问题存在于哪些主要环节

（三）问题存在于哪些主要环节

情感不能代替理性，对个别事情的陈述不能代替对事物的总体评价，13亿人口的大国，什么样的个别事情都可以找得出来。理性要求我们进一步思考下列基本问题：现阶段我国教育公平的总体状况如何呢？到底存在哪些突出问题呢？

联系到前文关于主要国家教育公平状况的分析，审视现阶段我国教育事业的公平状况，不难形成这样的初步认识：我国在落实不同民族、不同性别平等受教育权利方面成效显著，应该说比许多发展中国家做得要好；在解决教育的地区差距、城乡差距方面已经做出了很大努力，但仍然面临艰巨的任务；由于社会结构的深刻调整和利益格局的深刻变化，教育的阶层差别日益明显，前些年没有引起普遍重视，在一些地方的教育实践中自觉不自觉地淡漠了公平的价值取向。

现阶段教育公平方面面临的突出矛盾是地区差别、城乡差别、阶层差别。

第一，教育的地区差别。受历史、自然和区位等诸多因素的影响，西部地区经济社会发展的总体水平与东部地区相比存在较大差别。西部地区是我国少数民族聚集地，生产力发展水平较低，自然半自然经济比重较高。全国592个国家扶贫开发工作重点县中，西部地区有375个。西部地区人民群众贫困面大、贫困程度深，全国尚未脱贫的3 000万人中，绝大部分生活在西部，农村人均纯收入约为全国平均水平的70%。一些地区刚刚解决温饱，相当一部分地区尚未完全脱贫。西部农村家庭大多都有两个或更多的子女，学龄人口占总人口的比例较高。西部地区地广人稀，人口分布极不均衡，在一些高山、高原、高寒及牧区、半农半牧区和荒漠地区，大多数初中生和小学生需要寄宿，由于特殊的地理环境，教育成本居高不下。这些众多因素加大了西部地区加快发展教育事业的难度。2002年底，全国“两基”（基本普及九年义务教育，基本扫除青壮年文盲）人口覆盖率达到91%，西部地区的“两基”人口覆盖率只有77%左右，仍有372个县（市、区）以及新疆生产建设兵团的38个团场，共410个县级行政单位尚未实现“两基”，涉及345万平方公里国土和8 300多万人口。小学适龄儿童入学率、小学五年保留率、小学毕业生升学率等指标，也大都低于全国平均水平。即使是已通过“两基”验收的县，其普及程度也是低水平、不稳定的，一些地方初中辍学率高达10%以上。2004年国家开始实施西部地区“两基”攻坚计划，投入巨额资金，支持西部地区发展教育事业。即使到“两基”攻坚计划完成之时，我国仍然面临解决教育事业地区差异的艰巨任务。

第二，教育的城乡差别。长期以来，我国实行城乡分治的社会经济体制，城镇的教育事业由国家办学，农村的教育事业主要由集体经济组织办学。这种体制使新中国成立后的教育发展始终存在城乡差距。1985年中共中央颁布《关于教育体制改革的决定》，提出实行分级办学、分级管理。这一重要决策有力促进了农村教育事业的发展，但教育的城乡差距并未缓解。一些地方将发展农村教育事业的责任主要交给乡镇和农民，不仅加重了农村和农民的负担，而且造成了农村教育的滞后和城乡教育差距的延续与扩大。1999年中共中央、国务院在《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中提出，加大县级人民政府对教育经费、教师管理和校长任免等方面的统筹权。2001年国务院发布《关于基础教育改革和发展的决定》，对基础教育管理体制进行适当调整，明确提出：实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制，中央和省级人民政府要通过转移支付，加大对贫困地区和少数民族地区义务教育的扶持力度，省级和地（市）级人民政府要加强教育统筹规划，搞好组织协调，在安排对下级转移支付资金时要保证农村义务教育发展的需要。2003年国务院又颁发《关于进一步加强农村教育工作的决定》，要求落实农村义务教育“以县为主”管理体制，加大投入，完善经费保障机制。进入新世纪以来，中国教育事业开始走上逐步缩小城乡差距的发展轨道。“十五”以来，在《国务院关于基础教育改革与发展的决定》、《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》等重要文件精神指引下，全国各地先后实施了“国家贫困地区义务教育工程”、“全国中小学危房改造工程”、“农村寄宿制学校建设工程”、“农村中小学现代远程教育工程”以及“中小学教师继续教育工程”、“两免一补”等重要工程项目。这些政策措施对缩小教育城乡差别发挥了重要作用，效果十分明显。我国在缩小教育城乡差距方面已经做了大量工作，但仍然面临艰巨的任务。据国家教育督导报告的资料，2004年，全国义务教育生均预算内事业费的城乡之比为1.2∶1；小学生均预算内公用经费的城乡之比为1.4∶1；初中生均预算内公用经费的城乡之比为1.3∶1；大部分省中小学生均校舍面积城乡基本相近，小学教师学历合格率城乡接近，都在97%以上，城市较农村高1.5个百分点；小学生均教学仪器设备值城乡之比为2.9∶1；初中生均教学仪器设备值城乡之比为1.4∶1。从总体上看，义务教育的城乡差距主要表现为经费投入的差距和教学仪器设备的差距。2004年，全国有113个县（区）的小学、142个县（区）的初中生均预算内公用经费为零。^[40]

