上海民办教育发展问题研究

上海民办教育发展问题研究

课题组

一、上海民办教育发展的主要成就

截至2009年年底，上海共有民办幼儿园数327所，在园儿童数73 952人，占全市幼儿园数及在园儿童总人数的比例分别为29.43%和20.90%；民办中小学134所，在校学生115 613人，占全市中小学校数及在校生总数的比例分别为9.27%和9.76%；民办高校21所，其中独立设置的民办本科院校2所，民办高等职业技术学院16所，另有公办高校参与举办的独立学院5所，在校生95 181人，占上海普通高校在校生总数的18.56%。以招收进城务工人员随迁子女为主的民办小学162所，在校生近12万人。此外，还有6 000多家民办非学历教育机构，其中经教育行政部门审批的1 400多家，每年为社会提供各类培训1 000万人次以上。

上海民办教育经过30年多年的发展历程，基本形成了与公办教育共同发展的格局，民办高等教育已成为上海教育事业的重要组成部分。其作用主要表现在以下方面：

（一）增加了教育资源投入

上海各级各类民办学校的发展，开辟了社会资源转化为教育资源的有效渠道，扩大了上海教育的总体规模，改变了以国家拨款为主的一元办学模式，促进了教育投融资体制改革，使教育投资主体多元、融资渠道多样、教育资源丰富。

（二）满足了市民多样化的教育需求

民办教育在规模扩张的同时注重内涵发展，增加了优质教育资源的供给，满足了一部分市民对多样化优质教育的需求，促进了多元化教育格局的形成，有利于上海市民树立终身教育理念。

（三）深化了教育管理体制和学校运行机制改革

民办教育规范有序发展推动并深化了教育管理体制和学校运行机制的改革，为上海在全国率先实现教育现代化作出了贡献。民办教育的发展客观上加快了教育管理体制的改革。2005年，上海成立民办教育协会，设立民办教育发展政府专项资金，2009年又设立民办教育管理处。同时，一批教育评价、管理咨询、受托经营的中介组织纷纷涌现。管办评分离的举措也促使了上海教育管理体制的创新。此外，民办学校精干高效的内部管理在提升教育运行绩效上树立了典范。

（四）提高了上海劳动力人口素质

民办教育发展，特别是民办高校的发展为上海扩充高等教育学位数起到了推动作用，满足了老百姓接受高等教育的需求，促进了教育公平，对上海实现高等教育普及化有十分积极的意义。高等教育普及以及大幅度扩充高等职业教育对于提升上海劳动力人口整体素质发挥了重要作用，为上海区域经济建设和发展提供了有力的智力支持和人才资源的保障。

二、上海民办教育发展面临的问题与挑战

对照知识社会与创新时代的要求，对照上海实现“四个率先”的要求以及2020年上海教育发展的愿景与目标，上海民办教育仍然面临不少问题与挑战。

（一）对发展民办教育的意义认识不足，民办教育发展缺乏政府规划

随着上海教育适龄人口数量逐步回落，教育公共财政资金不断增加，公办教育资源相对充足的前提下，是否还要继续扶持民办教育发展存在不同的声音。“补充论”、“多余论”、“自生自灭论”、“麻烦论”等观点时有耳闻。民办教育发展规划尚未出台，在其他各项事业规划中对上海各级民办教育在今后若干年的发展定位、发展速度、发展数量也未见明确描述。

（二）政府对待民办教育能否投资获利的态度始终处于矛盾中

目前，对民办学校投资获利行为的管理基本处于混沌中，一方面没有在制度层面给予民办学校举办者投资获利的合法途径，对于合理回报也没有出台具有可操作性的政策，产权、税收等问题也迟迟没有定论。另一方面，政府也认识到绝大部分民办学校诞生是民间资金投资的结果，逐利是资本的基本属性。政府对这些行为基本默认，没有阻止。但目前民办学校投资方的“获利”行为没有法律依据，承担着法律风险，这种状况也影响了民间资金持续地进入民办教育领域。

