世界公共管理改革运动与高等教育体制改革

一、世界公共管理改革运动与高等教育体制改革

英国学者奈特和屈勒2001年在其合著中指出，在过去的20年里，英国乃

至全世界的高等教育都发生了引人注目的迅猛变化，具体体现于七个方面:高等教育日益全球化;高等教育制度的准市场特性不断发展;世界性的高等教育大众化潮流;高等教育经费增长赶不上学生人数的增加;各国对高等教育质量的高度关注;高校课程日渐呈现职业导向;国家—高校—企业之间关系发生改变。正是上述七方面变化，引发世界各国高校的管理体制改革及其现代大学制度建设。

1.新公共管理改革运动

(1) 20世纪70年代以来，源于里根和撒切尔时代的美、英两国，继而在世界发达国家出现了一项重点在强化以市场为资源配置机制、改革传统管理结构和过程的公共管理制度的重建运动。在这场变革中所产生的诸如管理主义、新公共管理、企业型政府、以市场为本的公共行政等新提法表征了同样的内涵，即传统的政府官僚制政治模式被以一种市场为导向的管理范式加以取代。

新的管理范式转型表明:一方面，改变传统的高度控制的执政方式，将效率和责任引入到政府公共政策的决策机制之中，在治理结构上，坚持一种结构多元主义的观点，寻求从多维度的角度看待社会公共生活和政治，并力图建立国家与其他社会组织以及个人之间的伙伴关系，尤其强调强有力的公民社会对有效的民主政府的必要影响作用;另一方面，在普遍扩大运用市场手段的同时，寻求建立一种效率与公正相结合的公共管理体制。

(2)新公共管理理论关于政府职能转变、公共事务民营化和利用市场机制改造包括政府机构在内的公共部门的观点，为市场机制介入教育领域(包括公立学校系统和义务教育阶段的改革)提供了理论依据。

新公共管理理论强调，现代社会的政府应不断转变自身职能，政府转变职能的根本目标是实现“公共供给”提供者的多元化，即把原来由政府承担的一些公共管理职能交由公民社会和市场来承担，形成由政府、市场和社会组织共同提供包括教育在内的公共服务的格局，以克服政府垄断提供公共服务所造成的低效率和低质量。

在新公共管理思想的影响下，新教育管理的改革被随之提出，其基本内容主要为一种以市场为资源配置基础的教育管理范式。这种新管理范式体现了从制度文化到管理文化及其管理方式的变革，由此推动政府以及政府、学校与消费者三者之间关系的重构。

2.教育体制的社会公共化改革及其现代大学制度建设

(1)在新公共管理主义运动影响下，各主要发达国家在强化国家对教育领域干预的同时，为教育创造一个更具竞争性的类似市场的环境，把教育事业发展朝着自由民主化方向推进。

第一，政府实行公共教育运行权力的转移(放权)，将教育的具体管理、运营权限进一步下放给学校，以使学校类似于市场竞争中的独立企业一样，拥有可以进行创造性活动的充分自主权和独立性。

第二，建立家长与学生的自由选校制度，扩大家长替子女自由选择学校的权利与机会，以使家长、学生如同市场上的顾客、消费者一样，成为教育的消费者。此外，还有以学生成就评价来改进加强政府监控与学校的绩效管理等。

新公共管理理论主张者格雷斯在他1995年出版的著作中，以列表方式对“新”、“旧”管理理念及其模式进行了比较(见表6-2)。^[7]

表6-2　　　　　　　官僚专业主义和新管理主义的主要特征

资料来源: Sharon Gewirtz(2000，3)

第三，针对教育事业绩效低下、教育质量不高等问题，各国政府在教育领域引入市场竞争机制，采取了特许学校、学券制、民营教育管理组织、公助学额计划、自由入学、向公立学校直接拨款、教育行动区计划、督导制度等一系列运行机制改革，使消费者享受竞争的益处，同时促进学校提高管理效能。

随着公共教育市场化改革的深入，人们的观念、话语都随之发生变化，诸如质量、效益、效率、市场、招聘、人力资源，等等。尽管各国各界对教育市场化持有不同看法，但在实践领域的公共教育市场化已经广泛推行，并引发现代大学制度改革的深入探索和实践。

第四，为了增强本国在全球市场中的竞争优势，各国政府和经济界普遍希望大学能够创造出适应市场竞争所需要的新知识、新技术。于是，一个以大学为主体的学研产一体化的国家创新制度应运而生。经济全球化与知识信息要素重组了学术劳动力的劳动方式，世界出现了所谓的“学术资本主义”。

教育管理体制公共治理结构模式的转换示意表(见表6-3)。^[8]

表6-3　　　　　　　教育管理体制公共治理结构模式的转换

(2)公共化教育改革影响下的高等学校管理三大变革趋势。

第一，在管理目标上从效益管理走向人本管理，即学校管理从效率效益第一走向人的发展第一。其意义在于四个方面:一是教育的本质回归——从知识传递到智慧启发;二是教育的精神回归——让个体生命焕发活力;三是教学神韵的转换——师生之间平等实现精神与心灵的互动;四是和谐校园社会的实现——让每个教师实现自由创新与持续发展，让每个学生学会学习与持续成功，让全校成员和谐共进与全员发展。

第二，在管理体制上从集权管理走向校本管理，即学校管理从“国本”走向“校本”，其意义是本校化、本土化和区域化，学校结合自身实际、结合区域实际按学校内在逻辑发展;其标志是大学实现真正意义上的自主自治、专家治理、教授治校和特色发展。校本管理包括校本发展、校本研究和校本评价三个方面。

第三，在管理方式上从封闭式管理走向开放化治理。所谓开放化治理，是指各种社会公共或私人的机构管理其事务的诸多民主合作方式的总和，是一个使相互冲突的或不同利益群体得以调和并且采取联合行动的持续过程。治理既包括有威权强制人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们认同符合其利益的非正式的制度安排。

开放化治理有三个特征:治理不是一种固化的科层制责任分工制度，而是一种主体间平等的持续互动;治理过程的基础不是自上而下的行政控制，而是多方平等的协商合作;治理既适用于公共部门，也适用于私人部门。

如果说民主政治制度的建立是人类历史上第一次最伟大的社会制度革命，那么，现代治理制度的出现则是对民主制度的深刻变革，这种变革使整个社会体制运行从观念到行为体现出三大更新:一是从控制到服务;二是从规制到协调;三是从法制到回应(根据民意及时反馈回应)。

基于学校的组织特性与社会特性，现代治理制度模式非常适合于学校的管理运行，它十分有利于促进学校健康、全面与可持续发展。

(3)如同任何事物一样，新公共管理运动影响下的高等学校管理体制改革也并非完美无缺。

第一，市场取向的教育体制改革，会导致过分强调个人消费者的选择权而容易忽视并损害到社会群体的教育权益。换言之，市场竞争的结果常常危及教育公平。

第二，市场取向的教育体制改革，会导致过分强调学校的资源营谋而掩饰了政府的公共责任及其政策伦理，由此损害到学校的公共公益性价值发挥和学者的相关发展权益。

当然，上述问题并非不可克服，它完全可以通过配套并完善其他相应的制度机制加以弥补，比如教育资源配置的均衡机制、教育财政投资制度、政府和学校的相关问责制等。

总之，在大力提倡教育创新、实现高等教育优质优化发展和推动中国世界一流大学建设的情势下，发达国家的新公共管理主义思想理论及其新教育管理体制改革，以及积极建构现代大学制度的研究与实践，引发中国政府及其高等教育界对高等教育体制改革的深思与行动。