政府推动国土资源行业教育发展的政策建议研究

政府推动国土资源行业教育发展的政策建议研究

粟显进　梁孟光　曾学清　邓玉喜　吴尚忠　赵胤淳

（湖南工程职业技术学院　湖南长沙　410151）

一、问题提出

我国国土资源行业的高校，大多是在解放初期根据国民经济建设的需要整合了全国高校有关专业组建的单科性院校的基础上发展起来的。经过几十年的建设与发展，这些高校在国家的政策扶持下，为国家经济的发展、科技的进步和行业人才的培养起到了积极的作用，经过不断的发展，部分高校已形成了自己显著的办学特色和一批优势学科，在国土资源相关学科领域里，取得了开创性的科研成果，为国土资源行业发展培养了一大批优秀创新人才和行业技术骨干。随着我国高等教育管理体制改革的深入推进，国土资源行业高校中的一部分合并为综合性大学，一部分逐步发展成为行业特色明显的大学，还有一些职工大学、中专及技工学校发展成了高等职业技术学院，这一历史性的变革，对我国高等教育格局及其长远发展产生了重大而深远的影响。当前，国土资源行业高等职业院校正处于新的重要发展时期，如何保持和强化其自身办学特色，政府应从哪些方面对行业职业教育发展给予扶持政策，实现其可持续发展，已成为一个亟待研究和解决的重大问题。

二、课题界定

（一）概念界定

（1）国土资源行业：国土资源行业指地勘、有色、核工业、煤田等领域。

（2）国土资源行业教育：是指以地勘、有色、核工业、煤田等地质矿产部门为依托，由国土资源行业主办，以培养资源勘查类、地质工程与技术类、矿业工程类、测绘类、土建施工类等行业技能性人才为目标，具有明显的行业办学特色的教育。

（二）研究对象、范围

（1）本课题研究的对象是国土资源行业教育，对国土资源企业教育暂不涉及。

（2）在本课题研究中，国土资源行业教育中的“教育”，按我国的教育体系来划分，仅包括中等职业技术教育和普通高等教育，即普通高等教育、高职教育、中职教育和职工教育。

（3）课题中提到的国土资源行业教育政策主要指高等职业教育政策及行业教育发展政策。

三、研究意义

2010年7月29日备受关注的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》正式发布。这是中国进入21世纪之后的第一个教育规划，是今后一个时期指导全国教育改革和发展的纲领性文件。在《纲要》中把职业教育放在一个单独的章节来讲，提出要大力发展职业教育，统筹中等职业与高等职业教育发展，健全多渠道投入机制，加大职业教育投入。《纲要》中强调在发展职业教育的过程中要调动行业企业的积极性，建立健全政府主导、行业指导、企业参与的办学机制，制定促进校企合作办学的法规，促进校企合作制度化。鼓励行业组织、企业举办职业学校，鼓励委托职业学校进行职工培训。制定优惠政策，鼓励企业接收学生实习实训和教师实践，鼓励企业加大对职业教育的投入。

因此，在国家大力发展职业教育，支持行业参与职业教育，鼓励行业组织举办职业院校的大背景下，本课题的研究对推动国土资源行业教育的发展具有重要的现实意义。课题研究的理论价值在于分析掌握国土资源行业教育在我国职业教育中的重要地位，行业教育办学的优势，国土资源行业教育在推动我国职业教育发展中的作用与贡献。课题研究的实践价值在于深入贯彻落实中央文件精神，在国家现有政策法规的基础上，结合国土资源行业教育发展的现实问题，提出可操作性的政府指导及政策建议。

四、理论依据

一是依据黄炎培的职业教育思想。他指出，职业是社会存在和发展的必然产物，教育是保持和发展各行业的条件。因此，职业与教育必须联系，职业教育必然产生并应得到重视。职业教育的功能就其理论价值而言，在于“谋个性之发展”、“为个人服务社会之准备”、“为国家及世界增进生产力之准备”；就其对教育和社会的影响而言，在于通过提高国民的职业素养，使学校培养之才都能得到重用，社会从业者都能受到良好的训练，“国无不教之民，民无不乐之生，乃至野无旷土，市无游氓”，社会国家的基础由此确立；就其对当时中国社会的作用而言，在于解决中国最大、最重要、最难、最急需解决的人民生计问题。二是依据国家有关会议精神。邓小平同志指出：“我们要全面地正确地执行党的教育方针，端正方向，真正搞好教育改革，使教育事业有一个大的发展，大的提高。教育事业绝不只是教育部门的事，各级党委要认真地把教育作为大事来抓。各行各业都要来支持教育事业，大力兴办教育事业。”（在1978年全国科学大会开幕式上的讲话）。江泽民同志分别在1994年、1999年第二次、第三次全国教育工作会议上发表重要讲话，他指出：“要大力发展各种层次的职业教育和成人教育。”三是依据现有的国家教育政策、法律法规。

五、研究方法

主要采用四种研究方法：一是文献法。上网收集国内相关的文献资料，从教育部网站、中国高职高专教育网、中国职业教育网、中国职业技术教育网、中国教育新闻网和新华网等相关网站搜索现有的教育政策及法律法规，在现有政策的基础上，提出进一步推动国土资源行业教育发展的政策建议；从中国知网、万方数据库搜索相关学术论文，了解我国目前国土资源行业教育发展情况。二是调查法。按课题研究目标，由课题组成员对国土资源行业办学的代表学校的相关领导和老师进行访谈，了解现有政策对学院发展的影响，并了解学校在发展中面临的问题，通过问题的收集，为政府下一步制定可行性政策提供参考。三是行动研究法。边研究，边行动，在行动中研究，在研究中行动。四是个案研究法。以典型的、身边熟悉的国土资源行业教育高校为个案，如以湖南工程职业技术学院、湖北国土资源职业学院、云南国土资源职业学院等典型国土资源行业办学学校为例展开分析研究。