（三）上海民办教育的规模和质量无法与其在全国教育中的示范地位相一致

与其他兄弟省市相比，上海的民办学校规模普遍偏小。以民办高校为例，2008年时，陕西省有万人以上规模民办高校9所，山东、湖南、江西、广东、安徽等省都有超过万人的民办高校。同为经济发达地区的北京，万人以上规模的民办高校也有5所。但是上海没有一所民办高校的规模超过万人。上海教育资源丰富，是全国第一个教育综合改革试验区，高等教育毛入学率全国最高，教育质量在全国领先，但上海没有一所全国范围内响当当的民办学校，民办教育缺乏活力，内涵建设也亟待重视。总之，上海民办教育在规模和质量两方面都不占优势。

（四）上海民办教育发展中存在一些结构缺陷

捐资办学的民办教育很少，民办教育结构单一。上海的民办教育缺少由个人、社会团体或者大型企业捐资办的学校，单一的资金来源结构制约了上海民办教育的多样化与发展水平。根据统计数据对比，上海民办中等职业教育发展水平远低于全国平均水平。上海有大量的外来务工人员及其子女，他们渴望在上海接受实用的职业教育以帮助其更好就业，因此，这些学校的发展空间也较大。

（五）民办学校与公办学校之间教育运行经费相差太大

近年来，上海市政府不断加大了对公办教育投入力度。以高校为例，根据2009年全国教育经费执行情况统计公告，上海公办高校生均预算内教育事业费与公用经费合计为27 103.04元，此外，公办高校还收取平均每生6 000元的学费（本科与专科平均估算），所以2009年上海地区公办高校生均运行经费为33 000元左右，这还不包括国家在公办高校中投入的基建专项资金和科研经费。而民办高校学费收入在11 000元左右（本科与专科平均估算），基建、维修、科研等需要从学费收入中开支。所以民办高校的生均运行经费仅为公办高校的1/3甚至更少，过于悬殊的办学经费差异导致上海民办高校只能维持低成本办学模式，教育质量很难进一步提高。基础教育学段也存在类似问题。这种现象将不利于教育的公平与均衡发展。

（六）地方性民办教育法规有待出台

兄弟省市通过立法与政策的手段在教师身份、学校贷款、土地使用、生均拨款等方面都有一些创新举措，规范与促进了当地民办教育的发展。相比较而言，上海的相关法规制度还未形成，很多重大问题由于无法可依，悬而未决。如产权回报问题没有法律依据，导致民办学校没有退出机制，一些学校的并购过户在操作上遇到重重困难，由于缺乏法律的监督与保障，往往造成后遗症，政府的相关主管部门不得不进场干涉。其次，民办学校教师身份是“企业人”，这是在民办学校教师与公办学校教师之间人为地画了一道鸿沟，导致民办学校师资队伍无法稳定。

（七）适合民办教育发展的完善的市场机制尚未形成

首先，政府对民办教育存在管得过多、管得过死的现象，同时又有该管的没管、不该管的管了的现象存在，侵犯了民办学校的办学自主权，也抹杀了民办学校多样化、个性化发展的希望。由于政府没有做好每所学校办学质量信息公开这件事，学生家长和民办学校之间存在严重的信息不对称，优胜劣汰的市场选择机制无法形成，民办学校追求优质的内源性动力严重不足，好的学校没有办法脱颖而出，差的学校也没机制使其依法消亡。

（八）政府在部分教育领域中过度退出，引起一些社会不满

部分地区将新建住宅小区的配套学校采用名校办民校的方式，实行高收费和择优录取，这使得孩子被转移到其他学校就读，减少了享受免费义务教育的机会，影响了教育的公平。类似现象在学前教育阶段也存在，小区公建配套幼儿园被租赁给民办幼儿园，收取较高的费用。除此以外，教育部门举办的幼儿园还有许多以特色为名提高收费进行经费承包的幼儿园；有些幼儿园收费提高后，教育部门继续以各种形式拨款，成为公办民助的承办制幼儿园，这些都成为市民关注的焦点问题。

（九）民办学校内部管理机制不健全

《民办教育促进法》规定，“民办学校应当设立学校理事会、董事会或其他形式的决策机构”，“民办学校依法通过以教师为主体的教职工代表大会等形式，保障教职工参与民主管理和监督”，并对理事会或者董事会的人员组成及职责权限作了具体规定。然而，不少民办学校法人治理问题仍比较突出，一些民办学校内部管理较为混乱，办学行为失范现象也时有发生。由于缺少一种正常的人事更替机制，有的民办学校尤其是一些民办高校的管理队伍已呈青黄不接的局面，人事更替又常常会演变为学校权力斗争的导火索，造成一定的混乱。

