文书工作发展历程

第一节　文书工作发展历程

一、商周春秋战国时期的文书工作

商代的文书工作已经具有一定的程式。第一，甲骨文书的制作有一个周密的过程，大致要经过取材、锯削、刮磨、钻凿、灼兆、刻辞、书辞、涂辞、刻兆九道程序，由专人分工进行。第二，甲骨文书由史官负责起草、镌刻，并要在文书上签名、记时。第三，甲骨文书案卷已有整理次序。

周代的文书工作普遍建立起来，并且形成了一定的制度。第一，“天子建天官，先六大，曰大宰、大宗、大史、大祝、大士、大卜，典司六典”。大史和大士掌管文书，在王的左右主司记载，所谓“史载笔，士载言”，大史之下还有僚属执掌不同的文书。其他各官也都掌管与其职务相关的文书，如大卜主管卜辞，大祝、大宗主管宗庙祭祀的祝词和宗族谱系。此外，还设有司徒、司马、司空、司寇、司士五宫，都主管本机关的文书。一般说来，凡主管政务、参与国家大计的官员，都负责一定的文书工作。第二，各种典章制度也推行于各分封的诸侯国，各诸侯国也设有祝、宗、卜、史等官，分别掌管职任内的文书，其中仍以史官为主管文书的官员。第三，地方机关也建立了相应的文书工作。在州府、闾府中，均有官员掌管丁籍文书，并规定按等级分别著录、逐级上报。第四，图版、盟书、牒谱文书都有正副本，除本机关保存一副本外，史官也保存一副本，以备王室查考，正本送宗庙保存。

春秋战国时期各诸侯国，仍遵循周代旧制，设祝、宗、卜、史等职官，既负责政务，同时也主持任内的文书工作。各大国都有史官职掌天文、历法和记注。凡周王颁发的册令、各国之间往来文书，以及国家政治活动记录，都由史官保管。

因诸侯国的兼并战争，出现了大量的盟书和檄书，文书工作出现了以下变化:第一，注意文书的写作，如孔子自言写作一篇公文，“为命裨谌草创之，世叔讨论之，行人子羽修饰之，东里子产润色之”。第二，有了文书用印制度，规定无论何种文书，必须加以印封。第三，随着世卿制度的瓦解、官僚制度的形成及神权地位的衰落，史官不再在国君左右参与决策，各国设立了一些新的职官，如赵国设御史、齐国设掌书、秦国设尚书、魏国设主书，侍于国君左右，处理文书和管理文书。

二、秦汉时期的文书工作

秦汉时期是封建社会文书工作及其制度的确立时期，秦始皇统一中国后，建立起了中央集权国家的行政机构。随着中央集权国家机构的建立，从中央到地方的各级机关中都建立了一套文书工作的组织机构，其中有些是专门负责文书处理工作的，有些是由别的机构兼做文书工作的。皇帝和中央的文书处理工作，秦和西汉时均由丞相府负责，东汉时则由尚书台负责。

丞相府是百官之长，辅佐皇帝处理全国政务，也是国家收受天下文书、颁发调令的总机关。各郡县的请示报告文书经由丞相送尚书转呈皇帝，并秉承皇帝的意旨进行议决和处理，然后加以收藏。皇帝颁下的诏令由丞相府分发政务机关执行，其中一部分调令由尚书转御史大夫，再由御史大夫转给丞相颁下，也有一些诏令由尚书同时转丞相、御史及太尉的。由于诏令经丞相府颁下，丞相府如认为调令有不合法律和制度的，可加以封驳，不往下颁发。丞相府的文书工作由丞相下面的分司属吏负责。有长史，为众史之长，是丞相的助手。丞相府内设有奏曹以及其他各曹，奏曹专门负责章奏的起草。此外还设有主簿，是丞相的私人秘书。丞相府内各曹设有令史负责本曹的文书工作。