六、研究内容

研究内容分四项：

（1）国土资源行业高等职业教育内涵及国土资源行业教育发展现状。

（2）政府大力推动行业教育发展的意义。

（3）政府政策对国土资源行业教育发展的影响。其中包括，政府推动行业教育发展的政策梳理及国土资源行业教育发展面临的问题。

（4）推动国土资源行业教育可持续发展的政策建议。

七、研究结论

（一）国土资源行业高等职业教育内涵及发展现状

1.国土资源行业高等职业教育内涵

国土资源行业高等职业教育是指以地勘、有色、核工业、煤田等地质矿产部门为依托，由国土资源行业主办，以培养资源勘查类、地质工程与技术类、矿业工程类、测绘类、土建施工类等行业技能型人才为目标，具有明显的行业办学特色的高等职业教育。

2.国土资源行业高等职业教育发展现状

（1）国土资源行业与教育之间基本关系的历史概述

1998年3月10日，九届人大一次会议第三次全体会议表决通过关于国务院机构改革方案的决定。根据这个决定，由地质矿产部、国家土地管理局、国家海洋局和国家测绘局共同组建国土资源部，保留国家海洋局和国家测绘局作为国土资源部的部管国家局。其中，中国地质矿产部成立于1982年5月，其前身是1950年成立的全国地质工作计划指导委员会和1952年在此基础上组建的中华人民共和国地质部。

我国国土资源行业教育发展与国土资源行业发展有密不可分的关系，从20世纪80年代以来，地矿部成立，在职工“双补”的基础上，以地矿部干部管理学院为主导的中专、技校和职工大学蓬勃兴起，至21世纪初各类国土资源行业职业学校已有50多所，培养各类专业学生十余万人，这些人大多数已成为地矿工作中的技术和管理骨干，为地矿事业改革和发展作出了重要贡献。遗憾的是，后期在地矿工作改革发展的过程中，由于受到各种因素的影响，特别是有些基层领导实行任期目标责任制以后，出现了“重生产开发，轻人力培养”的倾向，加上20世纪90年代中期升温的“普高热”和“就业难”的影响，职业教育和成人教育受到了严重冲击。多数单位的国土资源行业教育管理机构被撤消，教育经费紧张，教学设施、设备更新困难，生源严重不足，教学质量和办学效益明显下降。有的省地矿部门原有的技校、中专和职工大学，有1／3被撤消或改制，1／3与企业和地方高校合并，其余的也多数步履艰难，难以接受和完成上级安排的招生任务。可喜的是，近年来中央和各省对高、中等职业教育的调整和发展作出了新的部署，提出了更高的要求，许多生产单位总结十多年的经验教训，特别是国内外企业家对高、中级技术劳动力的青睐和争夺，为职业教育的发展创造了新的机遇。因此，如何认清形势，抓住机遇，采取相应对策振兴和发展国土资源行业教育，是摆在国土资源部门各级领导干部和职教工作者面前一项十分迫切的战略任务。2010年7月，伴随着《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010—2020年）的出台，国土资源行业教育将迎来发展的又一个契机。

（2）国土资源行业教育发展的现状

国土资源行业教育作为我国职业教育的重要组成部分，它的发展与我国职业教育发展紧密联系。1985年5月27日，《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布，提出要“逐步建立起一个从初级到高级、行业配套、结构合理又能与普通教育相互沟通的职业技术教育体系”。该《决定》第一次明确了高等职业技术教育是国民教育体系中一个有机的重要组成部分，并将其定位为高中后实施、有别于普通教育、与行业配套的一种新型教育类型。1998年8月颁布的《中华人民共和国高等教育法》，在法律上明确了高等职业学校属高等学校，高等职业教育属高等教育。1998年12月，教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》中认为，高等职业教育的发展途径“除对现有高等专科学校、职业大学和独立设置的成人高校进行改革、改组和改制，并选择部分符合条件的中专改办外，部分本科院校可以设立高等职业技术学院”。1999年开始，我国高职教育进入大发展时期。经过几年的快速发展，高职教育已达到相当的规模，高职院校数、每年招生数、在校生数在整个高等教育中均占很大的比重，形成了从初等职业教育、中等职业教育到高等职业教育的完整职业教育体系。随着高职教育的发展，如何设立高职学位问题也显现出来。2002年8月，国务院下发的《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》指出，要深化职业教育办学体制改革，形成政府主导、依靠企业、充分发挥行业作用、社会力量积极参与的多元办学格局。政府要在发展职业教育中发挥主导作用，组织、指导并支持企业、行业和社会力量举办职业学校和职业培训机构。要规范中等和高等职业学校的名称，行业主管部门要对行业职业教育进行协调和业务指导，继续办好职业学校和培训机构。行业组织受政府主管部门委托，开展行业人力资源预测、制定行业职业教育和培训规划、指导行业职业教育、加强职工培训和职业技能鉴定、参与相关专业的课程教材建设和教师培训等工作，也可以举办职业学校或职业培训机构。

在文件精神的指引下，2002年我国行业教育得到了快速的发展，国土资源行业办学不断走向成熟。如2002年成立的湖南工程职业技术学院、2004年成立的湖北国土资源职业学院等，在行业主管部门的支持和指导下得到了快速的发展。总结近几年来国土资源行业办学发展状况，呈现出以下特点。

①办学规模不断扩大。职业教育已形成相当规模，基本建成了具有中国特色的高等职业教育与普通教育、成人教育、学历教育、职业培训并举的教育体系框架。职业教育的发展，既扩大了我国教育的总体规模，也使我国教育结构得到了历史性的改变，如以湖北国土资源职业学院为例，经过几年发展，现有在校学生已增至8　000多人。各级各类职业技术学院培养了大量高素质劳动者和实用人才，尤其是对农村劳动力和下岗职工再就业的培训，使城乡广大新增劳动力和在岗从业人员的综合素质、就业能力、创业能力普遍得到了提高，他们中的大多数已成为生产和服务一线的骨干力量。

②办学方向更加明确。在近年的发展中，国土资源行业高等职业教育坚持为社会主义现代化建设服务的方向，转变教育思想和观念，树立正确的质量观，立足于高等职业教育层次，突出职业教育特点，建设以服务为宗旨、以就业为导向的行业教育，办学方向更加明确，就业率逐年走高，培养出大批高技能的应用性人才，受到行业和社会的普遍欢迎和肯定。