（十）筹资渠道不畅，学校发展后劲不足

当前上海民办高校正在依据政府政策，将资产过户到学校法人名下，但其后续有个严重的问题，即学校融资渠道断裂。理论上民办高校无法作为主体去资本市场融资，资产过户后，学校也无法取得银行贷款，由于学费收入受限制，政府扶持资金所占的比例很小，民间捐赠也没有，因此，当前民办教育发展碰到了严重的资金问题，这是阻碍学校可持续发展的根本性问题。在中小学领域，则表现为生源下降、学费收入减少、学校运营困难。

三、上海民办教育发展的目标与原则

由于民办教育底子弱，与公办教育差距大，在上海新一轮教育改革与发展中，民办教育可能是最亟待改善的薄弱环节。围绕上海实现“四个率先”、建成“四个中心”和现代化国际大都市的目标，以及2020年实现上海教育发展的战略目标，我们认为上海民办教育到2020年发展的总体战略目标是：形成有利于促进民办教育发展的完善的体制和法治环境，使民办教育在国民教育体系和教育增量发展中占有重要份额，形成一批高标准、高质量、高效益的民办学校，民办教育在体制改革、制度创新、多样化办学和内涵发展上形成比较成熟的先进经验。

为实现这个目标，应确立发展民办教育的四项宗旨：

第一，把实现教育公平、均衡发展作为上海各项民办教育政策的基本价值观。政策应更加关注民办学校的学生、教师的利益是否受到公平对待，不同区域的民办学校是否受到公平对待，对于已经存在的不公平和不均衡现象，应尽量采取措施消除差距。

第二，追求优质应当成为上海民办教育发展的基本目标。上海的优质教育中也必然包含优质的民办教育。政府对民办学校的各项管理都应以提高质量为着眼点。首先是促进民办教育多元化发展，为市民提供可选择的适合的教育。其次是动用一切可利用的资源，制订各项政策，积极扶持民办学校提升办学质量。

第三，把改革创新作为解决民办教育问题的基本手段。中国的民办教育发展与国外私立教育发展有不同的政治文化背景。在民办教育管理体制及学校内部治理机制等问题上要坚持实事求是、勇于创新的原则，要充分利用上海作为教育综合改革试验区的政策优势，不套搬国外私立教育或者我国公办教育的发展模式，走出一条适合上海民办教育的发展之路。

第四，充分发挥市场对教育资源的配置作用是发展民办教育的基本原则。民办教育对市场需求有很强的敏感性，但目前政府对民办学校的过度管制只会扭曲市场信号，降低资源配置效率。提高上海民办教育的质量应把更多的办学自主权还给民办学校，同时消除学生与学校之间的信息不对称，让民办学校真正成为面对市场的竞争主体。

四、发展上海民办教育的策略

（一）深刻认识发展民办教育在建设公平均衡卓越的上海教育中的积极意义

发展民办教育满足多元化的教育需求是改善民生，办“让人民满意的教育”的必然选择，也是上海构建学习型城市、激发城市人力资源潜力的必要途径。民办教育推动的教育改革是上海作为教育综合改革试验区的重要内容，是上海教育卓越发展的基石。

（二）抓紧制定上海民办教育发展规划，培育上海民办教育优质品牌

依据《民办教育促进法》的精神，明确上海各级各类民办教育的目标定位，制定上海民办教育专项发展规划，指导民办学校与公办学校错位竞争。通过与办学绩效挂钩的奖励、资助形式，鼓励扶持与上海城市发展需求相适应的优质民办教育加快发展，形成一批各级民办教育的示范校，鼓励民办教育强强合作，铸造一批有上海特色的民办教育品牌，让上海优质民办教育资源服务全国，辐射长三角。

（三）建立政府、学校、社会（中介组织）协同治理的民办教育管理体制

政府的职责主要是构建教育服务体系，建立规则、标准，并以此指导和监管教育管理过程，具体包括制定民办教育事业发展规划、制定民办教育地方法规、公开披露民办学校办学信息、组织民办学校评估、建立民办学校办学危机预警机制等。行业与社会中介机构应积极发挥作用，协助社会与政府做好行业自律、监督与服务的工作，旨在帮助学校不断提升办学质量。

