高等教育收费制度变迁呈现的共性

（一）高等教育收费制度变迁呈现的共性

高等教育收费制度变迁的几个阶段具有一些共性的地方，这些共性表现在以下方面。

第一，无论是晚清时期高等教育收费制度的确立，还是民国时期高等教育的收费，抑或是新中国成立后80年代至90年代高等教育收费制度的改革，导致高等教育收费制度的更替、调整和创新的原因主要是：一方面，由于政府公共教育财政的支绌，政府对高等教育经费投入严重不足，而引起高等学校办学经费异常紧张；另一方面，社会和政府都意识到，如果国家或政府全部包揽所有的高等教育费用，学生和家长不承担其中的一部分，则会助长学生的懒惰行为，不利于学生勤奋学习。

晚清时期，中华民族处于危亡之中，清政府内外交困，经济陷入困境，无力承担高等学堂的全部费用。因此，政府出台政策取消官办学堂的膏火制，还要求各学堂向学生收取学费，以缓补学堂经费的难筹及促进办学的扩展。当时，作为全国教育行政中枢，也是中央教育财政机关的学部，主要承担学堂经费、学部及各衙门局所需经费和游学经费。1909年，学部经费收入为1055152两，支出的经费为115万余两，其中高等学堂与游学经费的开支占学部支出的42．8％^[1]，学部欠资约5万两。各省创办的高等学堂，主要由各省的财政支付。由于各省教育经费数量、来源不一，各地相差较大，多数的省级财政无法全额承担高等学堂的经费之需。

民国时期，无论是北洋政府时期还是国民政府时期，政府对教育的投入都是严重不足的。北洋政府时期，由于中央财政支绌，中央政府承担的教育部经费、国立学校经费、北京地区教育补助经费和留学经费等都出现了不同程度的危机。1921年3月，北京国立专科以上学校教职员因政府欠薪，要求教育经费独立，一致罢课。1922年2月12日，在北京高等师范学校召开全国教育独立会议，要求北洋政府教育部将铁路附加赈款改为教育经费。1924年5月，北洋政府内阁会议决定发行特种国库券100万元为国立八所专科以上学校筹措经费。但因战事发生，直隶省将此款改为军费，北京八所学校因没有经费而延迟开学^[2]。1926年1月1日，北京大学教职员举行联席会议。主席蒋梦麟报告说：“本校截至今日，账簿上存款只有二角五分八厘。”“学校经费无着，一切俱难维持，请大家筹议应付办法。”^[3]南京国民政府时期，由于战事连绵不断，教育经费经常短缺。1930年，北京师范大学因经费欠缺，一度曾无法上课。1931年，中山大学负债30余万元，财厅欠至三月，无办法便成破产^[4]。1932年的《独立评论》就指出：“师大与中大近来的校长问题（指校长辞职风波——笔者注），其实背后都是经费问题，而政府如有诚意收拾学潮，整顿学风，第一件任务应该做到不拖欠教育经费。”^[5]

20世纪80年代，随着我国高等教育规模不断扩大，高等教育规模的扩张要求政府对教育投入更多的经费，而同期我国政府的教育经费投入不到国民生产总值的3％，远低于发达国家的水平，也低于世界平均水平。在高等教育方面，政府对高等教育的经费投入则更少，而当时的高等教育不仅不要学生缴纳任何费用，还要承担学生的生活费。由于高等教育的持续扩张以及1988年的通货膨胀，更加深了我国高等教育机构的财政危机。“当时在许多学校来自政府的拨款仅能补偿大约三分之二的运行开支，从其他来源寻求收入成为高等学校应对财政危机的必不可少的方式”^[6]。1989年政府不得不出台政策，要求各高等学校对在校学生收取学杂费和住宿费，以弥补办学经费的不足。1993年开始进行招生并轨改革试点，试点院校取消公费生和自费生的划分，全部学生都要缴费上学。到1997年全国高等学校实行招生并轨，学费制度全面推开，所有接受高等教育的学生都要缴费上学。从1990到2001年，学费和杂费占高校教育经费的比例由0．5％上升至24．7％，财政性教育经费则由93．5％下降到55％^[7]。

第二，无论是民国时期的高等教育收费还是20世纪80年代至90年代的高等教育收费制度改革，政府和社会各界都逐渐意识到高等教育并非义务教育，国家没有足够强大的财力承担免费的高等教育，完全支付高等教育费用；学生作为高等教育的消费者和受益者，理应分担部分高等教育成本、缴费上学。