西汉中叶以后，丞相府文书工作的职权，逐渐为尚书台所代替。东汉的尚书台总管章奏的收受、拆读、批阅和审查，负责诏书的起草、封印、转发并记录底本，成为皇帝的秘书性质的机关。尚书台的文书工作分工进行，尚书令负责掌呈章奏，尚书仆射主管诏令章奏的启封，尚书各曹有侍郎和令史若干人，负责各曹的文书起草和抄录。

中央各机关也各有文书工作组织。

随着郡县制度的建立，地方机关的文书工作组织得到加强。郡太守设有主簿和记室令史，负责郡守的文书处理工作。郡内各曹设书佐负责各曹的文书工作。县令之下也设有主簿，负责县的文书工作。

秦汉还规定了一些文书工作制度。主要有:①避讳制度。公文中凡遇皇帝名字要予回避，以别的字代替。遇皇帝字样，还得换行抬头顶格书写。②校勘制度。公文拟写完毕必须校勘，准确无误后方可发出;公文抄转也要校勘，校勘后还要作记录。③用印制度。公文必须加盖印章后生效。对于皇帝的“玺”和百官的印管理很严，规定凡丢失、私制或盗用官印者都以犯法论处。④传递制度。在全国范围内建立了驿道、驿站，以咸阳为中心，四通八达。每五里设一邮、十里设一亭、三十里设一驿，为传递公文人员提供快马和食宿。

三、唐宋元时期的文书工作

唐宋时期是文书工作空前发展的时期。唐代中央以尚书、中书、门下三省长官共议国政，行使宰相职权。尚书省下设吏、户、礼、兵、刑、工六部，六部尚书分掌全国政务。宋承唐制，但宰相不专任三省长官，中书令、侍中、尚书令不预朝政，实际上实行的是以同中书门下平章事任宰相，以参知政事任副相，掌管朝政。宋代另设枢密院执掌军机。地方分州、县，任命知州与县令，由朝廷直接控制。

唐宋时期的文书工作组织相当完备。据《唐六典》“三省条”和《旧唐书·职官志》“翰林院”注载，唐中央由中书、门下、尚书三省共议国政、施行政令，负责文书工作。中书、门下两省执军机要，中书省整理、陈奏章奏，提出意见、起草制诏。重要机密诏令，由翰林院撰拟。门下省负责审查中书、尚书两省撰拟的制诏或转呈的章奏，不当者，可以修改奏或退回。尚书省是最高行政机关，属六部，“掌施帝令”，负责中央部门的文书工作。至宋时，三省只管行政文书工作，增设枢密院“掌军国机务……出纳密令”。还有专门的文书工作机构，如通进司、进奏院，管中央文书的收发登记。在中书、门下两省各派一名检正官催办省属各部的文书工作。三省又都设有开拆房、催驱房(章奏房)，负责收发和催办。

唐宋时期的文书工作制度十分严密。如规定有公文的一文一事制、贴黄制、折叠制、装封与编号制、移交制等。一文一事制要求一份公文只叙及一件事，不同的事情不得混于一文。贴黄制为唐代首创，是在公文错处贴上黄纸，在黄纸上改正错误。折叠制为卷轴制的改进，是在公文制作完毕后，按一定大小尺寸折叠，以便阅读、运转和保存。装封与编号制是规定公文必须装入一定规格的封套后，实封、加印、编号才能发出。移交制是规定各级官府的公文必须定期移交。移交制标志着公文和档案的界限开始划分，文书工作与档案工作开始明确分工。在档案工作的组织上，唐代设有专管甲历(人事档案)的甲库，设主事、主书、录事专管。另有史馆，亦兼有档案馆性质。宋代在三省、六部、枢密院皆设有架阁库，并设有“主管架阁库诸藏帐籍文案”的库官，地方州县亦设有架阁库，由令丞、主簿掌管，还配有做具体工作的管勾、守当官等。

除上述制度外，诸如避讳、拟制、誊抄、签押、用印、判署、收发登记、传送、承办、催办、保密等，也都有严明规定，有所违误，依法制裁。唐律规定:“稽缓制书一日”、“写制书误事未失”、“文书误犯宗庙讳”都要“笞四十”;驿使送公文“误诣他所稽程一日”或乘马带“私物一斤”，要“杖六十”;“诸泄露大事应密者绞”。

