价值的差异

价值的差异

所谓价值，是指主体的需要和作为需要对象的客体的属性之间的一种特定的关系。“主体”是指实践活动和认识活动中占据积极主动地位的人，“客体”是指主体在实践活动和认识活动中所指向的对象。对客体属性认识的不同以及主体的需要不同便构成了人们不同的价值观。一种价值观念在形成之后，就会在一个较长的时期内发挥作用，左右着人们的思想和行为，具有相对的稳定性。而价值观一旦参与人们的实践活动便构成了价值选择或价值取向。通俗地说，价值取向是指在同时存在若干价值方案或意向时，主体从自己的需求及利益出发，选择或倾向于某一方案或意向，以实现自己的价值目标。

在教育信息公开这一个实践活动中，主体包括教育管理机构和社会公众两部分，客体是指教育信息公开这一实践活动。教育管理机构和社会公众对教育信息公开的认识和需求是不同的，而认识与需求的不同导致价值取向和行为选择的不同。首先，对教育信息公开的认识上，教育管理机构往往把教育信息当作自己的私有财产，把教育信息公开看作自己的权力体现，而社会公众则认为获取教育信息是自己的权利，是教育管理机构应尽的义务。其次，对教育信息公开的需求上，社会公众希望通过了解教育信息来进行理性的教育选择、来监督和参与教育管理，而教育管理机构则以是否会影响工作效率、是否会影响社会稳定、是否会降低部门权威为标准，来决定教育信息是否公开。

权力与义务

笔者曾经对某市教育督导室的一位领导进行访谈，当问及教育管理部门为什么把很多信息内部消化，而不对外公开时，他反复强调的一个重要理由是:“法律法规和上级部门并没有授予这项权力，没有权力就不可能行使这项职能，否则就是越权行使，出了问题谁来承担责任？”在这位领导的眼里，甚至大部分教育部门工作人员的眼里，信息公开是一种权力，只有享有权力者才能行使这项职能。那么信息公开到底是教育管理部门的权力还是义务呢，还是二者的统一？

1.信息是权力的来源之一

权力是一个关系范畴，它反映的是人与人之间特定的社会关系。《简明不列颠百科全书》认为，权力是一个或许多人的行为使另一个人或其他许多人的行为发生改变的一种关系。美国学者普拉诺说:权力是人们根据自己的意志影响他人行为的能力。托夫勒说得更直接明了:权力是指有目的地支配他人的力量。对于权力的来源，托夫勒认为有三种:暴力、金钱和知识，“武力、财富和知识是最终的权力杠杆”。知识和信息一直是权力的主要来源之一。中国“学而优则仕”的古训深刻地说明了知识与权力之间的密切关系。不过长期以来，在暴力、金钱和知识三合一的权力来源结构中，知识是较弱的一个方面。但随着信息社会的到来，从根本上改变了这种状况，知识和信息逐渐成为最重要的权力源。

对于信息社会中信息的重要作用，有资源论、经济论和决定论三种解释。所谓资源论，就是将信息看作是与物质材料、能源一样重要的人类从事经济活动的资源。事实上，信息已经成为人类争夺的新型资源，这种争夺可以在个人之间、企业之间展开，也可以在国家之间展开，尤其是在科学技术与经济发展水平比较接近的国家之间，这种争夺信息资源的竞争表现得更为突出。谁能将对手的情况了解得更多、更快、更全面，谁就能比对手更快地做出正确的决策，就能在物质资源竞争中取得主动权。视信息为一种资源，根本原因在于它能像其他物质资源那样为人类带来财富。所谓经济论，就是指在信息资源利用的基础上搞发明、搞生产、做决策是最经济及最有效的。因为信息能帮助我们在最高的起点上开发新产品，避免低效率的重复劳动，信息能帮助我们了解最新的外部环境变化，从而避免因为对环境、对未来认识的不确定性而导致决策的错误。所谓决定论，就是指信息将主宰竞争者之间的胜负。当前竞争环境异常激烈，谁获得信息早一点，多一点，谁就可能获得生存与发展的机遇。