早在清末时期，罗振玉向国人介绍日本教育情况时，就指出：“日本教育除寻常小学属于国家义务教育不收束修，及高等师范、师范生亦以国费公费资助之外，其他学校的学生入学，均须具束修等费；对学习成绩优异的学生，也从没有给过膏火赏金来鼓励，而仅以言语名次来奖励。”民国时期，高等教育收费引发了许多罢学、罢课、罢教风潮，但政府并没放弃高等教育收费，而是在征收学费和其他杂费的同时，为贫寒学子设置奖学金、贷金或公费免费学额，发展就学援助制度。1928年罗家伦就任清华大学校长时就指出，大学生缴纳学费，是国家定章，及当然之义务。在全国小学尚非义务教育之时，大学更谈不上实行免费教育，清华大学也不例外^[8]。他同时提出，学校所收缴的学费，用来设立奖学金，帮助家境贫困而成绩优良的学生完成学业。拟分奖学金为两种：一种是全额的，每年二百四十元，约可足其一年的用度；一种半额的，每年一百二十元。视个人情形与需要来定。设全额奖学金及半额奖学金各五十名，计全校五百人中，可获得此项奖金者约有百分之二十^[9]。

20世纪90年代，随着国家允许普通高等学校招收自费生的政策出台，单位委托培养学生和自费生的比例不断扩大，高等学校办学经费不足的问题也获得了一定程度的缓解。1992年11月18日，在全国高等教育工作会议上，当时的国家教育委员会主任朱开轩指出：“高等教育属非义务教育，原则上所有的学生应当支付学费。”1993年2月13日颁布的《中国教育改革和发展纲要》也指出高等教育是非义务教育，学生上大学原则上都要缴纳学费。这是从政策上指明我国高等教育并非义务教育，国家有义务举办高等教育，但在财力不足的情况下没有义务承担高等教育的全部费用。作为高等教育受益主体之一的学生个体，应该承担部分高等教育费用，以补偿高等教育所支付的成本。

第三，在我国高等教育收费制度变迁的过程中，政府起着主导作用，对高等教育收费进行相应的调控，相继出台教育收费政策来控制学费额度。

民国时期，政府对各国立、公立学校的学费额进行控制。1912年，教育部公布了《学校征收学费规程令》和《征收学费令》，要求除初等小学校、师范学校和高等师范学校免征收学费外，其余学校都要征收学费，并且还规定各类学校征收学费的标准。如规定高等专门学校征收学费，每月银圆由2元到2元5角；大学征收学费，每月银圆3元。虽然政府控制高等学校的学费额度，但各高等学校收费标准仍相互参照。如1919年国立北京大学的本科学生年缴学费为30元，1920年南京高等师范学校筹划改为东南大学时，在收取学费这一计划上，就参照北京大学规定收取的数目进行。“学费此项收入甚微，为广播学术起见，定费似不宜过高，拟依北大规定数目行之”^[10]。20世纪20年代至30年代，我国国立大学的学费一般是每年22元到40元，比私立大学每年45元到120元和教会大学每年约160元要低得多。到了国民政府时期，政府不仅制定了国立和公立各类高等学校的收费标准，而且出台政策逐步对高等学校的招生规模进行控制。在以往，专科以上的高等学校招生都是各高等学校根据自身的情况自主办理。1933年，国民政府开始规定各高等学校的招生办法，规定国立、公立和私立专科以上学校的招生原则。1934年，教育部规定，凡单独设立的文、法学院的每一学系或专修科，所招新生和转学生的名额不得超过50名。1935年，教育部又规定，凡大学或独立学院中的文、法、商、教育学等系科，每年招收新生名额为20名，经教育部特别批准后可招收30名。1943年，教育部对工学院的招生名额也作出了规定，“工学院每一系科招生50～60名为原则”^[11]。

20世纪80年代至90年代，我国政府主导了高等教育收费制度的改革。1997年，全国高等学校几乎所有学生都要缴费上学，我国高等教育中的免费教育制度一去不复返。随后的几年，高等教育收费标准不断提高，几乎达到了普通家庭承受的极限。社会呼吁政府加强高等教育收费制度的管理，规范高等教育收费。进入21世纪，政府出台了一系列政策规范高等教育收费。2001年2月，教育部和其他部委联合下发了《关于2001年高等学校招生收费工作有关问题的通知》，要求高等学校的学费、住宿费标准一律稳定在2000年的水平，不得提高。禁止各高等学校以任何理由、任何名义搞“双轨”收费；不得以各种名义向学生收取国家统一规定项目以外的费用。6月，国务院纠风办和教育部又下发了《关于进一步做好治理教育乱收费工作的意见》，将“坚决杜绝普通高等学校招生中的变相‘双轨’收费行为”列为治理教育乱收费的重点解决问题之一。