元代，中央机构实行一省制，中书省代替三省。又设行中书省作为中央临时派遣机关，加强对地方的控制。中国地方行省制即从元开始。在中书省和行中书省设有检校所、照磨所、承发司、架阁库等机构和人员，分掌检校、磨勘、收发文书和文卷储藏工作。

元代的文书工作形成了一些制度，其中大多数是首创，并为后代所沿袭，如照刷、磨勘制度、朱销文簿制度、当面交卷制度、公文传递制度等。照刷、磨勘制是一种监督公文处理的制度，由各级监察机构具体执行。照刷即检查公文有否稽迟、失误、遗漏、规避、埋没、违枉等情况发生;磨勘即在照刷之后，再做一次检查，看其中的错处是否纠正。朱销文簿制度是将要处理的公文按时间先后逐日逐件地登录在文簿上，处理完一件就用朱笔勾销一件。这一制度可以督促及时处理公文，防止公文拖延积压，并为监察部门照刷文卷做好准备。当面交卷制度规定凡新旧文书官员更替时，双方必须当面将公文案牍移交清楚，如发现有缺失，要当面查询、依法处理。实行当面交卷制度可以有效地避免公文缺失，有利于保持公文的完整。公文驿传制度自春秋战国始，春秋战国已有邮驿通信，邮即步行，驿即骑马送递;秦统一中国后，修驿道，开河渠，车同轨，书同文，更促进了邮驿通信的发展。汉时，多次遣使通西域，邮驿伸展到中亚细亚。至唐，邮驿极盛，分陆驿、水驿及水陆兼办三种，全国设驿馆一千六百多个，紧急公文，三百里行程，朝发夕至。元时，驿传通信比以往任何朝代都发达，始称驿传制。据《元史》记载，元代在全国到处设有水站、陆站、汉人站、蒙古站、海青站等各类驿站。海青站在紧急军事行动时设立，水站以舟为传递工具，陆站的传递工具则有马、牛、驴和车，大的驿站设有驿令，小的驿站设有提令掌管站务，并签民为站户，承担站役。除驿站外，还另设有急递铺，专门递送紧急公文，每10里、15里或25里设一铺，以铺司一人为头目，隶有铺兵四人。凡中央机关的紧急公文以绢袋封缄，以牌书号，号用千字文编次。如果是边关紧急军事公文则用匣子装封上锁，另行编号，编号后署名发送和接收衙门。其他紧急公文则交付承发司，按投送处所分类，同一类归为一缄，装封后交急递铺递送。各铺收到公文后，由铺司在“回历本”上登录公文事目及收到时刻，令铺兵装束停当，系铃乘马疾驰而去，下一铺听到铃声立即做好准备，待铺司登记完毕，接过公文继续传递，一天一夜，公文可达400里。这种公文驿传制度被明清沿袭。

四、明清时期的文书工作

明代洪武十三年，废中书省，罢丞相，六部直接由皇帝掌握。又另设都督府同兵部分掌军机。地方设十三布政使司(省)。布政使司、按察使司、都指挥使司分掌地方政、刑、兵事宜。省下分府、州、县。同时还建立卫所制度。清承明制，但内阁已无实权，雍正十年又设立军机处，由皇帝总揽全国军政大权，并选派皇帝心腹充任地方巡抚或总督。明清封建中央的这种极端化，导致封建文书工作更加系统、严密。

明清时期的文书工作机构，据《明史·职官志》、《明会典·翰林院》等记载，明代由内阁掌理中央文书工作，所辖中书科负责秘书工作，诰敕房管文官、外交文书工作，制敕房管内务文书工作。六部除仿元制设照磨、检校官外，均设司务厅，管公文的收发登记、分发、催办。皇帝通过司礼监代问奏章、传布政令。又设翰林院，置翰林学士、典簿、修撰等官员，专管“制诰史册文翰等”。设通政使司，总管中央机关的公文收发，成为内外、大小衙门向皇帝呈报公文必经的咽喉。六科既是辅助皇帝办理文书的机构，又是对口监督六部，对六部拥有封驳、纠弹之权的专门监察机关。

