对于当前城乡教育公平问题的理性思考

对于当前城乡教育公平问题的理性思考

汤福霞

在电影《一个都不能少》中真实地演绎着当前中国边远农村学校的窘迫:四面漏风的房子、破旧的课桌、衣衫褴褛的学生，学生手上和老师手上只有一本旧旧的教科书。同样是在中国，在同一天，生活在东部沿海某一城市的孩子们却坐在干净明亮的多媒体教室里，听着老师通过局域网在电脑上讲解的先进的科学知识。这是两种教育的强烈对比，不由得让我想起温家宝总理在接受CNN记者采访时，总结的几点愿望中第一点就是“要让每一个中国人活得幸福而有尊严”。面对我国如此大的教育差距，人的幸福从何而来?教育的不公平会影响人民的幸福指数，进而影响和谐社会的构建。

因此，教育公平问题应引起高度重视。教育的不公平主要表现为城乡差距、地区差距、民族差距、性别差距、阶层差距等的过大，其中城乡是其中一个非常典型的表现。从我国人口结构来看，农村人口占大部分。建设社会主义新农村需要科学技术的支撑，缩小城乡教育的差距，办人民群众满意的教育，是目前教育改革的当务之急。国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)指出:“形成惠及全民的公平教育。坚持教育的公益性和普惠性，保障公民依法享有接受良好教育的机会。建成覆盖城乡的基本公共教育服务体系，逐步实现基本公共教育服务均等化。”

一、历史的、具体的、相对的——理解城乡教育公平需把握的三个维度

早在两千五百多年前，中国的教育家孔子就提出过“有教无类”的思想。至今教育公平仍然是我们努力的目标。教育公平是在承认人的差异性的前提下，根据学生先天天赋和后天努力的程度不同慎重分配教育机会，使学生可以有效利用社会提供的教育机会最大限度地取得学业成功、实现发展，而不是根据家庭出身、社会地位、经济条件等外部因素。而城乡教育公平是指城乡居民活动中地位平等和公平占有教育资源，它包括三个层次:城乡教育起点的公平、教育过程的公平和教育结果的公平。在人类思想史上，马克思主义科学阐明了实现教育公平的途径，并把教育公平的实现同人的解放和全面发展结合起来，为我们正确认识教育公平问题奠定了坚实的理论基础，同时也为我们进一步看待城乡教育公平问题奠定了基础，坚持马克思主义为指导来看待城乡教育公平问题，应注意以下三个方面:

首先，城乡教育公平具有历史性。城乡教育公平在任何时代都不是抽象的概念，是随着社会产生而产生、随着社会发展而发展。我国当前出现的城乡教育不平等，主要是由历史形成的。我国历史形成的城乡“二元”经济结构导致城市与农村之间经济、文化的不平衡发展。城乡教育不公平这一现实是历史形成的，并不会一下就改变，只能通过经济发展和社会进步逐步加以解决。

其次，教育公平具有相对性。历史证明，不管什么公平都是相对的而非绝对的。看待城乡教育公平问题，也是如此。城乡教育公平不是要达到城市和农村教育水平的绝对一致，而是要让城乡共享教育资源和教育成果，但不是没有差别，是最大限度地缩小差距，保障公平。

再次，城乡教育公平具有主观性，属于主观价值判断范畴。这主要表现为教育公平感，即对教育公平问题进行评价时所产生的一种心理感受。它与客观存在的教育公平事实既有一致性，又有不对称性。

二、两个“二元结构”——看待城乡教育公平问题需把握的两个视角

近几年来，随着经济的快速发展及科教兴国战略的实施，我国的教育投入保持了较快增长，特别是加大对老、少、边、穷地区教育的投入。1995年—2000年，国家实施了第一期“国家贫困地区义务教育工程”，共投入126亿元。“十五”期间，实施了第二期“国家贫困地区义务教育工程”。两期“义教工程”，总投入200亿元，是我国有史以来财政资金投入最多的教育扶贫工程。2008年温家宝总理在政府工作报告中指出，近几年全国财政用于教育支出五年累计2．43万亿元，比前五年增长1．26倍。农村义务教育已全面纳入财政保障范围，对全国农村义务教育阶段学生全部免除学杂费、全部免费提供教科书，对家庭经济困难寄宿生提供生活补助，使1．5亿学生和780万名家庭经济困难寄宿生受益。国家安排专项资金支持2．2万多所农村中小学改造危房、建设7000多所寄宿制学校，远程教育已覆盖36万所农村中小学，更多的农村学生享受到优质教育资源。