（四）加快上海民办教育结构调整

通过减免税收、土地校舍划拨、表彰奖励等途径积极鼓励有能力的个人、团体和企业捐资办学，特别应鼓励上海及长江三角洲地区大型企业集团来沪举办中高等职业院校。同时应积极鼓励各类社会专业人士成立非营利性教育中介机构，为上海民办教育发展提供各类服务，逐步形成一批由民间力量受委托管理的公办学校，促成上海民办教育多样化发展格局。

（五）尽早研究出台发展上海民办教育的地方法规

在理念上要正视中国民办教育发展的现实，一方面，由于经济尚不发达，由民间捐赠形成的民办教育比例十分微小；另一方面，投资性质的民办教育是中国民办教育的主体与基石。民办教育发展事关民生与公平，因此，要培养社会捐资意识，积极鼓励大型企业和有实力的个人捐赠办学，同时也要扶持和奖励办学态度端正、办学绩效佳的投资办学人。地方法规应充分反映此价值取向，借鉴兄弟省市在民办教育管理中的有益经验，以立法的形式落实民办教育发展的土地、建设、财税优惠政策，建立社会资本投入和取得合理回报的机制，依法保障落实民办学校的办学自主权，解决教师身份与社会保障问题，确立财政资金对民办教育资助的制度。在这些事关民办教育发展的根本问题上应尽早有地方法规层面的明晰解释。

（六）开展民办教育综合改革试点

借助国家教育综合改革试验区的优势，把民办教育改革项目列入地方试点，对涉及管理体制改革的重大问题，如分类管理，自主办学等，在广泛调研的基础上，出台试点方案，经过运行、总结、改进后可以向其他省市推广经验。同时，推行民办教育卓越工程，其中可以包括：信息公开、人才队伍建设、优质示范工程、教育国际化、公办民办合作等项目。

（七）多渠道化解民办学校资金难题

化解渠道包括：以地方立法的形式确立公共财政对民办教育的资助，资助形式包括生均补贴、专项资金、奖励、贴息贷款、降低土地校舍使用成本等。支持民办教育举办者进行资本运作，多渠道引进和扩大资金来源。支持金融机构为民办学校提供信贷支持。鼓励企业、公民个人和社会组织为民办教育提供捐赠。取消学费限制标准，拓宽民办学校招生来源渠道。鼓励民办学校利用现有资源为社会提供各类服务等。

（八）推进教师人事制度改革，建立身份统一的教师平台

在区县或以上行政区域建立民办学校教师人事代理机构，将辖区内所有民办学校教师的人事档案纳入统一管理范畴，建立与公办学校教师相同的社会保障制度，也可使用公办学校与民办学校合作的方式，由政府牵头，将民办学校教师编制挂靠在合作的公办学校，经费由民办学校自筹，解决民办学校教师“身份”问题。这样，可打通公办学校与民办学校教师流动渠道，教师可在民办与公办学校间自主选择。鼓励高校毕业生、公办学校教师和具有相应教师资格的其他专业技术人员到民办学校任教，对于到薄弱民办学校任教者，政府应给予一定补贴。

（九）鼓励民办学校在发展战略上走开拓创新、科学发展的道路

上海民办高等教育将要面临生源萎缩的困境，建议将部分民办高校转为举办非学历教育的机构，或者与大型企业联合举办半工半读的教育，以解决大量外来务工青年的高中后继续教育问题。民办中小学要坚持走特色化的道路，与公办学校错位竞争。民办中职可以由企业办，或者与企业合办，招收非沪籍青年，为企业定点培养人才。总之，民办学校要在人才培养类型与人才培养方式上有所革新，形成自己独特的优势。

（十）激励学校自我完善走向卓越

民办学校的内部管理也需要不断提升，以法人治理结构、学校管理制度为着眼点，强化上海民办教育的现代学校制度建设。以教育创新与人才培养模式改革为切入点，促进民办学校教育质量不断提高。以发展性评价制度为手段，以评促建，以评促改。以学习型组织为目标，激励民办高校不断适应变化，自我完善，走向卓越。

课题承担单位：上海建桥学院

负责人：黄清云

课题组成员：忻福良、董圣足、陈洁