据《大清会典》记载，清代内阁设典籍厅、满本房、汉本房、蒙古房、满票签处、汉票签处、诰敕房、稽察房、收发红本处、批本处、副本处、中书科等，取代明代的中书科和诰敕、制敕两房，负责中央的文书工作。中书科的主要任务是书写诰敕，满文诰敕由满中书缮写，汉文诰敕由汉中书缮写，金册、银册写好后，由工部派工匠镌刻，中书科加以监督。通政使司仍是总管中央机关的公文收发。另设奏事处，收发机密奏折和诏令。六部皆设司务厅、督催所、当月处。司务厅掌京外衙门之文书收发登记;督催所与元明时期的检校所相似，是六部衙门的文书稽察机构，掌催本部所属各司所议之件而督以例限;当月处掌监堂印，收在京衙门之文书以付于司，送题本于内阁。兵部设捷报处、驻京提塘，捷报处掌接驰奏之折而递于官门，凡军机处寄信、批折，皆加封而交发;驻京提塘掌递部院官文书，送敕、印以达本官，凡应传抄者皆刊发。设六科掌“科抄”、封驳、注销文卷。设南书房、军机处，南书房拟进谕旨，而军机处则“掌书谕旨，综军国之要，以赞上治机务”。军机处从雍正七年(1729年)至宣统三年(1911年)共存一百八十余年，设立后成为凌驾内阁之上的政务中心，其职责是拟写皇帝发布的谕旨、办理皇帝交议的大政、审办大狱案件、奏补文武官员、考查行军之山川道里与兵马钱粮、考查大典礼旧案与考证历史事件、稽察各部院衙门汇奏事件等，军机处也是负责处理机密文书的机构。

明清时期的省、府、州、县都设有吏、户、礼、兵、刑、工六房(科)，置典吏、号吏、稿书等官员，分工负责文书工作。文书工作制度极为严格，如公文拟写和缮写制度:明代规定奏本用《洪武正韵》字体，黄册不准浮贴，改错处要用印压盖;奏章有涂改要问罪。行移勘合制度:明代规定“若诸司不凭勘合，擅接无勘合行移，及私与行移者，正宫、首领官各凌迟处死，吏处斩”。条旨及章奏贴黄制度:条旨即票拟，类似拟办，进奏公文，先用小纸拟出处理意见，贴附章奏呈皇帝供参考;章奏贴黄或引黄，是进本官摘要章奏大意，贴附章奏呈皇帝，以减轻皇帝总阅全文的负担。驿传制度:明清时期更加完善，如规定铺兵递送公文耽误，要挨二十鞭子;不准递送无印信公文，不得损坏封装和拆封，否则都要受罚;地方州县设有检查督促公文驿传的官员;紧要公文还要实行驿传勘合制度等。保密制度:清代规定，六科办完的内阁秘本要密封交回，密折不准与人商酌或让同僚知道，下行御批密谕不准横传、相邻不准互通、路过不得打听，下行密本于收存前，非亲办者偷看以至泄露要挨六十大板，直至判三年徒刑。清《惩治泄露军事机密章程》规定，对泄密者视情节轻重判五年徒刑以至死刑。