与此同时，我们也应该看到，当前在城乡教育方面也存在一些问题:

1．城乡教育机会不平等。国家教育科学“十五”规划课题研究表明:随着学历增加，城乡差距逐渐拉大，我国农业人口和非农业人口升入高一级学校所占的比例分别是高中6%和21%，中专0．8%和13．2%，大专0．2%和11．1%，本科0．02%和5．63%，研究生0．001%和0．323%。城市高中、中专、大专、本科、研究生学历人口的比例分别是农村的3．5倍、16．5倍、55．5倍、281．55倍、323倍。重点院校“自主招生”、“高校联考”等新的招生办法，几乎与农村学生无缘。

2．城乡教育资源配置不均衡。据中国社会科学院“当代中国社会结构变迁研究课题组”调查，2002年全社会的各项教育投资是5800多亿元，其中用在占总人口不到40%的城市人口上的投资占77%，而占总人口60%以上的农村人口只获得23%的教育投资。农村教育存在缺资金、缺设备、缺教师的现象。城镇超编和农村缺编并存，农村师资知识老化和数量短缺并存，农村学校教学设备陈旧和短缺并存。因此，师资配置结构失调，且难以及时合理调剂，导致城乡师资在数量、质量和稳定性上差距极大。

在我国，城乡之间之所以能够形成较大教育差距，原因是多方面的，但关键在于两个“二元结构”的叠加，这就是看待城乡教育公平问题的两个视角:

(1)经济上的“二元”结构。新中国成立后，为了迅速改变我国贫穷落后的局面，决策层作出了重工业优先发展的重大战略决策，形成了以“农业哺育工业和农村支援城市”的发展战略。这尽管有利于提升我们的整体经济实力，但也形成了比较严重的城乡“二元”经济结构，农业发展缓慢，农村工业技术结构层次的提高受阻，城乡之间在经济发展水平上存在着巨大差距。由于农村经济发展相对落后，致使长期以来教育经费投入不足，导致城乡教育差距日趋加大。

(2)教育上的“二元”结构。我国教育改革和发展的一个基本思想是“城市优先”。城市是国家和地方政治、经济与科学文化的中心，集中了现代化物质生产和技术、智力优势，也就是说城市代表先进的文化和生产力，城市教育要求也高，所以国家在经费投入、教材建设以及设备改善等方面都非常明显地体现了这一原则。在农村原本条件就差，远不如城市，结果是农村教育普遍落后于城市，城市和农村之间形成“城市教育”和“农村教育”的天壤之别。

三、理念提升、经济发展、政策导向、制度创新——解决城乡教育公平问题需把握的四个重点

首先，理念提升是实现教育公平的关键。我们正提倡构建一个“民主法治、公平正义、安定有序、诚信友爱、人与自然和谐相处”的社会主义和谐社会，公平正义是它的核心法则，社会公平是社会主义和谐社会的内在要求。政府是社会公共服务的提供者和公共利益的维护者，维护城乡教育公平是政府的一项重要责任。各级政府在行使公共权力时应按照社会主义和谐社会的内在要求，应牢固树立城乡教育公平的观念，政府树立城乡教育公平观念的关键在于教育政策的制订要以公平为基本依据。如现阶段针对义务教育制定的教育政策，应实行免费教育，增加农村地区和不发达地区的教育经费，为每个适龄儿童提供接受一般教育的机会和良好的条件，使越来越多的儿童能接受高质量的教育。