③管理体制逐步理顺。1999年，国务院决定把发展高等职业教育的权力和责任交给地方政府，形成以地方管理为主、国家进行宏观调控和质量监控的两级管理体系。这种体制上的变化，调动了地方各省市的积极性。在办学体制方面，打破了单一政府办学格局，初步形成了政府主导，行业、企业和社会力量共同参与、面向市场的多元化办学格局，一般国土资源行业高等职业技术学院主管单位是省级国土资源管理部门或者是省级地勘事业局等，这为高等职业教育快速、健康发展奠定了基础。

④教育改革取得进展。专业设置、理论教学体系和实践教学体系的建立，教学内容和教学方法、产学研结合、质量保障体系等的改革，成为高职教育改革的主旋律，创新培养模式、职业特点突出、人才质量可靠等特点成为高职教育突出的核心竞争力。专业设置逐步从“条件驱动”向“需求驱动”转变；启动新世纪高等职业教育教学内容和课程体系改革计划，建设了一批国家级和省级试点专业、精品专业和精品课程；建立了科学的评估指标体系；实行“订单式”、“工学结合”等灵活多样的人才培养模式；积极推行了“双证书”制度；培养了学历和能力并重的“双师型”教师；建立了相对独立的实践教学体系；产学研结合取得了成功经验，走出了新路。

（二）政府大力推动行业教育发展的意义

1.行业教育办学的特点与优势

职业教育是把人口负担向人力资源转化、向生产力转化的重要环节。行业积极参与，能有效地保障职业教育规范化和提高整体办学实力。在新形势下，充分发挥好行业的作用，是大力发展职业教育的有效途径之一。行业教育办学具有长期的优良传统。多年来，行业教育为行业发展培养了大批生产一线需要的职业能力较强的专门人才。同时，通过行业直接举办、联合举办、定向培养等方式，形成了一批直接面向行业服务的优质教育培训基地，其中包括本科院校、高等职业院校、中等职业学校、中高级技工学校、生产技能培训中心和鉴定中心。这些教育培训基地不仅承担了各层次、各类别生产岗位后备人才的培养，而且也承担了全部的在职职工的职业技能、继续教育培训和技能鉴定工作，已经成为行业职工技能提升、生产技术咨询、新技术消化与开发的基地。因此，行业举办职业教育，显示出了不可替代的优势。

（1）有利于行业高职学院“双师型”教师队伍的建设，能够实现行业与学院发展之间的专家资源共享。行业组织有先进的仪器设备，优质的实习、实训基地，为教师培训、职业技能提升提供很大的便利。另外，行业组织有优秀的行业人才，这些行业人才可以作为行业高职学院的客座专家、教授，一定程度上壮大了行业高校的教师队伍，增强了师资力量。

（2）有利于加强学校人才培养的针对性。行业办学的高职学院与其他非行业办学的高职学院相比更能灵敏地感受、准确地判断行业的发展趋势及人才需求，从而主动地调整职业院校的专业布局、专业方向、课程和技能训练项目，落实职业教育对行业、企业发展的动态跟随，实施“订单式”培养。从而提高了办学效益和毕业生就业率。

（3）有利于更好地整合社会资源，为行业教育发展提供更多资金、制度和人才保障。一方面，行业组织的社会资源，可以为行业教育的发展提供便利；另一方面，行业组织也为行业教育高职学院的发展提供重要资金保障。

2.行业教育在推动我国职业教育发展中的作用及贡献

在几十年的行业办学过程中，行业特色高校在国民经济与社会发展中具有不可替代的重要作用，成为行业技术创新和行业人才培养的主要支撑，这种作用主要体现在以下三个方面。

第一，行业高校是行业领域高层次人才培养的主要基地。以湖南工程职业技术学院为例，建校50多年来，学校为国家的经济、社会发展作出了重大贡献，同时为国土资源行业培养输送了近10万名高层次专门人才。

第二，行业高校是行业科技进步的重要技术支撑。自高等教育管理体制改革以来，行业特色高校出于自身发展的考虑，努力适应国家和地方经济建设与科技进步发展的需求，积极拓展科学研究与科技创新的覆盖领域和服务方向，原有的学科布局发生了较大变化。但这些高校依旧保持着行业办学的鲜明特色，继续承担着行业技术创新和产业技术升级改造的主要任务，其科研课题、技术研发的重点依然主要围绕和服务于行业发展需要，在推动国民经济整体发展中作出了自己特殊的贡献。

第三，行业高校具有参与国家科技创新体系建设的独特优势。行业特色高校大多是由原来的单科性院校起家并发展起来的，经过几十年的重点建设与发展，其往往仅有少数学科在国内名列前茅或者达到了国际先进水平。但也正是由于这些优势学科，行业高校才逐步形成并确立了自己的特色与品牌，日益积累出雄厚的基础和较强的实力，在国家科技教育全局中拥有自己的一席之地。因此，这些高校应当而且必将成为建设国家创新体系的一支重要力量。

（三）政府政策对国土资源行业教育发展的影响

1.政府推动行业教育发展的政策梳理

“教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础。”新中国成立以来，我国的国土资源行业教育发展历经波折，从建立与计划经济相适应的职业教育政策，到建立与市场经济相适应的职业教育政策，再到以进一步建立和完善“有中国特色的现代职业教育体系”为目标的国土资源行业职业教育，我国国土资源行业教育有了现在颇具成熟的发展规模。然而，纵观我国职业教育政策，针对国土资源行业教育的政策措施相当有限，所以本课题的政策梳理是从行业教育这个更广的概念出发，从行政管理体制、办学体制、办学模式、师资培养等几个方面进行的。