1840年鸦片战争之后，清代的文书工作及其制度发生了许多变化。咸丰十年(1860年)十二月初十日，成立总理各国事务衙门，至光绪二十七年(1901年)七月二十五日改为外务部。在总理各国事务衙门时期，内部机构设英国股、法国股、美国股、俄国股、海防股，文书工作机构设司务厅，掌办往来文书及一切杂务。改称外务部以后，内部机构办理外交事务的有和会、考工、榷算、庶务等四个司，掌管编译、新闻及储才的也有翻译处、清档房、机要股、储才馆四个组织，掌管文书、档案及内部事务的有司务厅、电报处、银库、文报局、统计处五个机构。其中进行文书工作的有六个机构。一是专管翻译各国文书并传达语言的翻译处。二是专管清档编辑事宜的清档房。清档房后又增设秘书股，专管机要文书的拟稿及编辑事宜。三是专管收集机密消息、发布新闻的机要股。四是专管掌收文书、领用印信的司务厅。五是专管电报翻译传递事宜的电报处。六是专管寄递各驻外使馆与外交部往来公文的文报局。

清末，清政府“立宪”，进行官制改革，宣统三年(1911年)成立责任内阁，整个国家机构发生了很大变化，文书工作机构在很大程度上简化，内阁设承宣厅专掌文书工作，包括宣布诏令，办理奏折、文移，保管图书、档案等;设制诰局，专掌进拟制诏诰敕和进呈贺本等;设收文处掌收京外衙门投内阁的文书。内阁下属各部，一般设承政厅(局)或总务厅(局)，其下分科治事，如设机要科、案牍科、秘书科之类，各分掌一部分文书工作。中央度支部门设立了清理财政处，各省设立了清理财政局，专门掌管清理财政。同时，仿照欧美国家的统计制度，在内阁设立了调查局，专门掌管各项统计，随着财政、统计机构的普遍建立，出现了财务和统计方面的专门文书。

五、民国初年和国民党政府时期的文书工作

南京临时政府时期，中央的文书工作由总统府所辖的秘书处负责，各部的文书工作由政务厅主持，地方的省都督府设秘书处处理文书。

北洋政府时期，中央的文书工作由国务院秘书厅负责，秘书厅下设机要科、文书科。各部的文书工作由本部总务厅主持，总务厅下亦设机要科、文书科。机要科掌管机要电报、收发机要报告、拟制重要训条，并兼管电报处工作，其他日常文牍等事务统由文书科处理。文书工作要求严格保密，规定收发处和电报处不许随便任人进出，如有人擅动公文，除当场拦阻外，还要报知总长查究。没有发表的公文，不得私下宣示。地方的省、县公署设相应的文书机构处理文书。

国民党政府时期，由国务会议处理国务，国务会议由主席委员和委员12～16人组成。政府直辖五院，重大国务、法令的颁布，经国务会议议决，交政府主席及各院院长署名颁行。“行政院”是政府处理政务的总机关，下设内政、外交、军政、财政等十部五会。地方省、县、区、乡分别组成相应的机构。

中央的文书工作由政府文官处负责。文官处设置文官长l人，秘书8～12人。文官处下设文书局、印铸局，置局长、科长、科员等，分别负责国务会议与政府一切文书及其印铸事项。五院均设秘书处，置秘书长1人、秘书6～8人，科员10～12人，掌管各院的文书工作。“行政院”下属各部也设秘书处，负责部长机密文电的处理，还在总务处下设文书科，具体负责文书处理。省政府也设秘书处，置秘书长、秘书，分别负责省、县的文书工作。