既然知识和信息是重要的权力源，那么，知识和信息的分配必然影响权力的分配。美国未来学家托夫勒对此有深刻认识，他说:“知识重新分配，建立在知识上的权力也重新分配。”美国学者洛伊也指出，社会信息化将引起权力结构、政治精英成分、上层权力团体的组成以及管理范式的变化，从而形成新的阶级关系。James D.Carroll认为，“未来的政治与行政将要依赖于谁控制信息而不是谁控制财富，而且过去‘贪婪的政治’正在被新的‘知识政治’所代替。”

2.教育信息公开是权力与义务的统一

所谓义务，是法律主体依法必须为或不为一定行为的必要性，它是法律对法律主体行为的一种约束。从法律上来说，义务是与权利相对应的一对关系范畴。所谓权利，是法律主体依法为或不为一定的行为，以及要求他人为或不为一定行为的可能性。一方权利的实现必须以另一方义务的履行为前提和保障。如社会公众对教育信息知情权的实现，必须以教育管理机构公开教育信息义务的履行为前提和保障。因此，从社会公众的教育知情权的角度来看，教育信息公开应该是教育管理机构的义务。那么权力与义务有何关系呢？教育管理机构作为履行教育管理职责的公共机构，它必须具备一定的权力，有权才有责，有权才能行使职能。因此，从教育管理机构的性质来说，教育信息公开是教育管理机构的权力。所以，从整体来看，教育信息公开既是教育管理机构的义务，又是教育管理机构的权力，是权力与义务的统一体。但我们在讨论教育信息公开这一专门问题时，更强调教育信息公开是教育管理机构的义务，而不是权力，因为教育管理机构的权力意识根深蒂固，而义务履行的意识却很淡漠。教育部门往往把教育信息作为自己的垄断品、所有品，大量的信息被封锁在内部，强调其对教育信息占有的权力，却根本没有意识到信息公开是其责任和义务，反而把信息公开作为一种恩赐、一种可有可无的行为。

3.教育信息的公共性要求教育管理机构履行信息公开的义务

教育管理机构是国家政府机构的一个组成部分，或者说是政府机构当中行使教育管理职能、提供教育产品的机构，其属性取决于政府的属性。就政府的属性而言，政府的产生不过是公众为了保护自己的自由与财产，而将一部分权利让渡出来，也就是政府的存在不过是为了更好地实现公众的利益。政府行使的公共权力是由公众所赋予的，政府只有按照公众的意志行事，才能得到其合法性。因此，政府在行使职权过程中所产生和掌握的信息是基于公权的行使而产生的，具有“公共财产”的性质，信息的所有权人应是公众，而不是政府，政府只不过是暂时的“持有者”或“保管者”。政府无权单方面决定其所拥有信息的使用、处分而排除公众的利用。另外，从政府信息的获得来看，“公众已通过赋税等方式支付了政府信息收集所耗费的成本。那么谁拥有这些信息呢？是成为政府官员的私家收藏，还是为公众所普遍地享有？我认为，公众为政府官员收集的信息负担成本，故信息理应属于公众所有，这和政府的桌椅及建筑设施以及其他固定资产为公众所有是类似的。我们今天都强调知识产权的重要性，政府产生、采集和处理的信息如同可授予专利的发明一样，同样具有知识产权权利性质。将知识产权权利为私人利用占有，与盗用其他公共财产为私人所占用的危害严重性没有什么本质的不同。”⁽¹⁾所以，教育管理机构，因其本质属性属于公共部门，这就决定了其在行使职权过程中所掌握的信息属于“公共信息”，必须为社会所享有。

4.信息不对称要求教育管理机构履行信息公开义务

公众与教育管理机构实际上形成了委托——代理关系，公众是委托人，教育管理机构是代理人。按照信息经济学的观点，由于委托人与代理人之间信息分布的不对称，所以代理人具有委托人无法观察到或需要付出巨大的信息成本才可以观察到的信息。这就导致了两种典型的委托——代理问题:逆向选择和道德风险。逆向选择是指代理人利用事前信息的非对称性所进行的不利于委托人决策的选择，即在委托人无法识别潜在的代理人的条件禀赋时，越是劣质的潜在代理人越容易成为现实的代理人。道德风险指代理人借事后信息的非对称性、不确定性以及契约的不完全性而采取的不利于委托人的行为。因此，公众要对教育管理机构的行为进行有效的监督以保护自己的权益，就必须掌握尽可能多的信息，而要掌握这些信息，就必须对代理人的信息公开义务提出强制性要求。

