促进教育公平的目标及指标研究

促进教育公平的目标及指标研究

课题组

教育公平是社会公平的重要基础，保证每个社会成员都能机会均等地享有受教育的权利，是构建社会主义和谐社会的必要条件，是政府义不容辞的责任。近年来，上海出台了多项政策，在经费保障、师资队伍、招生入学等方面不断加大实施教育公平的力度，取得了良好的社会效果。

一、上海义务教育公平发展的现状与挑战

（一）现状

1﹒义务教育供给能力较强，全市已基本实现义务教育普及化

目前全市中小学生净入学率已达99.99%。新增劳动力受教育年限达13年。普及九年义务教育的各项指标均达到或超过国家标准。

2﹒实施项目工程建设，不断改善郊区与薄弱学校办学条件

公办初中、小学的校舍、设备等办学硬件水平均已达到了上海二类标准及以上，全部符合国家规定的义务教育学校配置标准，并逐步改善郊区和薄弱学校办学条件。

3﹒加大政府财政转移支付力度，保障义务教育公平投入

（1）逐年提高生均公用经费拨款标准。

（2）市财政对低于全市义务教育生均拨款标准的区县，按照全市平均拨款标准给予补足，并下达专项补助资金。同时，市教委在教育费附加中每年向农村和经济困难地区倾斜。

（3）积极落实“两免一补”政策。

（4）免除义务教育阶段学生学杂费，包括残障学生学杂费和课本作业本费。

（5）重视和扶持农民工子女义务教育。

4﹒提高教师素质，合理配置教师资源

（1）全市小学、初中教师的学历合格率都达到99.6%，小学和初中新增教师基本达到本科水平。

（2）建立教育对口合作交流制度，开展城郊结对联动；选派校长教师到郊区办学；采用托管方式，扶持薄弱学校发展；对教师队伍建设采用项目支持的方式。

（3）实施农村教师优惠政策。吸引和鼓励优秀高校毕业生到郊区农村学校任教，包括职称评聘优先优惠政策、额外津贴和奖励制度。

5﹒通过教学监测与评估提高义务教育学校办学水平和质量

（二）挑战

1﹒家长期望值不断增高，优质教育资源相对不足

（1）家长期望值不断增高，选择学校的需求日趋旺盛。

（2）优质教育资源相对不足，学校之间差距依然过大。

（3）目前公众对上海中小学入学标准有不同的看法，对择校入学，尤其是“推荐入学”的不满比较普遍。

2﹒各区县生均教育经费差异仍然较大，财政转移支付制度亟待完善

近几年来，上海市的财政性教育经费支出总量占GDP的比例基本保持在2%—3%，并没有凸显经济发达省市和教育发达省市应有的优势。

3﹒区域间、学段间、学校间教师资源配置落差依然较大

市区和郊区间、多数区不同学段间师资力量不平衡现象较明显；师资的单向流动带来了区域间师资力量新的不公平；区域内资源共享机制发展不全面。

4﹒特殊群体平等受教育权的保障机制不健全

农民工子女在初中或高中升学机会相对于城市儿童依然偏低。此外，特殊学生、问题学生和心理、行为偏常学生的教育和管理，收效甚微。

5﹒招生过程中存在的不公平问题仍然客观存在

优质教育资源辐射过程中出现偏差。一些地区的重点学校或优质学校另外开设“分店式”民办学校，政府公权力参与教育市场竞争和招生工作，渗入了不该有的利益因素。

6﹒薄弱学校改造的机制尚未真正形成

薄弱学校的评估机制以及专项的资金扶持机制和技术扶持机制都还没有真正形成。

7﹒教育不公平现象的负面后果不容忽视，监督机制亟待加强

二、进一步促进上海义务教育公平发展的建议

（一）以法律形式进一步保障义务教育的公平发展

加快《上海市实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法》的立法调研工作，形成地方性法规，对义务教育经费保障、教师待遇、管理体制等作出具体规定。

（二）大力完善义务教育阶段的公共财政体制

1﹒在目前格局下，健全市和区县两级政府财力与事权相匹配的体制，探索政府职能转变和行政管理体制改革，对事权安排与财力配置相互进行适应性调整。依据效率原则，明晰市和区县政府提供公共服务的职责重点，逐步推进改革。

2﹒加快建立教育财政政策和各类资助为核心的教育财政调控机制，完善教育财政经常性经费、专项资金和基本建设投资分类的拨款和管理体制，做到经常性经费拨款注重公平、专项资金投入注重效益、基本建设投资与全市教育发展规划一致。

