学术力量与行政力量协调的外部政策安排

4．3．3　学术力量与行政力量协调的外部政策安排

学术力量和行政力量和谐协调的外部政策安排，其重点在于消除制约大学知识生产的外部体制束缚，放手让大学成为真正的办学主体，落实办学自主权。大学只有在自主办学的情况下，才能实现学术力量与行政力量的和谐协调。

1．取消大学的行政级别

目前我国大学就其组织结构而言是国家行政体系在高等教育系统的延伸，我们的大学具有副部级、正厅级、副厅级不等的行政级别。“在大学与政府的关系方面，大学作为独立的社会组织，作为面向社会依法自主办学的法人实体还没有形成。大学基本上是隶属于政府的，是面向政府办学的。政府对大学的管理和控制方式是单一的直接行政控制，利用法律的、信息的、评估的、市场的等手段和方式还不够。”⁽¹⁵⁾

从大学内部而言，大学内部的行政管理体系是对接外部的政府管理体系，表现在机关处室设置上，大学的部门不少是对应政府部门的。在权力运行上，也体现了科层制的特点，运作模式也与政府部门相似。

大学的行政化管理模式，不利于大学的学术力量与行政力量的和谐协调，在落实大学学术主导权的前提下，必须取消大学的行政化管理模式。从外部的政策安排来看，取消大学的行政化管理模式，首先要取消大学的行政级别，使大学真正成为一个办学实体而不是政府的附属机构。而取消大学的行政级别，关键在于改革大学校长的遴选方式，要打破组织人事部门选拔校长的做法，由大学教授进行民选校长。组织人事部门选拔校长，主要依据是行政级别，没有一定的行政级别，不可能进入决策者的视野，而且按照党政领导的任职模式进行管理，任期不超过10年，低于欧美国家大学校长的平均任职年限，造成校长“短视”、“近视”，注重眼前绩效，忽视办学的内在规律。另外一方面，组织人事部门选拔的校长，必然要对选拔的行政部门负责，所谓“对上不对下”。大学教师进行民选校长，有助于发挥知识分子办学的积极性，真正确立学术力量的核心地位，引导行政力量服务学术活动。

应该看到，我国高校的行政化不是短期形成的，是数十年管理体制和运行机制长期发展演变的结果。要真正“去行政化”，有赖于各种条件的配合，也必然是一个缓慢渐进的过程，不应该也不可能一蹴而就。

2．落实大学办学自主权

取消大学的行政级别，需要落实大学的办学自主权。如果大学没有办学自主权，大学还是政府的附属机构，去行政化仍然是一句空话。落实大学的办学自主权，在于改革政府对大学的管理模式，由统管向管办分离推进。

传统的统管模式，就是大学从成立开始，所有的一切活动，都是听从政府的安排指令，由大学操办。这种模式下，大学没有办学自主权，大学不能自主招生、自主设置专业、自主发放文凭、自主对外交流等，大学内部行政力量占据主导地位，学术力量薄弱，学术自由得不到保障。

管办分离模式，就是政府的宏观管理与大学的微观办学分开。大学的微观办学，主要体现在建立科学的管理体制，合理地配置大学内部的行政权力和学术权力，使决策权、执行权、监督权相对分离，决策系统、执行系统、监督系统相互支持，上下顺畅，协调运作，保证大学办学目标的实现；根据办学的自身规律和社会发展的需要，自主设置学科专业，并不断调整优化，自主确定合理的招生规模，根据办学的定位和人才培养的需要，自主聘请教职员工，并建立完善学术委员会、教授会、教代会、工会、学生会等学术群团组织，充分保障教师员工参与学校办学的渠道和权利；等等。

政府对大学的宏观管理，就是要为上述的微观办学创造条件。首先要保证大学的独立法人地位，使其能根据自己的办学定位开展办学活动；保持大学的社会主义办学方向，体现社会主义办学的目的；制定政策，调整和优化大学的布局，大学布局，不是要求地区均衡，但是一定要考虑地区之间的平衡；建立第三方评估制度，建立起政府与大学之间的桥梁，政府通过第三方对大学进行评估和指导，对办学好的大学进行表彰，对办学不好的大学进行督促、指导、整改；支持大学建立董事会、理事会等决策咨询机构，鼓励校内外利益相关者通过适当的途径参与大学办学；等等。

3．改革资源配置的方式

由于大学的行政化管理模式，导致大学的资源配置方式是行政主导，即由政府决定高等教育资源的分配比例，其依据是各大学在政府项目中的位置、大学的行政级别、大学在各级政府的归属等。地方大学往往成为资源配置的低端而获得较小的份额，这无论从优化资源配置角度，还是从地方大学贡献的角度看，都是有失公允的。⁽¹⁶⁾

正是由于政府的资源配置主要考虑大学的行政级别，导致“985”高校获得的资源往往多于一般“211”高校，“211”高校往往多于一般的省部共建高校，省部共建高校往往多于一般的省属或市属地方高校，造成高校都朝着建设高水平研究型大学的方向努力。为了获取更多的办学资源，高校不得不听从政府的行政干涉，自主办学的空间非常狭小。

因此，取消大学的行政级别，落实大学的办学自主权，核心还是要改革现有的资源配置方式，变行政主导型为第三方拨款型，政府对学校有投入、保障办学经费的责任，却不能借此参与、干预学校的办学，从而使大学真正具有自主办学的空间。大学经济收入不独立于政府，不可能真正脱离政府的干涉。

第三方拨款模式，需要成立专门的国家教育拨款委员会和地方教育拨款委员会，负责制定教育拨款预算，并监督政府部门依照预算拨款。拨款委员会通过法律框架下的制度安排，保障教育资源配置的程序公平，使各种类型和层次的高校都有可能通过竞争，获得相应资源，在自主办学的氛围中追求卓越，走向一流。

除了专门的拨款委员会拨款外，政府部门如果需要借助大学的智力，则可以通过付费购买智力成果的方式进行。政府与高校形成平等的法律关系，才能确保大学的独立自主与学术自由。