建立和完善教育捐赠行为的监督机制

时间：2023-03-09 理论教育版权反馈

【摘要】：教育捐赠资金的使用是捐赠人及社会公众广为关注的一个问题。以立法的形式加大对教育捐赠的监管，建立完善的教育捐赠监督机制是急需解决的问题。建议在民政部下设专门的慈善事业管理司,在各级民政部门设立专门的相应的慈善管理机构,通过法律规定细化其具体监督职责,并提供行为判断的依据。设立“公益监察人”制度。

（五）建立和完善教育捐赠行为的监督机制

教育捐赠资金的使用是捐赠人及社会公众广为关注的一个问题。捐赠资金能否按照捐赠人的意向实现其用途是影响捐赠人捐赠的主要因素。以立法的形式加大对教育捐赠的监管，建立完善的教育捐赠监督机制是急需解决的问题。我国《捐赠法》、《基金会管理条例》规定，基金会、受赠人每年度应当向政府有关部门报告受赠财产的使用、管理情况。但以上规定过于原则，操作性不强，没有达到真正监督的目的，导致教育捐赠基金被挪用、毁坏、侵占、贪污现象屡见不鲜。

1.完善外部监管

（1）明确政府的监督主体地位

教育捐赠是一种公共资源,政府作为社会公共事务的管理者理应介入捐赠事业的监督管理。我国《捐赠法》第20条规定:“受赠人每年度应当向政府有关部门报告受赠财产的使用、管理情况，接受监督。必要时，政府有关部门可以对其财务进行审计。”从监督主体上看,政府的监督主要通过登记管理机关、业务主管部门、税务部门、审计部门等政府机构来实现；从监督内容上看,从登记管理、过程运行、到机构终止各个环节都有政府的监督在发挥作用。

“在现代社会之中,国家权力仅停留在市民社会外缘是不允许的,必须以各种方式积极地参与到市民社会之中去,这已经成了时代的要求。”⁽²³⁾自改革开放以来,我国政府积极地参入公益慈善活动领域。我国政府对慈善组织实行“双重审核、双重负责、双重监管”。《社会团体登记管理条例》中明确规定,民间组织由民政部门主管登记管理,同时受业务主管部门的管理,即实行“分级登记,双重管理”的模式。这意味着慈善组织在申请注册时,必须找到一个政府部门,双方结成“业务指导”关系。⁽²⁴⁾由于业务主管单位要对所属慈善组织的活动负责,却并不能从中受益,加之法律并没有对业务主管单位作明确指定或者对必须审批的义务进行规定,从而导致各业务主管单位“消极怠工”,对申请的慈善组织,大多采取推脱的态度,使得独立申请的慈善组织很难被批准,不得不转而求助工商登记或者不登记。双重的管理体制,并没有实现有效控制的立法目的,相反却造成了法律监管上的严重空缺,使得大量的慈善组织游离于法律监管之外。

所以政府监督的改革要点之一就是要建立一个统一的对慈善组织进行监管的机构。在美国,政府相关部门(主要是国税局、州检察长办公室等)依法对非营利机构包括慈善组织和基金会进行管理。美国国税局的工作是区分非营利机构有关及无关的经营活动,以实施对与其相关的可以免税的经营活动给予免税的职能。州检察长的管理不同于国税局,他代表所有慈善机构的公共利益,其责任是调查和审计慈善机构,发现其领导人或者信托人是否有失范管理、转移资金甚至欺诈行为。⁽²⁵⁾结合我国的现状,并借鉴国际经验,应该设立一个公益慈善事业的专门管理机构,专司公益慈善事业的监管。建议在民政部下设专门的慈善事业管理司,在各级民政部门设立专门的相应的慈善管理机构,通过法律规定细化其具体监督职责,并提供行为判断的依据。其日常监督职责主要在于审查捐赠财产的使用和管理是否合法以及是否符合捐赠人的意志。⁽²⁶⁾

（2）完善信息公开机制

对教育捐赠财产的外部监管力量除了政府之外,更大的力量应来自于社会。社会监督机制的首要原则是公开。慈善组织的公益性决定其没有权利像企业一样拥有自己的“企业秘密”,它必须向社会公众公开其财务、活动、管理等方面的信息。真实、准确、完整的信息,是慈善组织增强社会公信力的最佳途径,也是所有监督主体监督职责得以履行的基础。慈善捐赠受益人的虚拟性,决定了受益人的在实际接受利益之前,是潜在的,是不确定的。所以在此环节受益人的监督意识很薄弱,有时甚至其潜在利益受到了损害,自己也无从知晓或者意识不到自己是受损人。社会监督要真正落实到位,首先要保障公众的信息知情权。目前公益慈善行为在我国还没有形成习惯,很大一部分原因在于捐赠人与受赠人间信息不对称。这种信息分布不对称使得捐赠人不了解慈善组织,也无法了解自己所捐财产的具体用途,势必影响其捐赠的积极性。慈善立法应当加快实现慈善工作的信息公开化和透明化。

