中国沿海欠发达地区的自然保护区建设与社会经济协调发展

中国沿海欠发达地区的自然保护区建设与社会经济协调发展

中国沿海欠发达地区的自然保护区建设与社会经济协调发展^[1]

摘要　在福建、浙江、山东、广东等沿海各省的欠发达地区，集中分布着一些国家级自然保护区。由于处在发达地区的不发达区域，它们所处的困境往往被人们忽视，而同时它们也有着一些特殊的发展机遇。本文在实地考察的基础上，分析了这些地区的基本特征，保护区的巨大生态价值和管理现状，最后就建设资金、人员待遇、经济转型、生态产业、科研合作等方面提出了一些可行的建议。

关键词　沿海欠发达地区　自然保护区建设　协调发展

近5年来，我国自然保护区建设进入一个高峰期：被批准的国家级自然保护区数目翻番，省级自然保护区批建势头强劲，保护区占国土面积的比例接近世界平均水平，保护区的类型和空间布局日趋合理，政府和民众对保护区的认识有大幅度的提高，这无疑是我国自然保护区建设历史上最为辉煌的一页。同时，我国自然保护区建设中若干重大问题已经尖锐地摆在我们面前，主要有：自然保护区建设的投资主体尚不明确；总体规划的建设费用得不到及时落实；保护区日常运行经费保障极其困难；大多数保护区与社区潜在冲突不断；作为自然资本的精华部分——自然保护区如何发挥巨大作用尚无良策；大专院校、科研院所与保护区的合作机制尚无理想的模式……因此，我国自然保护区事业已经进入一个历史转折点，即从申报、批建为重点的时期逐步转入到建设和发挥其巨大效应的时期。我们认为，在我国东部沿海经济带，有可能利用其强大的区域经济、区位和科技三大优势，率先在自然保护区建设中走出关键性的一步。本文是根据我们多年来在福建、浙江、山东、广东四地长期考察的基础上，通过深层次思考，提出一些看法，供各位同仁参考。

一、一个被忽视的地区

由于我国国土辽阔，地理差异十分明显，因此区域间的不平衡是我国一大国情特色。然而，大家更多地关注沿海与内地间的不平衡，城市与农村间的不平衡，而忽视了处于同一地理区域内同样存在着不平衡这一事实。而这往往给决策者做出正确的判断带来困难。我们几乎走遍了福建、浙江、山东、广东四省的所有地县，强烈地感觉到在我国东部沿海发达地区，尚分布着为数不少的欠发达县市，主要有粤北、闽西、浙西、鲁西等山区县市，这也是我国自然保护区密集分布的区域。上述区域与发达县市的经济发展差距极大，有的甚至是国家级、省级贫困县，人均经济指标往往在全国平均数上下，当地均为吃财政饭，靠国家转移支付来支持当地发展。

这些区域的基本特征是：

（1）位置特殊：这些自然保护区绝大多数分布在省间的分水岭，为典型的山区，如南岭山系、武夷山山系等。

（2）交通不便：到目前为止，这些自然保护区所在的县市均远离发达的中心城市，长期以来交通极为不便。

（3）产业结构落后：长期以来以农业和林业为主要财政来源，当前由于生态林的建设和减免农业税收，当地财政更加困难。

（4）人才匮乏：当地义务教育达标率较低，中等教育不发达，当地考取的大学生外流严重。

（5）劳动力外流：农村青壮年劳动力外流到本省和外省发达地区，甚至远渡重洋到国外谋生，当地农民的主要现金收入来源于外出打工，农林收入仅仅达到维持基本生活水平的程度。

（6）自然保护区的环境压力明显缓解：近几年，由于生态公益林的建设、木材价格的下降、政府对采伐量的控制以及劳动力成本的上升，山区农民对林业资源的依赖性日益降低。

二、自然保护区对沿海发达地区的巨大价值

从全世界范围来看，60%的人口集中分布在沿海发达地区，而且这种趋势有增无减。我国情况也大体相似，特别是改革开放以来，环渤海经济区、长三角经济区、珠三角经济区的崛起加剧了沿海地区的城市化过程。在经济繁荣的同时，所面临的环境压力日益加大，因此，该区域内自然保护区的作用显得格外重要。

（1）我国沿海欠发达地区的自然保护区是沿海经济带的重要生态屏障和水源地。以浙江省为例，其水源地主要在浙西的自然保护区范围内。如富春江是流入杭州湾的最主要河流，其下游有杭州、绍兴等大中型城市，其上游的天目山、清凉峰、古田山3个国家级自然保护区，为其主要水源地。优质的水资源大大改善了杭州湾周边地区的供水状况，同时良好的植被对流域的水土保持也起到了十分重要的作用。浙江凤阳山百山祖自然保护区分布有大面积的中亚热带常绿阔叶林生态系统，它是瓯江主要的水源地，已经成为了温州市的重要生态屏障。戴云山是闽中屋脊，巨大的山体和良好的森林生态系统已成为泉州湾经济区的重要生态屏障，其丰富的优质水资源不但源源不断地供给泉州，而且调往金门、马祖，无疑是泉州地区的生命线之一。