（1）行业教育行政管理体制改革的政策措施

2004年3月，我国《2003—2007年教育振兴行动计划》出台，其中提到要继续发挥中央和省级两级政府的积极性，发挥行业和企业的积极性，加强高等学校共建工作，巩固结构调整的成果，促进学科的深度融合和优化发展。逐步完善“在国务院领导下，分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与”的职业教育管理体制，实行国务院领导下的职业教育工作部际联席会议制度，强化市（地）级人民政府的统筹责任，促进行业、企业和社会参与宏观管理。2005年10月，《国务院关于大力发展职业教育的决定》中指出：“要落实科学发展观，把发展职业教育作为经济社会发展的重要基础和教育工作的战略重点。”“十一五”期间，继续完善“政府主导、依靠企业、充分发挥行业作用、社会力量积极参与，公办与民办共同发展”的多元办学格局和“在国务院领导下，分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与”的管理体制。深化学校内部管理体制改革，探索建立现代学校制度，职业学校可建立由行业、企业代表组成的理（董）事会制度，积极推动社区、学生及家长对学校管理的参与和监督。在中央文件的指导下，2006年11月，湖南省政府制定了《中共湖南省委、湖南省人民政府关于大力发展职业教育的决定》，决定指出：“强化政府职能，建立健全职业教育发展机制，依靠行业企业发展职业教育，逐步建立校企合作办学机制。行业企业要强化职工培训，提高职工素质。行业主管部门和行业协会要在国家教育方针和政策的指导下，开展本行业人才需求预测，制定教育培训规划，组织和指导行业职业教育与培训工作，参与国家对职业院校的教育教学评估和相关管理工作。”

2011年5月教育部在北京组织召开2011年度全国职业教育与成人教育工作视频会议，会议重点研究充分发挥行业指导作用，推动现代职业教育体系建设，促进中高职协调发展的问题。教育部副部长鲁昕在会上说：“当前职业教育的核心任务是建设中国特色、世界水准的现代职业教育体系，要协同推进政府主导、行业指导、企业参与的办学机制，有效动员全社会力量，整合各类资源共同发展职业教育。”

（2）行业教育办学体制改革的政策措施

1958年9月下发的《中共中央国务院关于教育工作的指示》中提出，为了多快好省地发展教育事业，必须动员一切积极因素，既要有中央的积极性，又要有地方的积极性和厂矿、企业、农业合作社、学校和广大群众的积极性，为此必须采取统一性与多样性相结合、普及与提高相结合、全面规划与地方分权相结合的原则，教育权力要根据办学实际下放。根据《指示》精神，仅1958年一年不少行业和企业办起了中等专业学校，原来一些行业所办的基础比较好的中等专业学校则升格为专科或本科学校。这些升格的学校有些保留了下来，有些在后来60年代的调整中又回到了中等专业学校。我国的国土资源行业学校就是从这一时期开始创建成立的。

十一届三中全会后，邓小平同志提出“教育优先发展战略”，他高瞻远瞩地提出：“应当考虑各级各类学校发展的比例，特别是扩大农业中学，各种中等专业学校、技工学校的比例。”为了推进中专教育的深化，促进教育质量的提高，国家于1980年对原先一部分办过大专和本科院校的中专学校升格为大专，同时调整高等教育的结构、层次比例，积极提倡大城市、经济发展较快的中等城市和大企业举办高等专科学校和职业大学。职业教育又一次发生历史性的转折，职业教育得到了复苏。国土资源行业办学的中专院校在80年代初有不少响应中央号召办起了行业职工大学。

1985年5月27日，《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布，要“逐步建立起一个从初级到高级、行业配套、结构合理又能与普通教育相互沟通的职业技术教育体系”。该《决定》还首次提到“高等职业技术教育”，并将其定位为高中后实施、有别于普通教育、与行业配套的一种新型教育类型。在政策指引下，很多原来的国土资源行业职工大学开始合并组建，成立国土资源行业高职院校。1993年2月，中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》中指出，职业技术教育是现代教育的重要组成部分，是工业化和生产社会化、现代化的重要支柱。各级政府要高度重视，充分调动各部门、企事业单位和社会各界的积极性，形成全社会兴办多形式、多层次职业技术教育的局面。职业技术教育和成人教育主要依靠行业、企业、事业单位办学和社会各方面联合办学。1996年4月，《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》中指出，“九五”期间，以“共建”和“联合办学”为主要形式，淡化和改变学校单一的隶属关系。职业教育要在政府统筹下，主要依靠行业、企业、事业单位办学和社会各方面联合办学。通过立法，确立各方面的办学地位和责任，配合劳动部门和行业组织制定和实施各行业不同工种岗位技能等级标准，在全社会实行先培训、后上岗制度以及资格证书和学历文凭并重制度。1998年8月颁布的《中华人民共和国高等教育法》，在法律上明确了高等职业学校属高等学校，高等职业教育属高等教育。

2002年8月《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》中指出，深化职业教育办学体制改革，形成政府主导、依靠企业、充分发挥行业作用、社会力量积极参与的多元办学格局。县级以上地方各级人民政府要组织、指导并支持企业、行业和社会力量举办职业学校和职业培训机构。要规范中等和高等职业学校的名称，并体现职业特点，实施高中阶段学历教育的各类职业学校统一规范为“××职业技术学校”，高等专科学校和成人高等学校要逐步统一规范为“××职业技术学院”。行业主管部门要对行业职业教育进行协调和业务指导，继续办好职业学校和培训机构。行业组织受政府主管部门委托，开展行业人力资源预测、制定行业职业教育和培训规划、指导行业职业教育、职工培训和职业技能鉴定、参与相关专业的课程教材建设和教师培训等工作，也可以举办职业学校或职业培训机构。同年12月，《关于进一步发挥行业、企业在职业教育和培训中作用的意见》中提出：“一要充分依靠行业、企业发展职业教育和培训。新形势下，各级政府要发挥行业作用，逐步形成政府统筹、行业指导、市场调节、企业自主开展职业教育和培训的运行机制。二要充分发挥行业主管部门的作用。各级行业主管部门要制定行业职业教育和培训发展规划，对本行业职业教育和培训工作进行协调和业务指导，支持和依靠行业组织、企业广泛开展职业教育和培训。三要大力发挥行业组织的作用。全国性行业组织要在行业主管部门的指导下，做好涉及本行业职业教育和培训的有关工作，并对地方行业组织进行协调和业务指导。行业组织在开展行业职业教育和培训的重要活动时，要征得行业主管部门的批准，并及时汇报有关工作的进展情况。四要进一步落实行业、企业的办学自主权。行业、企业在国家法律和法规许可范围内，结合生产实际和发展需要，可以自主选择单独、联合、委托等办学方式。五要各级政府加强对行业、企业举办职业教育和培训的领导和统筹，将其纳入地方教育、经济和社会发展的总体规划，要把行业组织领导者、企业经营管理者组织开展职业教育和职工培训的工作实绩，作为任期业绩考核的重要指标之一。政府主管部门对农林牧渔业、制造业、建筑业、采掘业等从业人员多且经费比较困难的行业组织举办的职业教育和培训，特别是对艰苦行业、艰苦岗位的职业教育和培训提供必要的政策支持和保障条件。行业主管部门在对行业职业教育和培训的规划、立项、撤并等重大事项作出决策时，应征求行业组织的意见。”有了政策的指导，从2002年开始，国土资源行业高校如雨后春笋般发展壮大。有不少国土资源行业高校是在此时成立或更名发展的，无论是从办学规模，还是办学质量，国土资源行业高校都迎来了自身发展的春天。