信息公开的内容。我国现有的立法也有少量关于信息公开内容的规定,如2008年民政部新制定的《救灾捐赠管理办法》中明确规定:救灾捐赠、募捐活动及款物分配、使用情况由县级以上人民政府民政部门统一向社会公布,一般每年不少于两次。但公开的信息多限于登记信息、年度总结报告等组织信息,公开的信息内容存在不充分和不全面的问题,信息公开机制至少要包括公开内容和公开方式。笔者认为,慈善组织信息公开的内容应该包括:(1)慈善组织的准入信息,包括慈善组织的设立章程、理事名单、设立后第一年的业务计划、办公场所等信息,避免捐赠人“行善无门”的尴尬;(2)年度工作总结及财产使用状况(包括公益支出、行政支出、投资支出),一般以每年年终为公布时间;(3)业务活动计划以及财务收支预算,可以以一年或半年为一个公布周期,其中重大的业务计划及收支状况应当按照活动周期及时公布;(4)定期的行业评估等级,由权威第三方评估后将结果报业务监督机关备案公布;(5)组织的违法违规操作以及所受的处罚。

信息公开的方式。信息公开方式包括主动公开和被动公开。我国相关立法中规定公开的方式大多是被动的,如《救灾捐赠管理办法》中提到的公开主体仅限于民政部门,而对公益组织的主动公开规定甚少。因此立法要通过多种机制促使慈善组织自愿主动地定期将主要内容在大众媒体上予以公布,还应当将慈善组织的各项备案信息编制成册,并提供给公众查询。同时赋予捐赠人等相关利害关系人可以随时查询资料、提出异议的权利。

设立“公益监察人”制度。在保障社会公众的信息知情权的同时,还必须使公众监督权成为一项实实在在的权利。实践中已有很好的例子可供借鉴。如上海市慈善基金会增设了由捐款人代表、新闻界、司法界等方面的人士组成专门经费监督委员会,参与到基金会的日常工作中,从而保证基金会各项开支的合理、公平、公开。笔者认为,在上述事例的基础上,还可以把步子迈得更大些,设立“公益监察人”制度。公益监察人代表捐赠人、社会各界的利益,在参与受赠人的日常业务活动中,对受赠人的行为进行日常化监督,有权以自己的名义对受赠人违法行为要求改正以及提起诉讼。公益监察人可以由捐赠人选定,若没有选定的,由管理部门指定,或由人民法院指定。⁽²⁷⁾

发挥媒体的作用，提高慈善组织的公信力。在现代社会,媒体对公众的影响非常强大,各种媒体是公众获取信息的主要来源。公众对慈善组织的了解主要也是通过媒体进行的。因此,为了促进慈善事业的发展,媒体应该从外部为提高慈善组织的公信力而努力。媒体平常多宣传报道一些有关慈善组织及其工作。当然,媒体也要发挥其对慈善组织的监督作用,让慈善事业在阳光下发展。如果公众觉得慈善组织无法搞“暗箱操作”,就会比较放心,这也有助于提高慈善组织的公信力,从而使慈善组织进一步获得公众的大力支持。⁽²⁸⁾

2.健全内部监督

相对于外部监督而言,内部监督更主动及时,监督成本低却效果明显,因此也成为各国公益捐赠财产监督的新趋势。此种内部监督形式主要包括公益慈善组织的内部组织监督和行业自律监督。

（1）健全公益慈善组织内部监督机构

公益慈善组织即受赠人,不同于公司企业等营利性法人,它的法人治理结构不具备意思机关,只有执行机关——理事会依照组织章程处理组织事务。因而,相比营利性法人而言,它更需要内部监督机关——监事(会)。

监事是指依据法律和章程设立的,以监督执行机关的事务执行为职权范围的机构。虽然就目前的国外立法看来,对于监事会的设立与否法律并不作为强制性要求,而多是根据慈善组织的章程决定。但我国的慈善组织法律监督的现状与国外严格的法律监督体系相比相去甚远,应立法明确强制要求慈善组织在其内部设立监事机构。法律应规定慈善组织设置监事一人以上,具体人数由慈善组织的章程决定,任免监事的程序和监事的资格应不低于理事的资格标准。作为慈善组织的内部监察机关,也应当遵循“兼职禁止”的原则,理事、理事的近亲属和慈善组织的财会人员不得兼任监事。监事的职责包括,监督理事的业务执行情况,监督组织的财产状况,召开理事会议。对于发现了业务活动或者组织财产的不当行为或者违反法律、法规或者组织章程的重要情况的,除了向业务监督机构报告之外,立法还应赋予它作为慈善组织的代表提起司法诉讼的权利。