就教育领域的委托——代理关系而言，涉及多级委托——代理问题（参见图3.1）。公众与政府形成了初级委托——代理关系，而政府与教育行政部门形成了次级委托——代理关系，教育行政部门与学校形成了第三级委托——代理关系，学校内部同样也存在委托——代理关系。在多级委托——代理关系中，不仅会出现上述的逆向选择与败德行为，而且还会出现共谋行为（Collusion）。也就是说，组织内不只有一个契约而是由一系列契约组成。代理人除了和初始委托人达成委托——代理契约以外（主契约），他们和上下层级代理人之间，以及同层级代理人之间又达成某种协议（子契约）。子契约可能会违反主契约，和初始委托人的意愿不完全一致，有时候甚至相反。共谋行为的目的是以牺牲委托人的利益为代价来提高共谋者的效用状态。共谋行为发生时，共谋者会设法扭曲送到委托人那里的信息，以增大委托代理双方的信息不对称程度。参与共谋的一方（或几方）把应向委托人汇报的真实信息篡改（manipulate）、伪造成对共谋的另一方（或几方）有利的信息，目的是增大代理人（共谋者）的利益。这样，在信息不对称和环境不确定的情况下，委托人得到的信息是代理人（共谋者）按照自身利益或者意愿篡改过的、伪造过的信息。其结果必然是委托人的利益减少，而共谋者分享通过由共谋行为带来的额外利益。

图3.1　教育领域中的多级委托代理关系

注:其中P表示委托人（principal），A表示代理人（agent）

篡改信息的方式有多种，归结起来主要有以下三种:其一是暗中封锁真实信息，也就是把不利于代理人、而委托人又无法观察到的信息暗中藏起来，如包庇、袒护违纪违法行为，假公济私，以权谋私等；其二是歪曲信息、颠倒好坏、以劣充优。如在检查工作时将不合格的工作评定为合格的、优质的；其三是捏造信息、虚报浮夸、无中生有。如单位领导联合其他人凭空捏造从未有过的优秀事迹以骗取荣誉和职位等。

关于委托——代理中出现的问题如何治理，Hirshman（1970）曾提出通过“退出”（exit）和“发言”（voice）两种机制。当“代理人”采取有损“委托人”利益的行为时，“委托人”将通过中止与“代理人”之间关系的做法来进行制约——这是“退出”的治理机制。与此相对，另一种做法是，继续维持相互间的关系，但委托人通过向代理人提出不满、进行干预来加以制约——这是“发言”的治理机制。就教育领域而言，虽然目前的教育改革提倡赋予家长更多的教育选择权，家长可以根据孩子的需求来选择学校。也就是说如果家长不满意这所学校，那么家长可以采取“退出”机制，把孩子转到另一所学校，甚至出国留学。但是，家长的教育选择权并不像改革者所倡导的那样自由和具有可行性，尤其是那些社会经济地位较低、家长受教育水平较低、贫穷家庭或少数民族家庭，他们对学校的选择受到很多条件的限制。如家长必须为孩子择校支付双倍的学费（一份是纳税时所交的学费，一份是择校所付学费），这样低收入家庭将无力支付，家长可能因无法便捷地得到充分的信息而未能为孩子选择最佳学校，家庭所在地对学校的距离也会使选择受限。因此，“退出”机制对家长来说并非都有效。而对于公众来说，根本不可能采取“退出”机制。因为公众希望用税收支付的教育能够提高国民的整体素质，而不是某些地方或某些人的素质。因此，只有通过“发言”的机制，才能促使整个教育质量的提高，而“发言”的前提就是了解到足够多的信息。这就给教育管理机构公开信息提出了强制性要求。

效率与民主

很多人认为，信息公开追求的目标是民主，是公民的知情权、参政议政权、监督权的实现。但在对一些政府官员进行采访时，他们提到最多的就是政府工作要讲求效率。没有必要事事都向社会公开、向社会汇报，事事都由社会参与、讨论之后再决策。过多地满足社会的知情权必将影响政府的工作效率。那么效率与民主之间的关系到底如何呢？效率与民主作为公共行政活动的一对价值取向，两者既有相互矛盾性的一面，更有着相互依存、相辅相成的一面。在传统的公共行政中，奉行机械性效率至上的原则，排斥民主机制，最终却导致公共行政效率的低下和政府的失灵。新公共行政学强调效率与民主的统合。