2005年11月，《国务院关于大力发展职业教育的决定》中指出：“建立职业教育贫困家庭学生助学制度。要通过助学金、奖学金、贷学金等多种形式，对贫困家庭学生和选学农业及地矿等艰苦行业职业教育的学生实行学费减、免和生活费补贴。”2006年11月，《教育部关于全面提高高等职业教育教学质量的若干意见》中指出：“以就业为导向，加快专业改革与建设，发挥行业企业和专业教学指导委员会的作用，加强专业教学标准建设。”2007年5月30日教育部下发的《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》中提到，目前的主要任务是加快发展职业教育，提高劳动者素质，营造职业教育发展的良好制度环境。鼓励企业为职业院校学生提供更多的实习岗位，支持行业企业参与职业教育办学和技能型人才培养，形成政府主导、行业企业与学校紧密合作的职业教育新格局。

2010年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010—2020年）中指出，职业教育发展要改革办学模式，积极支持鼓励行业企业举办职业教育或者是参与举办职业教育。要依托行业企业建立教师培养培训的基地，鼓励教师到企业参与实践。职业学校发展紧扣行业需求，服务区域经济，在行业企业内形成一定的影响力。“双师型”队伍是提升职教质量的保障，在行业的支持和全体职教同行的共同努力下推行产教结合。同年9月，在杭州举行的全国高等职业教育改革与发展工作会议上获悉，我国高等职业教育今后10年将以提高质量为核心，鼓励行业企业参与职业教育，鼓励各地制定校企合作支持政策，高职院校专业教师应具有行业企业工作经历。

教育部2011年工作要点：加快推进建设现代职业教育体系。完善行业指导、企业参与机制。办好职业院校技能大赛，深入推进职业教育体制改革；强化政府统筹责任，建立健全政府主导、行业指导、企业参与的办学体制机制，促进职业教育与经济社会发展紧密结合；加快完善职业教育办学机制，继续开展教育与行业对话，出台推进和鼓励校企合作的国家制度；重点做好中高职培养目标、专业设置、课程体系与教育、教学资源、教学过程、招生制度、评价机制、教师培养、行业指导、集团化办学“十个衔接”。

（3）行业教育人才培养模式改革的政策措施

20世纪60年代，刘少奇同志提出了建立“两种劳动制度、两种教育制度”的教育思想，“半工半读”职教形式逐步在全国推广，这是我国工学结合人才培养模式的雏形。在20世纪90年代，我国职业教育走上了产教结合、校企合作、工学结合的道路。2004年3月，国务院批准的《2003—2007年教育振兴行动计划》中指出，以促进就业为目标，进一步转变高等职业技术学院和中等职业技术学校的办学指导思想，实行多样、灵活、开放的人才培养模式，加强与行业、企业、科研和技术推广单位的合作，推广“订单式”、“模块式”培养模式。

2005年开始，我国职业教育走向集团化发展“校企结合、工学结合”的人才培养模式。2005年2月28日颁布的《教育部关于加快发展中等职业教育的意见》提到，“积极推进中等职业学校产教结合、校企合作，实行‘订单’培养。”同年下发的《关于大力发展职业教育的决定》中指出：依靠行业企业发展职业教育，推动职业院校与企业的密切结合。行业主管部门和行业协会要在国家教育方针和政策指导下，开展本行业人才需求预测，制订教育培训规划，组织和指导行业职业教育与培训工作；参与制订本行业特有工种职业资格标准、职业技能鉴定和证书颁发工作；参与国家对职业院校的教育教学评估和相关管理工作。中等职业教育实行政府、行业和企业以及其他社会力量等多渠道依法筹集经费投入的机制。2006年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步加强高技能人才工作的意见》中指出，针对经济社会发展实际需要，健全和完善以企业行业为主体、职业院校为基础、学校教育与企业培养紧密联系、政府推动与社会支持相互结合的高技能人才培养体系。以企业行业为主体，开辟高技能人才培养的多种途径。行业主管部门和行业组织要结合本行业生产、技术发展趋势以及高技能人才队伍现状，做好需求预测和培养规划，提出本行业高技能人才合理配置标准，指导本行业开展高技能人才培养工作，建立高技能人才校企合作培养制度。各地要建立高技能人才校企合作培养制度，可由政府及有关部门负责人、企业行业和职业院校代表，以及有关方面专家组成高技能人才校企合作培养协调指导委员会，研究制定校企合作培养高技能人才的发展规划，确定培养方向和目标，指导和协调学校与企业开展合作。

2009年2月27日，在海口召开的2009年度职业教育与成人教育工作会议暨全国职业教育集团化办学经验交流会上，时任教育部部长的周济指出，要大力推进职业教育集团化办学，创新职业教育发展模式，走中国特色的职业教育发展道路。强化校企合作，发挥行业企业作用，形成以专业为纽带、以行业企业为依托的职教集团；强化城乡合作，发挥优质职业教育的辐射作用，形成城乡一体的职教网络。教育部要求建立健全职业教育集团的运行机制，加快推进职业教育资源的共建共享，深化职业教育改革适应集团化办学需要。2010年12月教育部《关于推进中等职业教育教学改革创新全面提高人才培养质量的意见》（征求意见稿）中指出，要深化校企合作，创新人才培养体制。推动学校与行业企业建立和完善教育教学指导组织机构，促进行业、企业参与学校教育教学的各个环节，在专业设置、课程教材建设和教学实习中发挥更大作用。健全质量标准体系，改革人才评价制度。将行业规范和职业标准作为学校教学质量评价的重要依据，将社会和用人单位的意见作为职业教育质量评价的重要指标。