3﹒调整和重构义务教育公共经费来源的格局，强化地区政府对义务教育公共投入的责任和财政供给水平。建立起义务教育经费由政府分担，非义务教育经费由政府、社会、个人分担的机制。一方面，必须改变当前义务教育总投入中政府公共投入（主要包括政府预算内经费）所占比例较低的状况，使义务教育总投入中政府公共经费所占比例提高到国际一般水平。另一方面，在地区政府义务教育公共投入中，必须重点强化区级政府的投入责任，改变当前区级政府在义务教育公共投入中比例较低的状况。与此同时，在整个义务教育总投入的中制定义务教育最低财政标准，对低于财政标准的学校，由政府自上而下地通过建立规范化的转移支付或专项补助制度给予财政支持，以此强化政府对区域内义务教育的宏观调控能力，提高义务教育财政供给水平。

4﹒明确公共财政对义务教育的完全责任。2012年，上海地方财政性教育支出占GDP的比重达到4.0%，预算内财政性经费占财政支出的比例达到20%；2020年，上海地方财政性教育支出占GDP的比重应达到5%左右，预算内财政性经费占财政支出的比例达到23%以上。

5﹒拓宽财政性教育投资的收入渠道。尝试将教育附加费改为“教育税”，取代目前各种名目繁多的教育附加费及其类似的项目，同时适当拓宽税基；尝试发行教育彩票或教育公债，将更好地利用社会闲散资金，体现教育经费支出的投资性，发展教育事业。

6﹒逐步探索将教育经费由拨付学校转向拨付学生，将政府对义务教育的责任转换为对每个学生的经费拨付。学校通过自身提供的教育服务吸引学生，领取政府提供的教育经费。

7﹒教育财政转移支付应该以保证居民基本受教育权利、保证教育日常经费需要和实现相对的教育公平为主要目标。对上海教育经费的支出比例进行合理的测算，建立硬件更新的标准并保证生均公用经费、教师培训、人员待遇等方面的合理增长，以“因素法”为依据确定规范的教育财政转移支付标准，即结合地方实际财政能力、学龄人口数、教育成本等客观因素，确定最低教育经费支出标准，进一步增强教育公平。

8﹒明确市和区县两级政府的义务教育财政责任。中小学校的基本建设及设施费用由区县一级财政部门和教育主管部门具体负责，区县政府组织实施本区域义务教育，确保财政能力范围内的投入比例；市级财政部门和市教委具体负责全市中小学教师工资的费用，并且使得教师工资的支出要占到学校总支出的75%。市级教育财政经费中必须有一定比例的经费投入义务教育，用以引导、规范和激励区县义务教育的健康发展，通过规范的义务教育财政转移制度补充区县投入不足，在一定时期内加大“差异补偿”专项力度，保证各区县义务教育达到基本办学要求，完善义务教育投入与发展监控体系。

9﹒增加市级财政一般性转移支付中用于义务教育经费的比例。在转移支付资金的拨付上，应综合考虑区（县）的财力、教育经费占区（县）财政支出的比例、办学规模等，还应兼顾全市社会、经济发展的战略规划及对区（县）的激励性因素。制定区县生均投入基本标准，每年进行动态调整。逐步将转移支付资金主要用于硬件转为主要用于软件的改善，加大对教师队伍的投入，提升相对困难区（县）办学软件的水平。

10﹒继续坚持每年对各区县的义务教育的经费投入状况进行督导和监控。确保教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。

11﹒自2010年起，连续五年对幼儿园、中小学进行薄弱校改造扶持工程。增加对幼儿园校舍改造的专项拨款，使80%以上的幼儿园、中小学达到或接近2005年建筑标准。

（三）加强义务教育阶段的师资队伍建设

1﹒进一步完善教师工资福利待遇制度，促进教师工资的规范化，缩小校与校之间教师工资差距。除调整或完善义务教育学校教职工工资标准外，要加强市、区财政统筹协调力度，落实教师医疗保险、住房公积金、定期健康检查等福利待遇。按照“区际、校际基本一致、校内适当拉开差距”的思路来改革学校分配制度，充分发挥岗位津贴的激励和导向作用，实行骨干教师津贴制。

2﹒进一步完善教师职称评定政策。进一步细化教师职称评定标准，既要考虑生源状况等因素，同时也应淡化学校等级，合理设置教师专业技术职务数额比例；试行中小学教师晋升高级教师专业技术职务之前到异地、异校挂职锻炼制度。

3﹒完善教师聘任制度。按照“按需设岗、公开招聘、平等竞争、择优聘用、合同管理”的原则，以职务职位和岗位管理为重点，全面实行教师职务聘任制；理顺教师专业技术职务评审与职位的关系，淡化“身份”评审，强化岗位聘任。

4﹒促进公平发展的人事制度改革。一要改革教师管理制度，扩大区域范围教师的交流，有计划地安排市区高级教师、特级教师和优秀校长到郊区任教或实行柔性流动，探索建立城乡之间、区域之间、学校之间开展校长、教师交流的长效机制。二要加大政策支持力度，切实落实轮岗激励机制，在职称评审、评先评优、进修学习、福利待遇等方面促进教师交流。