（2）浙江是海洋渔业大省，自然保护区保存了珍贵的渔业生物资源，成为可持续发展的重要生物资源宝库。以坐落在平阳县——温州市的不发达地区的南麂列岛国家级自然保护区为例，其区内海洋性贝藻类资源特别丰富，贝类有421种，大型藻类有178种，两者分别占全国种数的30%和25%，占浙江省种数的80%；鱼类有397种；虾类有79种；蟹类有128种；此外还有蔓足类28种，口足类11种，异尾类11种。这些重要的生物资源，是区域发展的重要自然资本和优势。

（3）由于人类活动频繁，环境日趋恶化，这些保护区已经成为沿海经济带内珍稀濒危物种最后的避难所，国家一、二级重点保护野生动植物几乎均集中在自然保护区内。天目山自然保护区保存有一批珍稀植物的种群，如银杏、连香树、金钱松等。百山祖是世界上仅存3株的野生植物物种，现存活在浙江凤阳山百山祖保护区内，处于极度濒危状态。黑麂、黄腹角雉、猕猴、黑熊等国家重点野生保护动物种群也仅分布于保护区内。武夷山是我国东部最著名的山脉之一，是重要的气候分水岭。这里分布有多个国家级自然保护区，是我国珍稀濒危物种最重要的避难所之一，特别是两栖类、爬行类动物和种子植物。

（4）自然保护区是科学研究的宝库。据实地考察，在福建戴云山自然保护区分布有万余亩的黄山松群落，是我国黄山松分布最集中、更新最良好的地区之一。据专家们对戴云山动植物区系的分析，认为戴云山是揭开我国大陆与台湾岛生物区系亲缘关系的最重要区域。武夷山系是我国中亚热带常绿阔叶林保存最完整的地区之一，同时是我国模式标本集中产地之一。浙江省的植物区系的研究也对比较研究中日植物区系有重要价值。

三、自然保护区管理现状

（1）经费短缺：除日常最基本的人头费外，基本建设几乎全部依赖于国家投资，而国家投资又严重不足，总体规划往往是纸上谈兵；人头费用通常由县市财政支付，在财政入不敷出的地方，常有拖欠人头费的现象。

（2）队伍不稳：由于自然保护区晋升为国家级后，管理部门常定为副处或正处级，保护区领导岗位往往被用来提拔干部。安置非专业人员担任管理机构领导，已成为十分普遍的现象。因此，这些干部大都无所用心，而真正的骨干却工作积极性不高。

（3）管理机构常常远离保护区：保护区生活条件较差，家属就业和子女上学有极大的困难，因此绝大多数管理局都设置在远离保护区的市县政府所在地。

（4）执法队伍和设施落后：保护区周边的经济发达地区，对自然资源有极大的需求，因此对自然保护区造成了巨大的压力，非法开发和侵占保护区的事件屡屡发生。但保护区执法队伍编制不足，装备落后，往往处于被动局面。

四、对策

对自然保护区的认识无疑存在一个误区，即保护区是地方政府的事，应由地方政府承担建设保护区的全部责任。这对财政已十分困难的欠发达地区来说，不但不堪重负，而且有失公允。我们认为，实际上国家级自然保护区是国务院批准，由地方代管的保护区。地方代表国家保护国有的自然资源，而保护区发挥的巨大生态服务功能却远远超出保护区所在的行政区县。我们保护好沿海欠发达地区的自然保护区，主要受益对象是周边的发达地区，特别是水资源和生态屏障的作用更为明显。因此，我们必须改变观念，采取有效的措施，才能使我国的自然保护区走上健康的可持续发展道路。

（1）中央财政应落实国家级自然保护区总体规划的建设资金。从目前情况来看，只有国家林业局主管的自然保护区建设经费尚能得到落实，而其他系统的自然保护区经费均未列入国家财政预算。据我们实地考察来看，国家林业局主管的保护区无疑是我国管理最为良好的保护区。我们建议，国家级自然保护区应纳入到国家财政预算，由国家发改委统一安排，分步实施，并由国家环保总局进行建设后的评估和监督。

（2）要确立“谁受益、谁补偿”的原则，自然保护区提供的生态服务功能大多被其他发达地区所享用，因此，省和国家级财政应委托中介机构对自然保护区的生态服务功能做出评估，同时对受益区域也要做出相对精确的分析。然后在此基础上，制定生态补偿费的标准和实施办法，设立专项基金，全部用于自然保护区的维持和日常管理上。这一做法不但可缓解自然保护区日常经费短缺的状况，而且可以在公众中确立“享受生态服务，必须支付生态成本”的观念。因为我们国家情况较为复杂，生态补偿费的做法可先在部分省区试行。