1.机械性效率观与民主的冲突

传统的公共行政把效率与民主两者对立起来，强调效率至上，追求科学化的工具理性，而把价值理性如民主排除在公共行政的研究之外。这种效率观就是所谓的机械效率观，它强调的是以最少的投入取得最大的产出，这实际上是沿袭了管理学的效率研究范式，没有顾及到公共行政“公共性”的特点。科层制组织就是上述理念的产物。但是，随着社会的发展，特别是信息社会和知识经济时代的到来，科层制这种建立在权威和理性基础上的、被工业社会时代认为是最有效率的组织形式，由于忽视了价值的合理性如民主、公平、质量等，过分追求工具合理性如效率，而走向了自己的反面。具体表现在:①政府官员照章办事，过分注重规则与制度，无视变化了的环境、条件和服务对象，造成官僚主义盛行，效率低下。②职位、权力、权威等是构成科层制的基本要素，它的运行和价值体现一般要通过人员的增加来实现，但它又不像企业受市场规律约束具有自律性，政府的扩张缺乏自律性，因而导致政府的自我膨胀，机构臃肿，缺乏效率。③由于政府组织的自我膨胀，公共服务部门几乎由国家政府所垄断，而缺乏竞争机制的垄断是导致政府效率低下的一个很重要的原因。④科层制组织评价政府工作人员的标准不是主要依其工作效率、质量和对组织目标的贡献，而是其是否严格遵守规则。这就导致政府工作人员更多的是服从和执行上级的命令，而不是对组织的成功承担责任，造成质量责任保障机制的日益丧失，也就丧失了追求效率、效益的动机和条件。⑤政府服务的对象是公众，但官僚制组织主要考虑的是国家的整体利益，对公众多样性的变动需求不甚关注，政策执行中不能更多地得到公众的认可和接纳，导致行政效率的低下。⑥科层制组织管理实行的是自上而下的模式，公众缺乏对政府的有效制约，而没有约束的政府权力，往往会带来政府腐败行为的发生以及政府行政效率的低下。

机械效率观不仅漠视公众的知情权与参与权，而且往往造成“浮夸风”、“假大空”，用虚假数字来谋求私利。对政府行政绩效进行效率评价，必然要选取一些数量指标来标示效率高低。在行政的最终效益很难确认和统计的情况下，政府只得以一些中介性的活动次数及比率，如升学率、达标率、九年义务教育的实施情况、教育经费投入、教师的学历资格等等绩效指标进行评价。由于评价结论对评价者与被评价者的利益声誉均有损益性影响，在双方利益动机驱使下，工作实际统计中的数字虚假现象屡屡发生。数据严重虚假，水分极大。另外，领导者往往只考虑信息公开所需要的社会经济成本是否大于所能获得的社会经济效益，而不考虑信息公开所带来的公正性、合理性，从而将那些既具有合理性（从社会效益来看）又具有操作性的内容排除在公开的范围之外。而对于那些信息公开制度已经规定了的工作，领导者常常采取消极或回避态度。

2.社会性效率观与民主的统合

新公共行政学批判了传统公共行政学“效率至上”的原则缺陷，提出了“社会性效率”观，这种效率观是相对于科层制下的“机械性效率”观而言的，它认为效率必须与公共利益、个人价值、平等自由等价值目标结合起来才有意义。主张加强公共行政与其服务对象——人民的互动，以通过增加其对广大民众的需求作出积极反应来抵消传统公共行政理论下的无效率观，引导社会价值，以实现公共行政的民主政治责任与义务。应该说，由于作为公共行政研究对象的公共部门具有公共性，公共行政效率的定位应有别于管理学的效率观。传统公共行政的“机械性效率”观忽视研究对象的“公共性”，为效率而效率，却欲求效率而不得。新公共行政学提出的“社会性效率”观则强调了公共部门“公共性”的特点，把效率与社会价值目标相结合，把工具理性与价值理性相统一，却最终有助于效率的提高。因此，从根本上来说，教育信息公开并不影响效率，反而能够提高效率、增进效率。