5﹒建立开放性的教师培训体系，按照教师专业化发展的不同阶段，对教师职前培养、入职教育和在职培训进行通盘考虑，整体设计使培训研究一体化；制定教师专业标准，实行定期认证的教师资格制度。

6﹒提供多样化的培训内容和形式，通过远程教育、课程菜单、岗位培训、骨干培训、校本培训、自主培训等方式，促进各种层次的教师成长。选派优秀教师和校长攻读与专业岗位密切相关的高层次学位，参加境外教育考察或进修，提高教学、管理、研究指导和国际交往能力。

7﹒积极探索“立足学校，以新课程改革为主线，融学习、探索、教学、反思于一体”的在职教师“校本”培训与教研模式，使校本培训真正成为促进教师专业成长的基本途径。

8﹒加快建立校长教师交流制度。实行优质学校校长、骨干教师与一般学校校长、骨干教师的定期交流和聘用制度。可考虑实行4年流动1次的办法，教师的工资和保险、福利待遇从学校中分离出来，实行社会化管理，由财政或教育部门统一发放。学校实行“收支两条线”管理，从源头上抑制学校高收费、乱收费的动机。所有教师按职称区分为若干档次，同类学校各档次的师资力量大致均衡，避免不同学校教师之间收入过分悬殊。

（四）积极探索招生方式改革，有效发挥政策调节与导向功能

1﹒在坚持义务教育阶段“免试、就近入学”招生原则的基础上，改变单纯依靠“电脑派位”的做法，积极探索和完善优质初中的招生数额按比例分配至相应小学的方式。

2﹒把市实验性示范性高中招收“推优生”（优秀应届初中毕业生推荐入学）的比例扩大到40%，并按比例公平分配到各初中学校；提高市实验性示范性高中和现代化寄宿制高中招生计划数中分配到各区县初中学校的数额比例；禁止以升学率作为考核学校和考核教师工作的指标。

3﹒落实《民办教育促进法》关于扶持民办教育的各项规定，促进民办学校发展。可以实行“公办不择校，择校找民办”的政策。落实法律和文件上规定的师资、场地、税收等方面的优惠政策，引导和鼓励民办学校注重内涵发展，注重办出特色，满足人民群众多元化的教育需求。

（五）强化管理，完善区域内教育资源共享机制

1﹒从物质资源层面上，加强资源的开发、利用和管理。图书馆、仪器、体育场所、劳动技能培训、中心网站、局域网等，可以区域内学校共建，实现区域内一定程度的共享，使有限的投入发挥更大的效益。

2﹒从人力资源上，以学区为依托，打破校际壁垒，实现学区范围内教育资源共享。

（六）形成薄弱学校改造的良性运行机制

1﹒建立薄弱学校评估机制，包括制定薄弱学校的鉴别标准和程序、薄弱学校改进情况的动态审查与评估、薄弱学校的限期改进等。

2﹒建立薄弱学校扶持机制，包括专项的资金扶持机制和技术扶持机制。资金扶持可通过拨款、设立基金项目、整合现有资源等途径，技术扶持则可通过调整学校管理结构、提高教师师资水平、教科研机构的帮扶、教育共同体等方式进行。

3﹒薄弱学校改造工程。考虑设立薄弱学校建设专项资金，优先安排、重点保证。

（七）切实关注弱势群体，不断完善“扶贫济弱”机制

1﹒加大对家庭经济困难学生的扶持力度，完善义务教育阶段家庭经济困难学生的资助制度。为残疾儿童、少年接受义务教育提供切实保障。

2﹒探讨和建立社区、家庭、学校共建机制，关心和帮助品德行为有偏差、学习有困难的学生。

3﹒应该“鼓励”和“支持”正规民办学校吸纳流动人口子女就读，扩大民工子女就学的容量，政府根据流动人口子女人数相应地向其拨付一定的教育经费。

4﹒流入地政府还可以通过向社会公开招标的形式建立农民工子弟学校，政府与承办单位签订合同，由政府提供学校的基本建设经费，规定学校的“非营利”或“微利”性质。

（八）建立推进义务教育公平发展的监督检查机制

1﹒要建立完善政府问责制度，将义务教育公平发展列入政府主要责任考核内容，并与政府主管行政领导的政绩挂钩。

2﹒建立事前预算审议制度和事后预算执行情况报告制度，由人大定期组织审议会，及时汇总监督结果，发出整改通知，对落实政策不到位的，严肃追究有关部门及人员的责任。

3﹒当前要特别强化对地方政府教育投入的监督，把义务教育公共资源公平配置作为督导评估政府教育工作的主要内容之一。

课题承担单位：民进上海市委员会

负责人：胡卫