（4）行业教育教学改革及加强职业院校建设的政策措施

随着我国从计划经济向市场经济办学转变，职业技术教育在提高劳动者素质、推进社会主义现代化建设进程中的地位和作用会越来越突出，国土资源行业教育在人才培养和对国民经济发展的贡献方面的作用也显示出一定的优势。

2004年3月国务院批转的《2003—2007年教育振兴行动计划》指出：深化学校内部管理体制改革，探索建立现代学校制度。继续深化学校内部管理体制改革，完善学校法人制度。职业学校可建立由行业、企业代表组成的理（董）事会制度。积极推动社区、学生及家长对学校管理的参与和监督。2005年10月，《国务院关于大力发展职业教育的决定》中指出，充分发挥行业、企业的作用，加强从业人员、转岗和下岗人员的教育与培训。积极发展多样化的高中后和大学后继续教育，统筹各级各类资源。2010年7月，《国民经济和社会发展“十二五”规划纲要》提出，大力发展职业教育，实行工学结合、校企合作、顶岗实习的职业教育培养模式，提高学生就业的技能和本领。大力实施人才强国战略，促进各类人才队伍协调发展。大力培养装备制造、生物技术、新材料、航空航天、国际商务、能源资源、农业科技等经济领域和教育、文化、政法、医药卫生等社会领域急需的紧缺专门人才。

（5）行业教育师资培养改革的政策措施

2005年10月，《国务院关于大力发展职业教育的决定》中指出：实施职业院校教师素质提高计划，加强“双师型”教师队伍建设。2007年5月，教育部下发的《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》中提到，要切实加强教师队伍建设，全面提高教师队伍素质，完善现代教师管理制度，其中特别强调，要完善职业教育兼职教师的聘任与管理制度，积极鼓励职业院校从行业企业招聘教师。改进高校教师人事管理制度，完善教师岗位分类管理、公开招聘、业绩评价和薪酬分配办法。健全教师考核评价机制，严格管理，不断优化教师队伍。2009年3月《湖南省高职高专教师系列高级专业技术职务任职资格量化评审细则》（试行）的文件精神要求，教授、副教授的评审条件中，在教学方面，专业教师在行业、企业、基地等一线专业岗位工作实践时间应累计有1年以上（含1年），公共基础课教师工作实践或社会调查时间累计不少于半年。2010年《规划纲要》第53条提到，提高教师业务水平，这里特别提到依托相关高等学校和大中型企业，共建“双师型”教师培养培训基地，完善教师定期到企业实践制度，完善相关人事制度，聘任具有实践经验的专业技术人员和高技能人才担任专兼职教师。

2010年12月17日，教育部批准成立43个行业职业教育教学指导委员会，发挥其指导、推进教育部门与本行业产教合作、学校与企业联合办学、校企一体化建设等职能。各行指委为全国中等职业教育教学改革创新指导委员会的下设机构，是受教育部委托，由行业主管部门或行业组织牵头组建和管理，对相关行业（专业）职业教育教学工作进行研究、指导、服务和质量监控的专家咨询组织，同时也是指导本行业职业教育与培训工作的专家组织。国土资源职业教育教学指导委员会就是在此时被批准成立的。2011年6月，《全国教育人才发展中长期规划》（2010—2020年）指出：“教育人才是教育事业科学发展的第一资源，是国家人才队伍的重要组成部分，在建设人力资源强国、人才强国和创新型国家中处于十分关键的战略地位。职业教育人才队伍，以“双师型”教师为重点，大力开展职业学校实习实训指导教师培训。鼓励从行业、企业中聘请优秀人才担任职业学校实习实训指导教师，积极推进在企业中配置职业教育实习实训指导教师工作。结合各地实际，研究制定适应职业学校特点的教职工编制政策，使实习实训指导教师的配备适应职业教育发展的需要。”

2.国土资源行业教育发展面临的问题

当前，国土资源行业教育的发展也存在着一些不足之处。这其中既有因为办学历史、基础、机遇、体制、地域、条件等因素不同的原因而导致各个高职学院的发展水平、培养质量、规模效益、运作机制、社会声誉之间存在差异，更有因为办学定位、发展思路、培养模式、人才规格、教育观念、改革力度、管理水平等偏差所产生的问题。

①从办学层面来看，国土资源行业高校存在专升本渠道不畅通，非学历教育发展缓慢、办学效益不高，高素质应用性人才培养模式有待创新等问题。

②从发展层面来看，国土资源行业高校普遍存在科研经费短缺、整体科研队伍水平不高、原创性科技成果较少、专业带头人及后备领军人物和优秀学术骨干教师紧缺、“双师型”教师数量严重不足、高等职业教育观念滞后等问题。

③从制度层面来看，能力本位思想在高职教育教学改革各环节中体现不够的问题比较突出，存在高职学院面向市场经济深化改革意识不强、管理体制改革和制度创新不够等问题。

④从环境层面上看，存在行业主管单位政策支持力度不够、统筹与协调不够等问题。

这一系列问题都在影响和制约着高职学院的健康发展。

（四）推动国土资源行业教育可持续发展的政策建议

1.推动国土资源行业职业教育发展的现实意义

（1）是进一步贯彻落实党的教育方针、政策的需要

2010年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010—2020年）指出，百年大计，教育为本。教育是民族振兴、社会进步的基石，是提高国民素质、促进人的全面发展的根本途径，寄托着亿万家庭对美好生活的期盼。强国必先强教。优先发展教育，提高教育现代化水平，对实现全面建设小康社会奋斗目标、建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家具有决定性意义。国运兴衰，系于教育；教育振兴，全民有责。国土资源行业教育作为我国职业教育的重要组成部分，在改革开放以来，为我国国土资源行业发展培养了一大批优秀的人才，在一定程度上推动了我国国民经济健康发展。发展职业教育也是推动经济发展、促进就业、改善民生、解决“三农”问题的重要途径，是缓解劳动力供求结构矛盾的关键环节，必须摆在更加突出的位置。现阶段我们应进一步贯彻落实党的教育方针、政策，继续推进国土资源行业教育的发展。