（2）迅速发展行业自律组织

行业自律的优势在于,通过慈善组织自身的力量在各组织之间进行相互监督,增进慈善组织的公开性和透明度,从而提高慈善组织的公信力。就行业自律这一领域而言,美国就领先于世界其他国家,比如美国基金会理事会、美国全国慈善信息局、美国公益咨询服务所等等。这些组织通常制订本行业的自律条款,并要求每个会员组织按照这些规定加强相互间的监督。凡不按规定办事的,这个联合组织可对这个会员组织予以制裁,从而在一定程度上保证了慈善组织的纯洁性。另外这类组织还向需要者提供有关慈善组织的各种信息和资料,使人们了解哪个足以信赖,哪个组织在哪方面有缺陷。向社会公布这样的资料,实际上起到了引导社会捐赠的作用,同时也起了对慈善组织“优胜劣汰”的作用,对慈善组织的健全和发展有促进作用。⁽²⁹⁾这些监督和评估组织在对慈善公益组织的工作绩效做出公正的评价的同时,能够让人们看到公益组织的公信度,从而对捐赠财产做出最符合自己捐赠意愿的判断。我国要尽快发展慈善自律组织,把它作为政府监督的支持组织,为这些民间组织的发展提供必要的经济支持和组织保证。同时,慈善自律组织要进一步加强能力建设,强化社会责任感,切实履行公益慈善信息咨询和社会监督的职能。⁽³⁰⁾

（3）完善教育基金会内部治理结构

《基金会管理条例》规定基金会应当执行国家统一的会计制度，依法进行会计核算、建立健全内部会计监督制度。但是，由于《基金会管理条例》的规定较为空泛，教育基金会普遍缺乏合理的治理结构，教育基金会年度账目和财务报告不向社会公开、信息不透明等现状，这就导致教育基金会内部和个人腐败行为时有发生，教育基金会员工积极性得不到有效调动教育基金会社会公信力降低，教育基金会可持续发展的能力受到限制。

完善教育基金会内部治理，应当包括以下几个方面:首先，教育基金会应当建立完整的捐赠管理机构体系，制定一整套严格的管理制度，规定教育捐赠基金在报告、接收、审核、登记、转账、估价减税、运管等各个环节的具体做法和程序，并向社会公开；其次，教育基金会对接受教育捐赠基金的使用方式与用途也应有明确的规定，教育基金会应严格遵守捐赠人的意愿，按照捐赠人指定的接收对象、捐赠用途、资金使用方式来执行捐赠款项，应非常谨慎变更其接受教育捐赠资财的使用方式及用途；最后，教育基金会账目必须向社会公开。公众中的任何成员只要交付“合理的费用”，有权获得教育基金会的年度账目和财务报告。只有赋予公众对教育基金会进行直接的监督权，才能真正有效促使教育基金会内部财务规范化运作。⁽³¹⁾

综上所述，应当建立全方位的教育捐赠监督机制，不仅包括捐赠当事人的监督，也包括政府监督和社会监督。其中，当事人的监督，主要表现在捐赠人行使其所拥有的知情权、监督权和建议权。当发现受赠人有故意挪用、截留、私分捐款行为时，有权行使撤销权和赔偿请求权。政府监督，主要是教育行政部门和接受教育捐赠者的上级部门要设立或明确专门机构并派专人负责对捐赠工作进行监督。 “香港知名人士邵逸夫先生从1985年开始之所以能够连年向内地教育事业捐赠巨款，除了邵先生热心教育事业，乐善好施的博大胸怀外，还跟各级教育行政部门的管理分不开。为了抓好邵氏项目的管理，教育部由港澳台办负责邵氏项目的统筹管理工作，并制定了邵氏项目的管理办法，同时有专家组负责对项目检查、验收、评奖工作。由于管理严格、规范，邵氏工程一般都成为当地的精品工程、示范工程，受到了邵先生的赞赏。”⁽³²⁾社会监督，首先要保障公众的信息知情权。立法应当加快实现捐赠工作的信息公开化和透明化，使公众监督权成为一项实实在在的权利。（方芳，齐兰芬，汪莉执笔）

【注释】

(1)公益时报.2006-7-6.

(2)付建荣.美国的受赠主体和捐赠者[N],李萍.法国公益捐赠法律完善[N],郑冲.德国的捐赠概念与优惠[N].法制日报,1999-1-25.

(3)陶冶.完善捐赠立法促进规范捐赠行为[J].探索与争鸣，2006（9）:26.

(4)周保利,刘国学.美国大学教育捐赠制度的特点[J].教育与经济,2009( 1):70.

(5)郭五一,万京一. 冠名权. 我国高校体育场馆经营开发的一种新型模式[J]. 商场现代化, 2006(7):51.

(6)朱体正. 冠名权的法理界定[J]. 社会科学家, 2006（4）:101.

(7)姜煜洌,张义廉.美国与台湾地区高等教育利用社会捐赠问题之比较[J].宁波大学学报（教育科学版）,2009(3):51.

(8)陶冶.完善捐赠立法促进规范捐赠行为[J].探索与争鸣，2006（9）:26.

(9)刘风瑞,叶敏,石炜.附目的的捐赠法律行为探析[J].新疆社会科学,2005,(1).

(10)王继远. 个体慈善捐赠行为立法初探[J]. 长春工业大学学报(社会科学版),2009(1):77-78.

(11) “壹基金”是由中国红十字会“博爱大使”李连杰先生发起，在中国红十字总会架构下独立运作的慈善计划和专案；“嫣然天使基金”是由王菲、李亚鹏夫妇倡导发起、在中国红十字基金会的支持和管理下设立的专项公益基金。