但是，在信息公开中也要防止个人或组织滥用公开请求权而影响工作效率。加拿大的情报专员在总结该法八年间的实绩时表示，支持情报自由的政治意识已更为强固，来自官僚的对情报公开的抵触已经弱化，控制政府情报公开的倾向已让位于愿意公开，但公民滥用公开请求权的情况却日益严重，而政府如果以滥用公开请求权作为拒绝公开的理由，又导致对拒绝公开权的滥用及对请求答复的更加拖延。因此，一方面要实现公民的请求权，另一方面又要防止因为滥用公开请求权而影响工作效率。

稳定与危机

稳定是发展的前提，尤其是中国现在正处于社会转型时期，社会主义市场经济还不完善，社会主义法制还有待健全，社会主义民主还有待提高，因而保持社会稳定是关键。社会稳定包括三个方面:经济稳定、政治稳定与思想稳定。这三个方面是相辅相成的，任何一个方面出了问题，都会影响到全面的稳定。其中经济稳定是物质前提，政治稳定是核心，思想稳定是精神基础。⁽²⁾因此，政府在决定是否把信息公布于众时，需要考虑信息公开后是否会引起社会的恐慌与不稳定，因为思想的不稳定将最终导致政治的不稳定。尤其是在突发事件或重大事故发生时，政府往往会以维持社会稳定、防止泄露机密为借口，封锁和隐瞒信息，甚至用行政权力阻挠媒体的新闻自由权。

那么信息公开与社会稳定之间到底是一种怎样的关系呢？是不是信息公开了，就会引起社会的恐慌与不稳定呢？有人对信息流量与社会稳定的关系进行了系统研究。研究结果发现，在民主社会中，信息流量与社会稳定呈正相关，也就是信息流量越大，社会越稳定。而对信息传播的过渡控制只能带来政治的暂时稳定，最终会引发更强烈的政治危机。⁽³⁾

1.信息流量与政治稳定的关系

在专制体制下，对统治者来说，要维护现有的政治权力体系，必须用自己的政治主张来塑造一种被广泛接受的同质文化。要塑造这样的同质文化，统治者一方面要把自己奉行的一种意识形态灌输下去，另一方面要用已经取得的合法暴力来阻滞“不良”信息的流通，因为，减少信息流量就意味着减少了危机爆发的可能性，也意味着政治秩序越稳定。这样，民众只知道服从或赞同。但民主体制下要维护政治稳定恰恰需要信息流通。民主意味着公众广泛的政治参与，而公众政治参与的前提是获得相应的政治信息。信息流量越大，公众获得的政治信息就越多，公众政治参与的深度与广度也越大。另外，民众对政治广泛参与的前提是，政治参与者必须掌握在一定政治系统中担任特定政治角色的知识、技能，并能形成一定的政治态度、政治情感、政治价值观以及政治认知模式。而这一切并不能在一个人的大脑中自发地长出来，而是萌生于大量的政治实践活动，特别是形成于与别人的广泛交流之中。而政治实践和与人交流都是政治信息的流通的过程。一句话，民主政治合法性的维持需要更大的信息流量。

2.过度控制下的信息低量与超稳定状态下的政治危机

政治过度控制必然使信息流通不畅，信息流量减少，社会处于信息饥渴状态。这样，社会成员就会因闭塞而变得愚昧和保守，社会日益陷入停滞。然而，信息越短缺，社会对信息的需求就越强烈，这与市场原则是一致的。在这种情况下，超稳定的社会状态也并不是稳若泰山、静如真空，只要有一点点信息，被社会吸纳，社会就会产生猜测和忧虑，而微小的社会变动，可能会引起社会原有结构失衡，从而引致社会秩序的分解。因此，所谓的“愚民好治”，恰恰是政治危机的前夜。古今中外，这样的历史个案举不胜举。秦始皇就明令不允许路人相互打招呼，原因就在于秦始皇害怕百姓在相互交流中议论朝政，从而动摇其实行有效统治的基础。结果，社会底层的自发活动就取代了上层的信息功能，“大楚兴，陈胜王”就成为秦末农民起义“政治动员”的工具。同样，苏联剧变的原因固然是多方面的，但政治上的过度控制和政治信息低量也是其中的重要原因之一。苏联模式的特点不仅在政治上实行高度集权，而且，在政治信息方面实行体制内垄断，使政治生活只局限于非常小的范围内，在思想上则实行“拧紧螺帽”的政策。然而，在戈尔巴乔夫推行“民主化、公开性”之后，政治信息骤然如决堤的洪流冲击着社会，过去的政治冷漠迅速转化成政治“亢奋”，改革也就演化成摧毁苏联社会主义体制的激进运动，而长期实行过度控制的苏联政体一时尚不具备整合众多信息的能力，于是，这一体制最终土崩瓦解。