（2）是为国土资源事业不断发展提供人才保障的需要

国土资源是经济社会发展的基本物质基础，其管理是我国现代化建设中具有全局性、战略性、根本性的重大问题，在保障经济长期平稳较快发展、社会和谐稳定和加快发展方式转变中担负着重要的历史使命。国土资源行业高校是国土资源行业领域高层次人才培养的主要基地。与其他非行业主办的高职院校相比，行业高校更能够灵敏地感受、准确地判断行业发展趋势及人才需求，从市场需求出发，从行业人才结构出发，国土资源行业高校能主动地调整院校的专业布局、专业方向、课程和技能训练科目，落实职业教育对行业从业、企业发展的动态跟随，实施“订单式”培养，为行业发展及时提供人才保障。

（3）是国土资源行业教育自身发展的需要

国土资源行业教育从20世纪80年代初创立，到90年代发展，再到21世纪初的壮大，经历了一个漫长曲折的发展过程。在发展的过程中，各行业院校办学规模不断扩大，师资队伍不断健全，课程设置更加合理，与行业接轨更加紧密，在职业教育领域占据了重要的一席之地。当前，继续推动国土资源行业职业教育的发展，无论是对国土资源行业，还是国土资源行业教育都有重要的现实意义。

2.促进国土资源行业教育可持续发展的政策建议

（1）进一步加快体制机制创新

体制机制创新是激发学校办学活力的有效途径，政府要引导将高等职业教育纳入当地经济社会和产业发展规划，统筹区域经济社会发展与高等职业院校布局，制定企业参与院校人才培养的鼓励政策，优化发展环境，促进高等职业教育发展。要尽快修订《职业教育法》，使其更好的适应不断变化的职业教育发展的内外环境，在全国的56个职业教育体制改革试点项目中要关注国土资源行业的高职院校。政府部门要积极推动行业企业与高等职业院校合作，完善校企合作制度，明确政府、行业企业和学校在校企合作中的职责和权益，通过地方税收优惠、企业办学成本列支、安全责任分担等政策措施调动行业企业参与高等职业教育的积极性。要制定推动行业教育发展的考核机制，把行业主管部门落实党的职业教育方针政策、推动职业教育发展情况纳入考核范围。要推进建立由政府有关部门、教育主管部门、行业企业、院校举办方、学校等利益相关方参加的高职院校管理组织，在坚持党委领导下的校长负责制的同时，鼓励高等职业院校建立董事会或理事会等决策议事制度，多方参与、多方建设、多方评价，形成利益相关方合作办学、共同育人的长效机制，增强办学活力。

（2）进一步完善资金投入机制

资金投入是制约职业教育发展的最大瓶颈，其中政府对职业学校投入的生均经费只及普通高校的1／5到2／5。国家有义务对公民进行技能培训，要完善投入机制，推进我国校企合作模式的制度创新，建立政府、行业和企业，以及其他社会力量等多渠道依法筹集经费投入的机制，共同分担人才培养成本，努力减少企业参与办学中承担的风险和付出。职业教育具有一定的外溢性，尤其是欠发达地区，地方财政在职业教育经费投入上有所顾虑，中央政府应重视或者加大对职业教育投入比例，或者加大对欠发达地区职业教育财政转移支付力度。在具体拨款方式上也应该创新，以面向市场、以就业为导向进行引导和考核。政府要制定政策，出台制度，明确按照专业类别确定高等职业院校生均经费基本标准和生均财政拨款基本标准，形成各类高等职业院校以举办方投入为主的多渠道投入机制，确保办学经费足额到位。特别是要加大高等职业教育的财政投入，保证国土资源行业公办高等职业院校生均财政拨款逐年提高，并逐步接近当地本科院校同类专业生均拨款标准。要建立健全学生实习实训保障制度，开展顶岗实习工伤保险、兼职教师课时费、实训耗损等经费补贴机制试点，确保实践教学质量。要加大实训基地、师资队伍建设、专业教学资源库等专项资金的投入，发挥专项资金的激励作用，提高使用效益，改善办学条件，增强高等职业院校基础能力。

（3）进一步加大政策支持力度

职业教育有一定的公益性，它的发展离不开政府的支持。特别是在我国校企合作处于初级阶段、校企互动还比较困难的情况下，更需要发挥政府的宏观调控和政策导向作用。一方面，要加强职业教育立法，建立完备的职业教育法规体系，明确企业参与职业教育的责任和义务，规定校企合作教育专项经费，为校企合作提供法律保障，如宁波市2009年就制定了《宁波市职业教育校企合作促进条例》。在政策上要明确减免或者补偿行业在承担、参与职业教育办学过程中的经费支出，对于职业教育校外实训实习基地，基本建设经费由财政一次性核拨；对于实习学生，实习期间给予生活补贴；对于接纳学生实训的企业，给予实训补贴。另一方面，政府要尽快制定地方性政策和配套措施。要根据国家关于职业教育的法规，制定配套的实施细则，使校企合作的有关规定进一步具体化、地方化；要制定激励政策，对职业学校校办产业和校企合作的股份制企业予以税收减免，在实习实训基地建设、产品开发、贷款等方面提供优惠，通过资金的杠杆作用，吸引、支持和引导企业参与校企合作；要下大力气实施就业准入制度和职业资格证书制度，以完善企业参与校企合作的外部环境；要成立由省教育主管部门、行业协会共同参与的综合管理机构、评估机构，指导、协调和管理校企合作，并建立科学的评估机构和评价体系，对校企双方进行严格的监控和考核评估。

（4）进一步明确行业指导地位

《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010－2020年）明确规定“加快建立健全政府主导、行业指导、企业参与的办学机制。”行业是连接教育与产业的桥梁和纽带。促进产教结合，密切教育与产业的联系，确保职业教育的规划、内容、培养规格、人才供给适应产业发展实际需求，要充分发挥行业的作用。一是要支持国土资源行业根据发展需要举办职业教育，并对本系统、本行业的职业教育发挥组织、协调和业务指导作用；整合行业内职业教育资源，引导和鼓励本行业企业开展校企合作；提出制定行业职业教育规划咨询建议，参与国家对职业学校的教育教学评估和相关管理等工作。二是要建立社会、行业、企业、教育行政部门和学校等多方参与，以能力水平和贡献大小为依据的职业教育质量评价体系，把行业规范和职业标准作为学校教学质量评价的重要依据，把社会和用人单位的意见作为职业教育质量评价的重要指标。逐步建立以行业企业为主导的职业教育第三方评价机制。职业学校办学条件、教师编制等实施标准，以及专业设置标准、国家级示范校和示范专业点建设等工作都应听取有国土资源行业的意见。三是要把发挥国土资源行业指导作用，纳入现代职业教育体系建设之中，加强制度建设，建立健全行业指导领导机构和工作机制。在出台职业教育重大政策措施前，应主动听取和征求有关行业的意见和建议。要把行业指导情况，作为职业学校评估考核的重要指标之一，建立检查评估、表彰奖励等激励约束机制。