第三，教育的阶层差别。随着我国社会阶层逐渐分化，贫富差距逐渐拉大，教育的阶层差别凸显。

在我国向工业化、城市化迈进的过程中，传统的农民阶层开始分化，数以亿计的农民工便是这种分化的突出表现。他们是“城里人”也是“乡下人”，是“工人”也是“农民”。在我国城乡之间，每天流动着上亿农民工。在这些农民工的身后，有数千万未成年的子女。他们或留在家乡上学，成为“留守儿童”，或者随父母进城上学，成为“借读儿童”，还有的既不在家乡读书，也不在城市读书，变成“失学儿童”。他们是一批游走于城乡之间的特殊群体，他们的教育问题也是这些流动农民的心头之痛。按照以前的政策文本，他们被称为“流动人口”，流入地政府对流动人口子女的义务教育没有法定义务，能否进流入地学校要看学校有无空额，获许准进以后要收取借读费。这一系列政策的基本取向是“差别对待”，是“约束”，于是在农民工集中的地区，他们自己筹钱办起了简易学校。同一片蓝天下的两种不同学校、两种不同学生，是新时期中国教育阶层差别的重要体现。为了搞好数以千万计的流动人口子女的教育，改变他们的教育状况，有人呼吁国家制定“流动人口教育法”，改变他们受到的不公待遇。2003年国务院办公厅批转《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》。《意见》提出，进城务工就业农民流入地政府负责进城务工就业农民子女接受义务教育工作。2004年中共中央、国务院在《关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》中进一步明确，流入地政府要建立和完善保障进城务工就业农民子女接受义务教育的工作制度和机制。2006年国务院专门印发《关于解决农民工问题的若干意见》，提出要保障农民工子女平等接受义务教育，将农民工子女义务教育纳入当地教育发展规划，列入教育经费预算，以全日制公办中小学为主接收农民工子女入学，不得向农民工子女加收借读费及其他任何费用。2006年6月新修订的义务教育法规定：父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。2003年以后，关于农民工子女接受义务教育问题的政策文本发生了“黄灯”改“绿灯”的变化，数千万农民工子女的平等受教育权利有了政策和法律保障。

高等教育入学的阶层分布是观察教育公平状况的一项重要指标。越来越多的调查数据显示，我国高等教育入学机会出现明显的阶层分化。1998年进行的一项对全国37所不同层次高校近7万人的调查表明，农民家庭出身的学生所占比例随着院校层次上升而下降，干部、企业管理人员、专业技术人员家庭出身的学生所占比例则随着院校层次的上升而上升。

2004年厦门大学高等教育研究所对上海、广东、福建、浙江、安徽、广西、陕西、内蒙古等50所不同类型的高等学校学生家庭背景进行了问卷调查，其中包括部属院校9所，普通本科院校9所，公办高等职业院校16所，民办本科院校2所，民办高等职业院校6所，独立学院5所，回收有效问卷11 645份。调查结果显示，国家与社会管理者、经理人员、私营企业主、专业技术人员占社会劳动者的12%左右，但这四类人员的子女占大学在校生的30%。商业服务员工、产业工人、农业劳动者占社会劳动者总数的70%左右，但这三类人员的子女占大学生总数的40%左右。

表5－1　37所不同层次高校学生家长职业分布（1994级、1997级）　　单位（%）

资料来源：谢维和、李雪莲：《高等教育公平性的调查与研究报告》，见曾满超主编：《教育政策的经济分析》，人民出版社2000年版，第268页。

表5－2　不同社会阶层子女高等教育入学机会差异　　单位（%）

资料来源：谢作栩、王伟宜：《高等教育大众化视野下我国社会各阶层子女高等教育入学机会差异的研究》，载《教育学报》2006年第2期。