人民共和国民办教育促进法》《2003—2007年教育振兴行动计划》《国务院关于大力发展职业教育的决定》等，其中以《2003—2007年教育振兴行动计划》为代表，探讨了教育系统结构和功能的转变，加强教育体制改革，发展多种形式的高等教育等问题，从而在实质上真正达到大众高等教育阶段。分析以上文件，涉及高等教育大众化的内容主要有以下几点：

第一，实施“高等学校教学质量与教学改革工程”，进一步深化高等学校的培养模式、课程体系、教学内容和教学方法改革，提高我国高等教育的办学质量和培养层次。完善高等学校教学质量评估与保障机制，建立高等学校教学质量评估和咨询机构，实行以5年为一周期的全国高等学校教育质量评估制度。

第二，大力发展职业教育，大量培养高素质的技能型人才。到2010年，高等职业教育招生规模占高等教育招生规模的一半以上。坚持“以服务为宗旨、以就业为导向”，大力推动职业教育，转变办学模式。大力加强“双师型”教师队伍建设，开发大批精品专业和课程。

第三，遵循“积极鼓励，大力支持，正确引导，加强管理”的方针，鼓励和支持民办教育的发展。注重体制改革和制度创新，按照“积极发展、规范管理、改革创新”的原则，积极探索民办教育的多种实现形式。

第四，各级各类学校要准确定位，因地制宜地制定学校发展战略规划、学科和师资队伍建设规划。不断拓宽学校教育的服务功能和范围，为全民学习、终身学习开辟多种途径，增加国民的就业能力、创新能力、创业能力。

第五，实施“促进毕业生就业工程”，健全毕业生就业工作的领导体制、运行机制、政策体系和服务体系，积极发挥社会中介组织的作用，全力建设和用好“就业网”。面向就业需求，深化教育系统内外的各项改革，将就业率和就业质量作为衡量高等学校办学水平的重要指标之一。

在《2003—2007年教育振兴行动计划》等文件的指导下，高等教育质量下降问题、高职教育和民办教育的办学问题、各级各类学位的职能分工问题以及毕业生就业问题等，在一定程度上得到了缓解，或寻找到了解决的思路和办法，亟待各级各类高等教育机构去实施完成，进一步促进教育教学质量的提高，加强人才的培养质量。我国高等教育实现了较为快速的发展，毛入学率以每年2%的速度在增长。至2006年底，全国普通高等学校和成人高等学校共有2 311所，其中普通高等学校有1 867所，比2002年增加915所，比1998年增加845所；成人高等学校444所，比2002年减少163所，比1998年减少518所。至2006年，全国高等教育招生增长虽然得到较好调控，但由于前几年招生增长较快，高等教育在校生规模呈继续增长的态势，普通高等教育本专科共招生546.05万人，比2002年增长225.55万人，比1998年增长473.69万人。但增速明显回落，2006年普通高校本专科在校学生为1 738.84万人，比上年增长11.34%，增幅同比下降5.78个百分点。全国31个省份（不含台湾省）中，除甘肃、河北、海南3省外，其余28个省份普通本专科在校生增长幅度均比上年有所下降。海南、西藏、江西、广东4个省份普通本专科在校生规模增加较快、比上年增长比例超过15%，分别为28.8%、22.9%、19.3%和15.3%。研究生招生数和在校生数持续增加，至2006年底，全国招收研究生39.79万人，比2002年增长19.53万人，比1998年增长32.54万人；在学研究生110.47万人，比2002年增长60.37万人，比1998年增长90.58万人。

21世纪的头十年，中国高等教育获得了举世瞩目的跨越式发展。仅4年时间高等教育毛入学率就从1998年的9.8%一举升至15%；4年时间毛入学率共提高近5.2个百分点，平均年增1.3个百分点。2003—2010年，我国高等教育毛入学率持续增长，分别达到17%、19%、21%、22%、23%、23.3%、24.2%、26.5%。2003—2005年，每年提高2个百分点。2005年，我国的高等院校为2 300余所，在学大学生总数已超过2 300万人，高等教育总体规模已位居世界第一位；2005年以后有所调整，增长速度放缓。

2010年7月29日广受关注的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》正式发布，该《纲要》被誉为未来十年中国教育发展的路线。其中，对高等教育的发展也提出了更加明确和实质的发展要求。

第一，高等教育大众化水平进一步提高，毛入学率达到40%；主要劳动年龄人口平均受教育年限从9.5年提高到11.2年，其中受过高等教育的比例达到20%，具有高等教育文化程度的人数比2009年翻一番。

第二，提升高等教育质量和人才培养质量。到2020年，高等教育结构更加合理，特色更加鲜明，人才培养、科学研究和社会服务整体水平全面提升，建成一批国际知名、有特色、高水平的高等学校，若干所大学达到或接近世界一流大学水平，高等教育国际竞争力显著增强；全面实施“高等学校本科教学质量与教学改革工程”，严格教学管理；健全教学质量保障体系，改进高校教学评估。

第三，提升科学研究水平和增强社会服务能力。充分发挥高校在国家创新体系中的重要作用，鼓励高校在知识创新、技术创新、国防科技创新和区域创新中作出贡献。推进产学研用结合，加快科技成果转化，规范校办产业发展。为社会成员提供继续教育服务。开展科学普及工作，提高公众科学素质和人文素质。

第四，优化结构，办出特色。适应国家和区域经济社会发展需要，建立动态调整机制，不断优化高等教育结构；促进高校办出特色；建立高校分类体系，实行分类管理；发挥政策指导和资源配置的作用，引导高校合理定位，克服同质化倾向，形成各自的办学理念和风格，在不同层次、不同领域办出特色，争创一流。

《纲要》是21世纪中国第一个教育纲领性文件，它的发布实施必然对今后10年的教育发展起着方向性作用。