（5）进一步改革教师评聘制度

构建现代职业教育体系要注重为教师发展提供空间，调动教师的工作积极性。建议国家制定职业院校教师编制基本标准和管理办法，作为各省或高职院校教师编制标准的依据。与此同时，加快推进高职院校人事制度改革，建立灵活有效的教师聘用制度。在总量控制、按编拨款、自主聘用的原则下实行灵活的职业院校教师编制管理办法，建立固定岗位与流动岗位相结合、专职与兼职相结合的用人制度。允许国土资源行业职业院校在编制范围内自主聘请行业、企业中的工程技术人员和高技能人才作为专业教师。建立职业学校教师定期到企业实践制度，在优秀企业建立一批专业教师实践基地，通过参与企业生产实践提高教师专业能力与执教水平。要制订并实施符合行业高等职业教育特点的教师专业技术职务评聘办法，将参与企业技术应用、新产品开发、社会服务等作为专业技术职务评聘业绩考核的重要内容。建立高等职业院校兼职教师信息库，统一颁发聘任证书，给予相应专业技术职务，实现区域内兼职教师资源共享。

（6）进一步完善职业教育体系

国家教育主管部门要尽快出台《关于推进中等和高等职业教育协调发展的指导意见》，进一步完善职业教育体系，现代职业教育体系必须适应经济发展方式转变和产业结构调整的要求，体现终身教育理念，中等和高等职业教育协调发展，包括中等职业教育、高等职业（专科）教育、应用本科教育和专业学位教育等培养层次，学校教育与职业培训并举、全日制与非全日制并重，着力培养学生的职业道德、职业技能和就业创业能力，满足人民群众接受职业教育的需求，满足经济社会对高素质劳动者和技能型人才的需要。贯彻落实科教兴国战略和人才强国战略，以经济社会发展需求为依据，坚持以服务为宗旨、以就业为导向，创新体制机制，校企合作、工学结合，促进专业与产业对接、课程内容与职业标准对接、教学过程与生产过程对接、学历证书与职业资格证书对接。要整合行业内职业教育资源，推进行业内高职集团化办学。指导推进招生和教学模式改革，改变单一的入学方式和学习形式。指导推动中、高职协调发展，探索中、高职课程相贯通，职业技能成果与学习成绩的互认与衔接的办学机制。指导行业职工在职接受职业教育工作，推动企业委托职业学校进行职工培训，有计划地提高从业人员的业务素质和职业技能，满足学生在职继续学习、终身发展的需求。

（7）进一步深化管理体制改革

当前，国家正在进行高职教育体制改革的一个重要方面就是下放权限，根据目前国土资源行业高职院校受制约较为突出的方面，建议教育行政主管部门下放以下几个权限：一是要下放专业设置权，高职院校可根据区域经济发展和行业发展需要自行设置专业，不受现行的高职教育专业目录和审批程序的限制；二是下放招生规模计划权、就业安置权，对已具备国家、省示范性高职院校资格，已经享受单批招生政策的高职院校争取3～5年内实现全面自主招生，并逐步在本区域内的高职院校推广；三是逐步全面下放人事管理权，根据学校确定的现有或拟发展规模自主核定或由上级人事管理部门重新核定学院编制以满足学校建设发展的师资需求。实行新体制改革的高职院校可在确定的编制范围内由学校自主招聘人员，不受相关政策和审批程序的限制；高职院校可根据办学特点和需求，直接从企业招聘师资，不受相关政策和审批程序的限制；高职院校有权自主确定分配制度，工资总额等，相关部门审批程序不易过于繁杂。

（8）进一步规范职业准入标准

在英国，“得资格才能得工作”的观念深入人心，这与英国的“职业准入制度”有很大的关系。目前，我国推行职业准入制度的最大困难是缺乏统一的国家职业资格制度。一些经济部门在利益的驱动下，纷纷组织证书培训与考核，导致市面上证书种类繁多，证书的含金量大打折扣。使企业对职业资格证书难以选择，干扰了企业对员工的评价。另外，我国职业学校归教育部门管理，而职业资格与标准由劳动部门颁布，这导致教育培训体系与劳动系统相脱节，职业教育的内容与企业工作实际需要的能力相脱离。因此，我国应尽快在主要行业内建立统一的、全国性的资格证书体系，并交由专门机构负责。要落实“职业准入制度”，严把入口关，加强对企业用人资格的监督，在企业招工、职业介绍等环节严格把关，建立投诉、举报、年检制度，对违反规定的要限期纠正、限期培训。使“持证上岗”深入人心，从而起到督促行业参与职业教育的作用。

八、问题讨论

规划课题有时限，科学研究无止境。政府推动国土资源行业教育发展的政策建议受研究时间限制，尚有许多问题需要讨论，其中主要有：其一，就国土资源行业教育而言，在全国范围内国土资源行业办学的高校很多，教育层次包括中职、高职、本科等，由于时间关系，本课题重点研究了高等职业教育问题，其他层次教育有待进一步研究；其二，就政策建议而言，本课题主要研究政府推动行业高等职业教育健康持续发展的政策建议，企业教育并没有涉及，这也有待进一步研究；其三，本课题注重的是高等职业教育国家政策的梳理与研究，对高等职业院校如何发展的问题有待进一步探讨和研究。

参考文献

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本课题系国土资源职业教育研究会为完成全国教育科学“十一五”规划教育部重点课题《行业在我国教育改革发展中的重要地位与作用》分课题《国土资源行业在我国职业教育改革和发展中的重要地位与作用》而设立的子课题。