政治过度控制将直接导致政治信息短缺，进而产生政治神秘感和政治谣言。由于政治对信息流通渠道的过度控制使真实信息在十分有限的流动中不断遗漏，而虚假信息在通过其他渠道广泛传播中不断增加，因此，由政治神秘感产生政治谣言。常言道:“众口铄金，积毁销骨。”一般的谣言会让人付出承重的代价，而政治谣言的泛滥则会引起政治恐慌，甚至导致政治动荡。在SARS疫情流行过程中，中国政府就深有体会。应该说，经过20多年的民主改革，中国在政治上已相当宽松，但也难免有极少数人出于个人某种目的，仍然采用过去那种欺上瞒下的手段来对待SARS疫情，结果关于SARS的各种谣言不胫而走，以至于随着疫情的蔓延，社会上因种种谣言和出现的恐慌也在蔓延。在卫生部、北京市等部分直接责任领导被免职后，有关SARS疫情的信息全面公开，疫情和谣言最终也得到了有效控制。可以说，正是这次SARS疫情使中国政府在信息公开机制方面实现了一次革命性的转变。

有人曾对信息透明度和SARS患病概率之间的关系进行研究（参见图3.2）。SARS患病概率在0（0%）和1（即100%）之间。信息透明度在0（0%）和100%之间。从我国SARS肆虐进展情况看，在其他条件不变前提下，⁽⁴⁾可以看到信息透明度和SARS患病概率存在着反相关关系:透明度越高，患病概率越低；透明度越低，患病概率越高。透明度不可能为零，因为政府提供的信息是全局性信息（global knowledge），但是另外存在许多局部知识或者地方性知识（local knowledge）。比如有人顺便告知有关哪个医院死了多少人的信息（却不论其真伪）就属于局部知识或者地方性知识，即所谓小道消息。此外，只要存在SARS病人，患病概率也不可能为零。

图3.2　信息透明度与SARS患病概率之关系⁽⁵⁾

3.互联网条件下的信息超量与开放状态下的政治秩序

根据系统理论，一个系统的稳定必须是在开放的环境下具有自组织能力的动态的稳定，封闭的、缺少组织能力的系统不可能维持长久的稳定。随着人类进入以因特网为特征的信息社会，信息已成为人们的基本生存方式和交流手段。只有保持系统之间的信息自由流动，让民众充分行使知情权和判断能力，才能不断增强社会的组织能力和民众的心理承受能力，以抵御各种风浪的冲击和考验。同时，信息的流动对社会也能起到安全阀的作用。

面对互联网条件下超大规模信息流量的巨大冲击，传统的社会控制机制陷入困境，原有的社会控制力被严重削弱。社会控制的有效性在于社会系统具有保护功能，但是，互联网上的信息自由、顺畅的流动，有用的信息往往被别有用心的人所利用，特别是由于互联网安全制度不够完善，社会成员的身份信息、个人隐私的信息会通过互联网被大量地窃取，这不仅危及社会成员自身的安全，更危及整个社会的安全和稳定。所以，互联网时代大量信息的加速流动实际上是社会加速变迁的另一种反映，信息流动的巨大冲击力也使原有的社会整合机制迅速分崩离析。在新的社会整合机制尚未建立起来的时候，互联网信息的开放性、个性化特点，使网络社会滋生出“我行我素”的原则和“后现代性”的背叛精神，于是，黑客行为、计算机病毒、网络诈骗、网上赌博、网上性交易等一系列问题在新的社会构型中滋生蔓延，并严重威胁着社会安全和政治稳定。