其次，经济发展是实现教育公平的基础。经济基础决定上层建筑。2008年我国城乡居民的收入差距达到3．33:1，按国际劳工组织发表的1995年36个国家的资料，绝大多数国家的城乡人均收入比都小于1．6，只有二个国家超过了2，中国是其中之一。愈加扩大的城乡经济发展不均衡直接导致了城乡教育水平的不均衡，因此农村经济发展是解决问题的关键，为此大力发展农村生产力，加快城镇化步伐是消除城乡“二元”经济结构，缩小城乡差距，促进城乡协调发展的必由之路。现阶段国家要加大对农业和农村基础设施建设的投资力度，积极支持农业科研和科技成果在农村地区的推广，并按照市场机制的需求大力发展农村第二、三产业以促进农村经济的发展。

再次，政策导向是实现教育公平的手段。国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)指出:“教育公平的重点是促进义务教育均衡发展和扶持困难群体，根本措施是合理配置教育资源，向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜，加快缩小教育差距。”因此，要加大对农村教育投入，实行对农村教育倾斜政策。

目前，由于农村经济发展滞缓，对农村教育投入不足，导致教育水平落后，因此国家要加大对农村教育的投入。在这方面可以借鉴发达国家经验，如2000年12月克林顿总统签署通过的“农村教育成就项目”(Rural Education Achievement Program，简称REAP)，这是一个联邦专项拨款项目，旨在通过对州和学区的差别进行专项教育经费资助，帮助农村学区更有效地获得和使用联邦的教育基金，改善农村学区的教育教学环境，推进教师的专业发展，以提高教育教学质量和学生的学业成绩。因此，我们可以借鉴美国的“农村教育成就项目”的设计理念和运作模式，把改善广大农村地区的落后教育提到社会发展规划中来，要有专项设立、权威标准和实施规范才能推进农村教育的发展。

最后，制度创新是实现教育公平的基本途径。

一、改革户籍制度。我国现行的户籍管理制度是阻碍城乡教育公平实现的一个重要因素。由城乡“二元”经济结构形成的现行的户籍管理制度，无论是因为户籍所在地的不同导致在入学上所要交纳的高昂的“借读费”，还是由于户籍限制优秀的毕业生无法留在可以供其发展的城市，即便是在户籍制度逐步淡化的今天，城市中的众多“外来者”也只能做候鸟式的迁徙，心理上还要承受低人一等的歧视。因此笔者认为，应该取消原有的“二元”城乡户口登记制度，统一城乡户口登记，统称为居民户口，以具有合法固定住所为基本落户条件，进一步调整户口迁移政策，促进人才交流和人口的合理有序转移，完善暂住户口登记，探索建立居住证制度。

二、改革教师管理制度。改善农村教师的工资福利待遇，放宽评职称条件，稳定农村教师队伍。同时，针对农村学校的优秀教师应设立专项基金予以奖励。目前由于农村经济发展落后，难以留住高素质人才导致教师的整体素质不高，很难适应新课程改革。因此，要加强教师培训，提高师资队伍素质，农村学校师资队伍的培训应该得到重视，还可以通过政策派城市教师支援农村学校，开展课题示范，进行教学专题研讨，提升偏远地区农村教师滞后的教育理念。

城乡教育公平既是一个教育问题，也是一个社会问题。近年来关于城乡教育公平的讨论非常多，已引起学术界、教育部门和政府的普遍关注。但是要从根本上解决城乡教育公平问题，我们还有很长的路要走。

参考文献:

1．国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)

2．2008年温家宝总理政府工作报告中．新华网．2008－4－1

3．余秀兰．中国教育的城乡差异——一种文化再生产现象的分析:教育科学出版社，2004年版

4．叶如针．实现城乡教育公平．瞭望，2007年第42期

5．【美】罗纳德·德沃金．至上的美德——平等的理论和实践［M］．南京:江苏人民出版社，2003

6．徐云昭．差距与超越——中美教育管理比较研究［M］．湖南:湖南师范大学出版社，2002

7．周晓红，李宁．免费义务教育—实现义务教育公平的制度变迁［J］．东北师大学报，2006，(2)

(原载《理论导报》2011年第7期)