国民党政府时期的文书工作，从公文用纸、用印、拟写、处理程序，到公文立卷、归档等，都有比较完备的制度。第一，公文用纸，1929年规定一律采用平折装订，与过去的散页装订比较，不需按页骑缝盖章，与过去的联页平折装订比较，则可整齐划一而且牢固。稿面、稿心、稿底纸皆有定式。稿面纸每页印长方线格，列事由、拟办、决定办法、批办、附件各栏。稿心纸每页印十行长方线格。稿底纸印长方线格，列发文时间、缮写校对和监印人姓名等栏。1945年还对公文封、摘由纸、签呈纸、稿面纸、稿心纸、便条纸、信笺、信封的格式、尺寸作了具体的规定。第二，公文格式结构，规定公文由标题、文种名称、文号、发文时间、收文机关、正文、签署、时间、印章构成，行文自上而下、自右至左，白话文，分段落，使用标点符号。正文中的机关、人、地要用全称，正文采用依据(叙由、叙案)、引申(申述)、归结(结论)三段式，并规定公文起、承、转、合的专门用语。第三，行文关系，规定不越级行文，不直达非所属机关。如五院对非所属机关的行文，应函该机关的主管院转行。有必要直接行文，不得用令，应以函电代之。中央机关对县不得用令，必要时需经省政府转令遵办。下级机关行文分呈各上级机关或分函同级机关时，文尾要注明分呈或分函的机关名称。下行令分行各下级机关，也要在文尾注明分行机关的名称。政府发布的公文，除密件外，一般都用“国民政府公报”予以刊布。第四，文书处理程序，1928年6月公布的《修正内政部办事细则》规定，收文程序为收文、核阅、分送、拟办、检查、归档。检查即催办，根据稿面、文件稽核簿、销号单、查询单、收发文簿进行。1933年8月，“行政院”和内政部拟定将发文分为最速件、速件、普通件三种的公文总检查办法，速件每周检查一次，每两周总检查一次。公文未办者，要将未办理由和预办结时间列表送主管与收发文簿核对后会同署名盖章，报告主管长官。如再经检查未办结的，要通告查询。归档，是由收发人员将办结公文按卷粘连，骑缝盖章，在档案编存簿内登记公文种别、类别、卷数、案由、件数、附件等栏，随卷交机关管卷员登记、盖章，分别编存。发文程序有拟稿、核签、撰稿、核判、缮校、用印、封发。拟稿由业务部门拟写公文内容或素材;核签由部门主管官员核定;撰稿由主管机关的秘书部门加工成稿，再交核判、缮校。拟稿和撰稿也可以合为一道程序。第五，保密制度，1933年8月公布的《各部会审查处理公文改良办法》规定收文按性质分为急要件、重要件、次要件、先办后呈阅件、密件、普通件;发文分为急要件、要件、普通件、密件，分别用各色卷夹呈阅。凡密件包括图表由主管机关自行缮校制绘。密件在“会稿簿及回单上均不注明事由，原稿及附件应用火漆封固，封面注册稿号，派专员送”。封装用火漆封口，并盖收发室图记。密件或亲启件，收发室不得开拆，要直接送总务处或亲启人。

国民党政府时期，曾提出所谓“提高行政效率，建立万能政府”口号，对文书工作进行过一系列的改革。1927—1933年，先后颁布有关文书和文书工作的条令和办法，重点是制定公文程式，作为行文、运转和处理的基本原则。内政部和教育部提出在公文中取消习用套语，采用标点符号、分段，公文承转不套引，拟文改用白话，统一公文用纸等。1933—1935年，针对机关行文混乱、公文处理迟缓，影响政令推行，提出行政效率改革运动，推行文书档案连锁法，即把文书收发和档案管理在某些做法上统一起来，使机关的总收发室和总档案室发生密切的连锁，实行统一编号、统一分类、统一登记，简化公文处理手续。1938—1945年，推行设计、执行、考核相连的三联制，方法是各机关根据业务范围对各项工作先拟计划，然后层层上报，最后由中央政府汇总进行总设计，而后贯彻执行，并在执行中和执行后考核。因文书工作是主要的工作内容，故对公文的判行、会稿、承转、叙法、编号等提出了改革办法，实行分层负责制。1947年还进行过一次文书工作竞赛，着重提要实施一些过去的改革措施。

文书、文书工作随国家的出现而产生，随社会的发展而发展。社会的发展，一方面表现为社会活动领域的扩大，为了适应新形势的需要，必须加强文书、文书工作的建设。另一方面表现为国家机器的不断健全严密，既包括政权的更替、国家机构的重新构建，也包括一个政权中国家机构的调整，在这种情形下，文书、文书工作相对于以往的文书、文书工作而言，既有继承，又有改革。因此，文书、文书工作为社会活动需要所决定，随社会的发展，始终循着适应、不适应与再适应社会活动需要这种矛盾运动的轨道向前发展。