信息不加限制地流动为社会成员的沟通和政治意愿的表达等创造了有利的条件，但信息超量也会对政治稳定产生潜在的危机。这是因为，信息超量将会导致信息污染，而互联网的开放性使各种信息垃圾在零成本的条件下在互联网上传输和扩散，从而使网络文明中的人类掉进信息污染的陷阱。信息污染不仅能导致信息匮乏、决策失误和毒害社会，更严重的是，信息超量使信息的流动多于社会的需求，社会机制将难以容纳和承受。在过量信息的冲击之下，社会将产生恐慌和不安，或者对过量信息所反映的现实产生冷漠感和逆反心理，而这种冷漠感和逆反心理则是社会稳定的潜在威胁。

以上是从整体上对信息公开与政治稳定的关系进行了分析，但就具体到个案而言，情况可能会更为复杂，处理起来也需要采取更好的策略。如在2004年底发生的印度洋海啸中，十几万人失去了生命，数百万人背井离乡、妻离子散。有人认为造成这场惨剧的除了天灾之外，更有人祸。泰国《国家报》30日报道说，泰国气象部门曾有45分钟时间对印尼地震进行分析，并决定是否发出海啸警报。但这些气象部门的官员却担心如果发出警报而未发生海啸的话，可能会影响国内旅游业，所以他们决定不发警报。一名泰国气象局官员称，印度洋地区已经数十年没有发生过大规模的海啸，因此他们不愿意发出海啸警报。6年前，当时的气象局长曾发出一次在普吉岛外海会发生海啸的警报，但最后并没有发生，后来许多人都指责这位气象局长的警报吓走了游客。⁽⁶⁾

有种情况将使信息公开变得更为复杂，即在地震、海啸、泥石流、台风等自然灾害来临之前，政府部门已经预测到灾害可能会发生，但以目前的技术又不能百分之百地确定灾难一定会发生。面对这种情形，是否发布预警信息使政府陷入了两难困境。如果政府发布预警信息，人们做好了充分的迎接灾难的准备或提前撤退灾区，此后灾难也确实发生了，那么政府不仅挽救了人民的生命和财产，减少了灾难造成的损失，而且还赢得了人民的信任和支持。但如果发布预警信息之后灾难并没有发生，那么将使人们感到虚惊一场，并对政府的预警能力感到怀疑，此后再发布预警信息，人们就不一定会相信政府。就像常说的“狼来了”的故事，男孩第一次求救时，人们以为真的有狼，积极前往救助，后发现是男孩搞的恶作剧。第二次狼的真的来了，男孩再次喊救命，但人们已不再相信有狼，最终使男孩被狼叨走。政府还有一种策略选择就是不发布预警信息，如果灾难不发生，那么一切都照旧，但如果灾难发生了，将造成难以弥补的损失，政府的信誉将会受到极大损失。

还有一个案例，河南平舆县一“网络杀手”两年内接连杀害23名青少年，其中18名是当地的中学生。⁽⁷⁾当地公安部门、教育行政部门以及学校，为什么在这么长的时间内一直没有通过任何方式向社会公开这件事呢？我想他们也是进行了博弈分析的。在事件刚发生时（即只失踪了一两个学生的时候），相关部门有两种策略选择:发布预警信息和不发布预警信息。如果发布预警信息，将引起社会和媒体的关注，预警信息可能会有助于增强社会的自我防范意识和提供各种线索，也可能引起社会的恐慌和不稳定，家长可能会拒绝让孩子去上学，学校教学将无法展开，同时公安部门和教育行政部门，以及学校将面临巨大的压力，他们一方面必须加紧安全防范工作，另一方面又要尽快找到失踪的学生，以给人民一个交待，如果事件不能尽快得到解决，还可能要承担一定的责任，另外，发布预警信息之后，可能会引起犯罪嫌疑人的警觉甚至逃跑，从而增加破案的难度。如果不发布预警信息，学生由于不了解自身所面临的危险，缺乏自我防范与保护意识，将给犯罪分子可乘之机，学生的生命将进一步受到危害，另外，政府部门不发布信息并不等于社会对此事一无所知，当主流媒体失语时，小道消息就会盛行，而小道消息的流传更容易引起社会的恐慌与不稳定。社会心理学家奥尔波特和波斯曼认为，谣言的产生必须具备两个条件:一是为数相当多的人对某一事件感兴趣或者非常关心，二是大家都缺乏关于该事件的信息。谣言的强度=事情的重要性×对事情的不明确性。⁽⁸⁾社会学的研究也告诉我们，闲话和谣言一般都是在信息缺乏的情况下产生的。⁽⁹⁾