（3）自然保护区工作人员无疑是这一事业的核心队伍，不解决他们的基本生活条件，不解决他们的后顾之忧，自然保护区事业肯定难于发展。因此，自然保护区工作人员的工资和其他待遇至少不能低于同一地区的公务员水平。对专业人员要有特殊的政策，使他们安心在保护区内工作，其前途与保护区的发展紧密相关。

（4）应当说，沿海欠发达地区自然保护区的环境压力正在有所减少，这与劳动力外流和生态公益林保护有密切的关系。据我们考察，福建戴云山自然保护区做到了“社会、经济、生态”三赢的水准。德化是我国四大瓷都之一，近几年来陶瓷产业年产值超过50亿元人民币。陶瓷产品主要出口东南亚和欧洲，成为了德化的支柱产业。当地农民大多进入了陶瓷产业，这不但使农民生活水平有大幅度的提高，而且自然保护区事业得到空前的发展。由于德化以白瓷为主，生产中主要利用水电，不但不会污染环境，破坏森林，而且提高了政府和公众对水资源保护的认识。武夷山自然保护区是我国保护区事业的一面旗帜，它大大地推动了武夷山地区的旅游观光事业。因此，欠发达地区自然保护区所在地的政府，利用自然资源优势，发展无污染的主导产业，将大有可为。

（5）自然保护区的优势和最重要的资本是生态资源和生物资源，这两种资源在保护良好的状态下可以持续利用，这是不同于矿产、石油资源之处。据我们实地调查，福建天宝岩自然保护区所在的永安市大力发展竹产业及其相关产业链。这一产业主要利用竹的再生能力强和其他许多生物学特性，深度开发各种系列的民用和工业用竹产品，当地农民收入十分可观，永安市也成为福建十强县之一。永安市政府在市委的领导下，聘请了国内一批竹产业专家，正力图进一步做大做强竹产业，同时与复旦大学签订了中长期合作协议，正在评估自然保护区及周边地区的生态服务价值，策划依托生态和生物资源优势的新兴产业，有望形成竹产业后又一产业增长点。

（6）由于自然保护区远离中心城市，因此与大专院校、科研院所难于形成资源互补的局面，除了必需的科学考察以外，很少有科学家长期在自然保护区进行系统深入的研究。随着交通的日趋便利和自然保护区条件的改善，这种局面有望改变。以福建省为例，厦门大学林鹏院士领导的课题组在福建省的自然保护区建设中起了重要的作用，复旦大学生物多样性科学研究所的研究重点除了长江河口湿地以外，相当部分的注意力集中在沿海欠发达地区的自然保护区上，特别是近两年来，在福建永安、德化、武平、明溪、延平等地建立了中长期合作伙伴关系。一批生态学家、经济学家、社会学家和天然药物专家常年在保护区进行案例研究，力图摸索出一条将自然资本转变为经济优势的可持续发展之路。我们认为，自然保护区与大专院校和科研院所建立合作联盟是应当受到各级政府高度重视的一种策略。

五、结束语

自然保护区是一个国家、一个地区自然资本最密集的区域，是人类可持续发展最宝贵的资源，今日的保护区投资必定会得到以后的巨大回报。自然保护区事业是很有希望的事业，而沿海欠发达地区最有可能创造出成功的经验。

作者后记

每年5月22日被联合国确定为“国际生物多样性”，2003年的主题是“生物多样性与扶贫”。国家环保总局联合国务院扶贫办，于2003年11月24—28日在贵州威宁召开“生物多样性与扶贫”研讨会，一批国际环保组织和媒体给予了高度关注。我作了大会发言，此文是根据发言整理而成。此行给我极大震撼，想不到我国还有如此贫困的地区：街道杂乱无章，店铺陈旧阴暗，糕点都用极其粗糙的土纸包装，当地乡镇干部衣服褴缕……这比我1970年在四川大巴山区的宣汉县见到的还要贫困。据了解，威宁石漠化严重，人均可耕地很少，但人口却超过100万人，老百姓的温饱还远未解决。但是，就在离威宁县城关不远处有举世闻名的草海自然保护区，每年约有75000只水禽在这里越冬，其中有400多只世界珍稀鸟类黑颈鹤，当地老百姓为保护鸟类做出了重要贡献与牺牲。我看到这一幕后更意识到自然保护区事业的艰辛和重要。在此文成稿时，增加了“对策”这一节。中央和地方政府如不对自然保护区采取“补偿”政策，是不公正的。

近十年，我在国家级自然保护区评审委员会任职，有机会实地考察了许许多多保护区，这些经历与经验成为我一生中最宝贵的财富之一。可惜我在该领域几乎没有学术论文，这篇论文从一个侧面反映了我的一些认识。

【注释】

[1]刊于国家环境保护总局中国履行《生物多样性公约》工作协调组办公室编的《生物多样性与扶贫研讨会论文集》（中国环境科学出版社，2004年），署名为陈家宽、马涛。